BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 3.12.2024)

Bakgrunn

De viktigste fluorholdige klimagassene (f-gassene) består av HFK (hydrofluorkarbon), PFK (perfluorkarbon) og SF6 (svovelheksafluorid). Dette er industrielt framstiltegasser som har stort potensial for å bidra til global oppvarming (Global Warming Potential, GWP). HFK-gass er den største kilden til utslipp av f-gasser. Deviktigste anvendelsesområdenefor HFK i Norge er bruk som kjølemedium i kjøleanlegg, luftkondisjoneringsanlegg og varmepumper. I tillegg blir HFK benyttet i isolasjonsskum, brannslukkingsanlegg og noen andre produkter.Utslippene har økt fraet ubetydelig nivå i 1990 etter at gassene ble faset inn som erstatning for ozonreduserende gasser. Utslipp av HFK var i 2022på 0,75mill. tonn CO2-ekvivalenter og utgjorde 1,6 % av Norges samlede klimagassutslipp. Utslippene er redusert siden 2013 som følge av iverksatte virkemidler, og er ventet å fortsette å minke. SF6 gass har svært høy GWP (22 800) og brukes primært som isolasjons- og brytningsmedium i strømproduksjon og fordeling. Utslippene fraSF6 var i 2022på 71000 tonn CO2-ekvivalenter og har vært relativt stabile de siste ti årene.F-gassene er omfattet av våre forpliktelser i Parisavtalen og Montrealprotokollen. Under Montrealprotokollen er det vedtatt en nedfasing av produksjon og bruk av HFK-gassene. 

Gjeldende norsk regulering av f-gasser

Forordning (EU) nr. 517/2014og tilhørende gjennomføringsforordninger om f-gasser er innlemmet med tilpasninger i EØS-avtalens vedlegg II kapittel XVII nr. 9b og i vedlegg XX kapittel III nr. 21aq. De ble gjennomført i norsk rett juni 2019 gjennom endringer i produktforskriftens kapittel 6a. Forordningene fastsetter bl.a.omsetningsrestriksjoner for visse typer produkter og utstyr og krav til forsvarlig gasshåndtering for de fleste anlegg som inneholder f-gasser. Det er også krav til at personell og bedrifter som håndterer f-gasser tilfredsstiller visse kompetansekrav og innehar gyldig sertifikat. Tilpasningene følger av EØS-komitébeslutning nr. 160/2019. De er primært knyttet til bestemmelsene om nedfasing av produksjon og bruk av HFKer i EU. Tilpasningen ble vedtatt på grunn av at begrensninger i forordningen for import og produksjon av HFK er satt for å sikre EUs internasjonale forpliktelser. Eventuell norskdeltakelse i EUs nedfasingsregime av HFK ville - slik bestemmelsene i Montrealprotokollens artikkel 2 punkt 8 er utformet - ikke kunne bidra til å oppfylle Norge sin forpliktelseom nedfasing av HFK under Montrealprotokollen. For å innfri Norges forpliktelse i Montrealprotokollen er det derfor fra 2019 i produktforskriftens kapittel 6a innført egne restriksjoner på import av HFK i bulk. Det tildeles årlige importkvoter til virksomheter som importerer HFK-gass i henhold til nedfasingsplanen i forskriften. Norge overoppfyller sine forpliktelser i Montrealprotokollen.  

Norge har siden 2003 hatt avgift på produksjon og import av HFK og PFK (både bulk og produkter som inneholder gassene). Disse gassene produseres ikke i Norge, dvs. at avgiften i praksis er en importavgift.Avgiftssatsene er gradert etter GWP-verdi. Gasser med høy GWP får dermed høyere avgift. Avgiften har bidratt til å begrense bruken av gassene gjennom blant annet tettere anlegg, økt satsing på alternative kuldemedier og ny teknologi, samt bruk av gasser med lavere GWP. Avgiftsnivået er økt vesentlig de siste årene og tilsvarer det generelle nivået på CO2-avgiften, regnet i kroner per tonn CO2-ekvivalenter.Fra 1. januar 2023 er det også innført lignende avgift for import av SF6. 

I 2004 ble HFK- og PFK-avgiften supplert med refusjon for HFK og PFK som blir destruert. HFK er definert som farlig avfall i avfallsforskriftens kapittel 11. Tilsiktet utslipp er derfor forbudt, og det stilles krav til forsvarlig håndtering av gassen når produktene tas ut av bruk. For gass som innleveres til destruksjon utbetales en refusjon tilsvarende avgiften, i henhold til avfallsforskriftens kapittel 8. Dette har bidratt til at mer gass samles inn. 

Bruk av f-gasser i luftkondisjonering i kjøretøy er regulert gjennomEUs direktiv for mobil luftkondisjonering(MAC-direktivet). Dette direktivet er gjennomført i norsk rett gjennom kjøretøyforskriften.Direktivet medfører at personbiler og lette varebiler som registreres ikke kan ha gass med høyere GWP enn 150 i luftkondisjoneringsanleggene. 

Sammendrag av innhold

Raskere nedfasing av HFK på markedet med tettere kontroll 

Forordningen regulerer en raskere nedfasing av mengde HFK som tillates satt ut på markedet i EU. Det tas sikte på en reduksjon på 95 % innen 2030-2032 (sammenlignet med 2015) og 100 % utfasing innen 2050. Til sammenligning innebærer tidligere f-gassforordning (517/2014) en nedfasing på 79 % innen 2030 sammenlignet med 2015.

Fra 1. januar 2028 blir det forbud mot handel av HFK med land som ikke har ratifisert alle tilleggene til Montrealprotokollen. 

Krav til lisens for import og eksport utvides fra å gjelde bare HFK i bulk til også å gjelde HFK i produkter og utstyr. Det gjøres en rekke endringer i F-gass Portalen som virksomheter som importerer og eksporterer HFK må være registrert i. Portalen og kvotesystemet foreslås koblet tilEUs "Single Window Environment for Customs" for å få bedre kontroll med import og eksport for å bedre kunne forhindre illegal handel. De som tildeles kvoter for å sette HFK-gasser ut på markedet må betale et gebyr på 3 euro per tonn CO2-ekvivalenter for å dekke Kommisjonens administrative og IT utgifter.Eventuelt overskudd skal gå inn i EUs felles budsjett. 

Forordningen stiller mer detaljerte krav til tollmyndigheter og andre myndigheter som overvåker markedene. Det skal verifiseres at det er utstedt gyldige lisenser i forkant av import og eksport. Videre skal det føres risikobasert tilsyn. Tollmyndighetene skal i større grad konfiskere og destruere utstyr og gass som ikke er tillatt innført, og det blir ikke lenger tillatt å re-eksportere HFK-gass eller produkter med f-gasser som ikke er tillatt innført og/eller ikke har gyldig lisens. Videre legges det føringer for samarbeid mellom toll-, miljø- og tilsynsmyndigheter i medlemslandene og det oppfordres til samarbeid mellom landene. Kommisjonen får en mer sentral rolle i håndhevelse av regelverket, og kan bl.a. kreve informasjon fra medlemslandene og virksomhetene ved mistanke om ulovlige forhold. Medlemslandene skal etablere regelverk for effektiv, proporsjonal og avskrekkende straff ved brudd på f-gassregelverket. Dette skal blant annet inkludere å bøtelegge, fjerne fra markedet eller konfiskere ulovlige varer og å kunne legge ned forbud mot å bruke, importere eller plassere f-gasser på markedet.Videre bekreftes det at eventuelle varslere om ulovlig forhold knyttet til forordningen er beskyttet i henhold til direktiv (EU) 2019/1937 om vern av varslere. 

HFOer og andre alternative gasserblir i større grad omfattet 

Det finnes stadig flere alternativer til bruk av HFK med høy GWP i produkter og utstyr. Alternativene er enten HFKer med svært lav GWP, også kalt HFOer (HFK med GWP på under 10) eller naturlige kuldemedier som omfatter ammoniakk, hydrokarboner (for eksempel propan) eller CO2. Gjennomgående i forordningen er at også utstyr som inneholder HFOer blir gjenstand for kravene til å forebygge utslipp, herunder gjennomføre lekkasjekontroll, loggføring av arbeid på utstyr, merking av innhold av gass på utstyr, krav til gjenvinning av gass og til at personell og bedrifter som arbeider på utstyrskal være sertifisert. Medlemslandenes sertifiseringsordninger skal også omfatte både HFOer og andre relevante alternativ til f-gassene, herunder naturlige kuldemedier. Opplæringen skal også omfatte kunnskap om energieffektivitet. Kommisjonen skal fastsette nærmere minstekrav for sertifiserings- og opplæringsprogram i gjennomføringsrettsakter. 

Flere produkt omfattesav omsetningsforbud 

Forordningen innfører en rekke nye forbud mot å bringe produktgrupper i omsetning etter en fastsatt dato dersom de har – eller er avhengige av å ha – gass med GWP over en viss verdi. Dette gjelder eksempelvis for flere typer kjøle- og fryseanlegg, varmepumper og kosmetikkprodukter. Det innfases forbud mot å sette i drift koblingsanlegg med f-gasser som isolasjons- og brytningsmedium fra 2026. Først blir det forbud mot koblingsanlegg under 24 kV, og med to års mellomrom skjerpes dette for høyere kV. Det innføres muligheter for unntak dersom det i anbudskonkurranser ikke kommer inn tilbud på alternativer uten f-gasser, eller det kommer inn bare ett tilbud. Videre blir det fra 2035 forbud mot å etterfylle koblingsanlegg med ny SF6, med mindre det er brukt gjenvunnet eller regenerert gass. Det kan gis unntak fra dette dersom gjenvunnet eller regenerert SF6 av tekniske årsaker ikke kan anvendes eller dersom dette ikke er tilgjengelig ved akutt behov for reparasjon. 

Innsamling, regenerering eller destruering av gass etter bruk 

Forordningen stiller strengere krav til å sikre at f-gassene som er i produkter når disse kasseres blir tatt vare på for gjenbruk, regenerering eller destruksjon. Bygningseiere og entreprenører skal for eksempel sikre at det ikke skjer utslipp ved fjerning av plater, paneler og lignende som inneholder f-gassholdig skum når de renoverer, bygger om eller river bygg. Videre skal det sikres at destruering av HFKer gjøres i henhold til tekniske spesifikasjoner fastsatt under Montrealprotokollen. 

Merknader
Rettslige konsekvenser

Gjennomføring av ny f-gass forordning (EU) 2024/573 i norsk rett vil kreve endringer i produktforskriften kapittel 6a. Forordningen vil gjennomføres ved henvisning i produktforskriften § 6a-1 og erstatte henvisningen til tidligere f-gassforordning (517/2014). I tillegg må andre bestemmelser i kapitlet oppdateres med riktige henvisninger.  

Klima- og miljødepartementet vurderer at forordningen er EØS-relevant og akseptabel, men at eksisterende tilpasninger til forordning (EU) nr. 517/2014 må videreføres. Dette gjelder særlig tilpasning til kapittel IV som omhandler kvoter. (Se mer under "vurderinger"). Forutsatt at det lar seg gjennomføre å få videreført tilpasningene, vil gjennomføring av forordningen ikke ha noen betydelige rettslige konsekvenser. Eventuelle mindre endringer kan gjøres i produktforskriften kapittel 6a, som blant annet hjemler det særnorske forbudet mot import og eksport og gyldigheten av sertifikater som utstedes i medhold av forordningen.  

Klima- og miljødepartementet mener forordningens krav til nasjonale sanksjoner (penalties) i artikkel 31 ivaretas av produktforskriften og produktkontrolloven, sammenholdt med bestemmelser i forvaltningsloven og straffeloven. I 2023 ble det innført adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på enkelte bestemmelser i f-gassforordningen, se produktkontrollforskriften § 6a-6. Denne bestemmelsen må oppdateres med henvisning til relevante bestemmelser i ny f-gassforordning (2024/573).

Produktkontrolloven har hjemler som gir myndighet til å for eksempel tilbakekalle produkter og nedlegge midlertidig forbud mot blant annet produksjon og innførsel. Klima- og miljødepartementets vurdering er at sanksjonsforpliktelsene kan ivaretas gjennom administrative sanksjoner, slik at det ikke er behov for tilpasninger ut ifra EØS-relevans. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Innlemmelse av rettsakten i EØS-avtalen bidrar – med unntak av enkelte tilpasninger og unntak for Norge – til å sikre like rammebetingelser og forutsigbarhet for norske og europeiske aktører.  

Gjennomføringen av forordningen i norsk rett vil ha noen konsekvenser for de berørte bransjene, spesielt varme- og kuldebransjen og de som bruker og produserer høyspentbrytere. Sertifiseringsordningen utvides til å gjelde flere kjøretøy, noe som vil medføre at flere trenger å ta eksamen for å få f-gass-sertifikat. Videre øker kravene til kunnskap for de som må ha f-gass-sertifikat, noe som kan øke kostnadene på sertifikatet. Ny bestemmelse om tidsbegrenset gyldighet av sertifikat vil ikke medføre konsekvenser for norske aktører, da vi allerede har fem års gyldighet av sertifikatene.  

Strammere krav til installasjoner, drift, service og vedlikehold og kassering av utstyr for å hindre utslipp, kan medføre noe økte kostnader for sluttbrukere. Samtidig vil riktig installering og godt vedlikehold øke ytelsen og energieffektiviteten.  

Nye forbud mot å omsette ulike produktgrupper med gass med høy GWP vil i liten grad ramme norske aktører, da det produseres lite slike produkter i Norge. Unntaket er én bedrift som produserer elektriske brytere. 

Norske aktører vil bli stilt overfor samme krav som aktørene ellers i Europa.

De administrative kostnadene vil primært være knyttet opp til Miljødirektoratets arbeid med å gjennomføre forordningen i Norge, samt å føre tilsyn med overholdelse av forordningen. I tillegg kan det medføre noe merarbeid for Tolletaten med å etterleve bestemmelser om tettere samarbeid med nasjonale myndigheter. Det er ventet at merkostnadene etter gjennomføringen av forordningen i norsk rett vil være små – estimert til under ett årsverk. 

I EU-kommisjonens "Impact Assessment" til forordningen er det vurdert at gjennomføringen av forordningen vil medføre kumulative reduserte utslipp på 40 millioner tonn CO2-ekvivalenter innen 2030 i EU. Dette kommer i tillegg til de 430 million tonn CO2-ekvivalenter som anslås å bli resultatet av den tidligere forordningen (517/2014) frem til 2030. Den nødvendige teknologiske tilpasningen fører til kostnadsbesparelser totalt sett og i mange undersektorer på grunn av lavere energikostnader for brukerne. Det er imidlertid noen kostnader for sluttbrukere som ikke går over til alternativer som følge av høyere priser på HFK under et forsterket kvotesystem. På lengre sikt vil likevel enkelte sektorer tjene på teknologiomleggingen, noe som vil føre til høyere produksjon, innovasjon og sysselsetting. 

Sakkyndige instansers merknader

Miljødirektoratet arrangerte 10. mai 2022 et frokostmøte hvor EU-kommisjonens forslag til ny f-gassforordning ble presentert. Direktoratet sendte deretter forslaget på høring, med frist for kommentarer og innspill 20. august 2022.  

Det kom inn totalt 25 høringssvar. De fleste fokuserte på det foreslåtte forbudet mot bruk av SF6 i høyspentbrytere. Tre kommenterte bestemmelser om HFK og det som rammer varme- og kuldebransjen, mens åtte hadde ingen vesentlige innvendinger. 

Kommentarene om SF6 og høyspentbrytere kom dels fra nasjonale aktører som nettselskaper, og dels fra internasjonale aktører som produserer utstyr og gass. De fleste syntes å være samordnet med respektive bransjeorganisasjoner på EU-nivå og som arbeidet med å påvirke beslutningsprosessen i Rådet og Europaparlamentet. Bestemmelsene om framtidig forbud mot bruk av SF6 i høyspentbrytere ble endret fra EU-kommisjonens forslag til den endelige fastsettelse av forordningen.  

Høringsuttalelsene fra aktørene i varme- og kuldebransjen var i stor grad støttende. Det var noen tekniske kommentarer, noen pekte på mulige bygningstekniske utfordringer knyttet til bruk av brennbare kuldemedier som alternativ til bruk av HFKer, og noen løftet fram viktigheten av at det tilføres ressurser til forsvarlig opplæring i bruk av alternative kuldemedier som propan og ammoniakk. 

En uttalelse ytret også bekymring for at korte frister for å innføre strenge krav til medier med lav GWP i luft-luft varmepumper, kan føre til mindre tilbud av varmepumper for oppvarming av privatboliger. Fristene for omsetningsforbud av to-delte luftkondisjoneringsanlegg og varmepumper ble endret fra EU-kommisjonens forslag til den endelige fastsettelse av forordningen for å ivareta denne bekymringen.  

Foreløpig posisjonsnotat for forslag KOM(2022) 150 om fluorholdige klimagasser ble sendt på skriftlig prosedyre til spesialutvalget for miljø 30. august 2022 med 7. september 2022 som frist for innspill. 

EØS-notatet ble behandlet i Spesialutvalget for miljø, der berørte departementer er representert, på skriftlig prosedyre fra 28. oktober til 11. november 2024. Spesialutvalget fant rettsakten relevant og akseptabel. 

Vurdering

Forordning (EU) nr. 517/2014 er innlemmet i EØS-avtalens vedleggII kap. XVII nr. 9b og vedlegg XX kap. III nr. 21aq, men med tilpasninger. Den mest vesentlige tilpasningen er at artiklene 14 til og med 19 (om reduksjon av mengde HFK som settes på markedet i EU) ikke er tatt inn i EØS-avtalen. Dette innebærer at Norge ikke deltar i denne delen av forordningen.  

Ny f-gassforordning (EU) 2024/573 vurderes også som EØS-relevant og akseptabel, men med behov for tilpasninger.  

Det er behov for tilpasninger for bestemmelser i forordningens kapittel IV (artikkel 14 - 21) om produksjon og reduksjon av mengder HFK på markedet i EU. Norge har tilpasninger i tilsvarende kapittel i tidligere forordning (517/2014). Bakgrunnen for dette er at Norge er en egen part til Montrealprotokollen. Norskdeltakelse i EUs nedfasingsregime av HFK vil ikke kunne bidra til å oppfylle Norgesine forpliktelserom nedfasing av HFK under Montrealprotokollen slik bestemmelsene i Montrealprotokollens artikkel 2 punkt 8 er utformet. 

Klima- og miljødepartementet vurderer videre at det vil være behov for helt eller delvis unntak fra kapittel V (artikkel 22 - 25) om handel som inneholder bestemmelser om import og eksport til Unionen, kontroll og overvåking. I utgangspunktet faller EUs felles handelspolitikk med tredjeland utenfor EØS-avtalens virkeområde. Bestemmelser i forslaget som berører EUs handelspolitikk overfor tredjeland, vil normalt ikke få anvendelse for EØS/EFTA-statene. Bestemmelsene om handel i f-gassforordningen er dessuten nært knyttet opp mot kvotesystemet i kapittel IV som er holdt utenfor EØS-avtalen. Det vil neppe være mulig å innlemme kapittel V i EØS-avtalen uten samtidig å innlemme kapittel IV. Norge ivaretar kontroll med import og eksport av f-gasser gjennom det nasjonale forbudet vi har mot import og eksport uten tillatelse i produktforskriften § 6a-2. Enkelte bestemmelser i kapitlet sammenfaller med forpliktelser knyttet til handel i henhold til Montrealprotokollen, noe som også tilsier unntak for Norge. Det vurderes som nødvendig å holde hele kapittel V utenfor EØS-avtalen. 

Det er også behov for tilpasning til artikkel 26 om rapportering fra foretak. Lignende artikkel i gjeldende forordning er unntatt, fordi Norge står utenfor EUs kvotesystem på grunn av egne forpliktelser til Montrealprotokollen. Vi antar at bestemmelsen her er grunnet EUs egne rapporteringsforpliktelser til Montrealprotokollen. Norge rapporterer på egne vegne. 

Kapittel VII om håndheving henviser til EUs Tollunion (forordning (EU) 952/2013) og EUs "Customs Risk Management System", som Norge ikke er en del av. Det er behov for tilpasninger til artikkel 28 nr. 4 tredje avsnitt da denne bestemmelsen henviser til en rettsakt (forordning (EF) nr. 515/97) som ikke er innlemmet i EØS-avtalen.  

Videre henviser artikkel 30 til direktivet for vern av varslere (direktiv 2019/1937). Direktivet anses som EØS-relevant, men er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen. Status på innlemmelse av dette direktivet ved innlemmingstidspunktet av ny f-gassforordning vil være førende for om det er behov for tilpasning. 

Forordningen oppsetter en rekke datoer som ulike forbud og påbud skal gjelde fra. Avhengig av når forordningen innlemmes i EØS-avtalen og trer i kraft i EØS-landene, må det vurderes om det kreves tilpasning til de datoene som er nærmest fram i tid for at norske aktører skal få tilstrekkelig tid til å omstille seg. Dette gjelder artikkel 5 nr. 5, artikkel 6 nr. 2, artikkel 8 nr. 5 og 8, artikkel 9, artikkel 10 nr. 3 og 4, artikkel 10 nr. 9, artikkel 11 nr. 1, artikkel 13, artikkel 37 nr. 2 og muligens også artikkel 38. 

I artikkel 31 stilles det krav til at medlemslandene skal sørge for effektive, proporsjonale og avskrekkende sanksjoner ved brudd på forordningens bestemmelser. Dette skal blant annet kunne inkludere å bøtelegge, fjerne fra markedet eller konfiskere ulovlige varer og å kunne legge ned forbud mot å bruke, importere eller plassere f-gasser på markedet. Klima- og miljødepartementets vurdering er at sanksjonsforpliktelsene kan ivaretas gjennom administrative sanksjoner, slik at det ikke er behov for tilpasninger ut ifra EØS-relevans. 

Status

Forordning (EU) 2024/573 om fluorholdige klimagasser ble vedtatt 7. februar 2024, publisert i EUs lovtidende (Official Journal) 20. februar 2024. Forordningen trådte i kraft i EU 12. mars 2024.  

Rettsakten er til vurdering i EFTA-statene. 

Forordning (EU) 2024/573 om fluorholdige klimagasser (f-gasser) er en videreføring og ytterligere skjerping av regelverket i forordning (EU) nr. 517/2014 som trådte i kraft i EU 1. januar 2015. Formålet med den nye forordningen er å redusere utslippene av de moderate til sterke klimagassene hydrofluorkarboner (HFK), perfluorkarboner (PFK) og svovelheksafluorid (SF6) og bidra til at EU når sitt mål om å redusere utslippene av klimagassene med minst 55 % innen 2030 og bli klimanøytral innen 2050. Forordningen skal også sikre at EU innfrir sine forpliktelser til nedfasing av produksjon og bruk av HFKer under Montrealprotokollen. 
 
Endringene som foreslås er bl.a. en raskere nedfasing av HFK på det europeiske markedet, ytterligere forbud for produkter og utstyr som bruker fluorholdige gasser der hvor det finnes alternativer, strengere krav til etterlevelse og tilsyn, utvidelse av sertifiseringsordningen og strengere regulering også av de f-gassene som har lave GWP-verdier.