(fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 10.6.2025)

Sammendrag av innhold

Forslaget innebærer at det foretas endringer i to forordninger:

• Forordning (EF) nr. 261/2004 om fastsettelse av felles regler for erstatning og assistanse til passasjerer ved nektet ombordstigning og ved vesenlig forsinket flygning samt om oppheving av forordning (EØF) nr. 295/91.
• Forordning (EF) nr. 2027/97 om flyselskapers erstatningsansvar ved lufttransport av passasjerer og deres bagasje.

Saken har i langt tid vært uten fremdrift. Høsten 2024 ble det oppnådd enighet mellom EUs medlemsland om å gjenoppta saken. Sammendraget nedenfor gjelder det opprinnelige forslaget fra 2013. Den gjenopptatte saken handler bare om forordning (EF) nr. 261/2004, og ikke forordning (EF) nr. 2027/97. Den historiske omtalen av den sistnevnte forordningen er likevel beholdt. 

Forslag til endringer i forordning (EF) 261/2004 fra 2013-forslaget:

1.      Den førstnevnte forordningen er den sentrale passasjerrettighetsforordningen i EU-retten. Siden den ble vedtatt har EU-domstolen måttet ta stilling til tolkningen av den i en rekke (prejudisielle) saker – særlig om forståelsen av begrepet ”ekstraordinær omstendighet” som typisk fritar flyselskapet for ansvar. Det første formålet med forslaget er derfor å presisere ordlyden ved å fange opp rettspraksis. I tillegg har domstolen konstatert (i den meget omdiskuterte Sturgeon-dommen) at lange forsinkelser (på minst tre timer) gir passasjerene rett til standarderstatning – nærmest i strid med ordlyden. I forslaget foreslås likevel grensen satt til fem timer.

2.      Som ekstraordinær omstendighet skal alltid regnes naturkatastrofer, tekniske problemer ut over det som er en del av vanlig drift, securityhendelser, livstruende medisinske forhold, lufttrafikkrestriksjoner og stegninger av lufthavner, meteorologiske forhold som er uforenlig med sikker luftfart, arbeidskonflikter i flyselskapet selv eller hos leverandører av avgjørende tjenester. Det skal ikke regnes som en ekstraordinær omstendighet dersom det oppstår et teknisk problem som er en del av normal drift (som skal fangs opp ved ordinært vedlikehold) eller dersom flyselskapet har mangel på besetning.

3.      Den såkalte ”askekrisen” viste at flyselskapene kan bli påført store kostnader til forpleining av passasjerer som ikke kom seg hjem. Det andre formålet er derfor å begrense flyselskapenes ansvar ved å foreta en mer presis avveining av passasjerenes legitime forventning og flyselskapenes legitime behov for å begrense risikoen for forhold de ikke selv har forårsaket.

4.      For korte flygninger (under 250 km) med små fly (maks. 80 seter) skal det som hovedregel ikke inntre plikt til å sørge for hotellovernatting.

5.      Forslaget pålegger flyselskapene å omrute passasjerer med andre flyselskaper eller andre transportformer dersom selskapet ikke er i stand til å gjøre det på egne ruter innen 12 timer.

6.      Retten til forpleining skal inntre etter to timers forsinkelse uansett flygningens lengde. I dag er den differensiert.

7.      Forslaget gir rett til forpleining og erstatning dersom en forsinkelse fører til at det ikke blir mulig å rekke en korresponderende flygning, så lenge begge/alle flygningene er omfattet av én kontrakt.

8.      Forslaget klargjør at passasjerer som blir ombooket senere enn to uker før planlagt avgang har de samme rettighetene som forsinkede passasjerer.

9.      Forslaget klargjør at passasjerer som blir sittende om bord i et fly i mer enn fem timer har rett til å forlate flyet og rimelig forpleining og informasjon tidligere.

10.  Forslaget klargjør at passasjerer som ikke benytter en utreise som hovedregel ikke mister retten til å benytte en returreise som er en del av samme avtale (”no show”).

11.  Forslaget pålegger operatørene av lufthavner med minst 3 millioner passasjerer årlig å utarbeide en beredskapsplan som omfatter flyselskaper og leverandører av bakkehåndteringstjenester for det tilfellet at et stort antall kanselleringer og forsinkelser inntrer samtidig. Årsaken kan for eksempel være at flyselskap går konkurs, en pandemi eller et vulkanutbrudd. Det er nytt at flyplassene pålegges slike plikter.

12.  Medlemsstatene forbys å ha lovbestemmelser som hindrer flyselskapenes regress mot andre (typisk ytere av flysikringstjenester eller bakketjenester) som har forårsaket selskapets ansvar etter forordningen.

13.  Forslaget etablerer et klarere skille mellom håndhevende myndighet (som vårt Luftfartstilsyn) og organer som løser enkelttvister (som vår Transportklagenemnd). Det legges opp til et mer formalisert samarbeid som skal sikre at medlemsstatene tolker og anvender regelverket likt, og at Kommisjonen bidrar til tolkningsavklaring. Videre formaliseres informasjonsutvekslingen mellom de håndhevende og de tvisteløsende organene.

14.  Det skal bli enklere å fremsette krav allerede på lufthavnen som følge av de forholdene som er nevnt ovenfor.

15.  Flyselskapene pålegges å klargjøre hvilken bagasje passasjerene skal ha rett til å bringe med seg inn i flykabinen. Herunder styrkes rettighetene til personer som har behov for å ta med seg musikkinstrumenter om bord.

16.  Det er ikke naturlig å si at de foreslåtte endringene gjennomfører andre internasjonale avtaler. Derimot er forlaget utformet på en måte som etter Kommisjonens syn respekterer den globale Montreal-konvensjonen ved at den supplerer denne, og ikke avviker fra den.

Forslag til endringer i forordning (EF) nr. 2027/97 fra 2013-forslaget:

Det viktigste forslag til endring av forordning (EF) nr. 2027/97 er artikkel 3 nytt annet punktum som presiserer at lufttransportørens ansvar for forsinkelse av passasjerer og bagasje skal reguleres av Montreal-konvensjonens bestemmelser. Montreal-konvensjonens artikkel 19, som regulerer lufttranspotørens ansvar for forsinkelse, er omfattet av henvisningen i artikkel 3 første punktum. Foreslått nytt annet punktum vil derved kun presisere gjeldende regler, og innebærer ikke noen materiell endring av gjeldende rett.

I tillegg foreslås det å innføre regler som supplerer reglene i Montreal-konvensjonen med særskilte bestemmelser om ekstra kompensasjon ved skade på og forsinkelse av særskilte typer bagasje. Dette gjelder spesielt bevegelseshemmedes utstyr, dvs. rullestoler mv. I tillegg gis det regler om håndtering av skjøre og/eller verdifulle gjenstander. Bestemmelsene gir anvisning på en fremgangsmåte for å heve ansvarsbegrensningsbeløpene i Montreal-konvensjonen for den enkelte transport.

Videre er det foreslått regler om at luftoperatørene skal ha web-basert klageordning med egne klageskjema. I denne forbindelse er det nærmere angitt at inngivelse av slikt klageskjema skal gis virkning i forhold til reglene om fristavbrudd i Montreal-konvensjonen artikkel 31(2) og 31 (3).

Merknader

Forslaget er hjemlet i TFEU artikkel 100(2).

Forordning (EF) nr. 261 er gjennomført i norsk rett ved forskrift 17. februar 2005 nr. 141 om flypassasjers rettigheter ved nektet ombordstigning og innstilt eller vesentlig forsinket flygning som gjennomfører forordningen som sådan (se § 1). Hjemmelen er først og fremst luftfartsloven § 10-42.

Forordning (EF) nr. 2027/97 er gjennomført ved at luftfartsloven selv (§ 10-17a) gjør forordningen til en del av loven, og forordningen er derfor vedlagt loven.

Transportklagenemnden er underlagt forskrift 20. januar 2012 nr. 84 om klagenemnd for fly- og jernbanepassasjerer (transportklagenemndforskriften). Denne inneholder prosedyreregler for behandling av individuelle klager som tematisk er delvis overlappende med nye regler i forslaget.

Norge har som politikk å være en internasjonal pådriver for gode passasjerrettigheter. Hovedinntrykket er derfor at forslaget stemmer godt overens med norsk politikk. Siden de to forordningene som foreslås endret i 2013-forslaget er tatt inn i norsk rett, vil alle de endringene som er gjengitt i sammendraget ovenfor også utgjøre endringer av norsk rett dersom de skulle bli vedtatt og tatt inn i EØS-avtalen slik de er foreslått.

Rettsakten vil ha økonomiske og administrative konsekvenser. Kommisjonen legger betydelig vekt på at de har forsøkt å balansere flyselskapenes finansielle behov mot passasjerenes behov på en forholdsmessig måte. (1) Flyselskapene fritas for ansvar for å forpleie ”strandede” passasjerer ut over tre dager. (2) Det antall timer som må gå før retten til erstatning inntrer forlenges i visse tilfeller. (3) For korte flygninger (under 250 km) med små fly (maks. 80 seter) inntrer som hovedregel ikke plikten til å sørge for hotellovernatting. Disse fordelene for flyselskapene må veies mot de kostnadene som følger av styrket håndheving (av de rettighetene som langt på vei allerede er gjeldende rett basert på domstolspraksis). Tallene er ikke forsøkt kvantifisert.

Luftfartstilsynet og Transportklagenemnden har allerede etablert informasjonsutveksling som langt på vei tilfredsstiller kravene i forslaget. Derimot er plikten til å skrive en årsrapport om tilsynsaktiviteten ny. Siden den bare skal inneholde opplysninger av statistisk karakter, og informasjon om anvendte sanksjoner, vil arbeidsmengden være begrenset.

Lufthavnoperatørenes plikt til å lage en beredskapsplan for det tilfelle at et flyselskap innstiller driften er trolig ikke særlig kostnadskrevende fordi forslaget først og fremst peker på plikten til å gi informasjon.

Transportklagenemnden er allerede underlagt et prosedyreregelverk som likner mye på forslaget. Kravet om maksimal behandlingstid for klager på tre måneder kan være krevende i kompliserte saker, men kvantitativt sett utgjør ikke disse en stor andel.

Gjennomføring av endringene i forordning (EF) nr. 2027/97 vil kreve lovendring, jf.  luftfartsloven § 10-17a og tilknyttede bestemmelser, herunder §§ 10-22a annet ledd og 10-33 annet ledd.

Sakkyndige instansers merknader

Kommentarene nedenfor bygger på en kortvarig foreleggelse for berørte instanser i tidsrommet 14. til 20. mars 2013. Det er ikke gjennomført noen ny høring etter gjenopptagelsen av saken i 2024.

Forbrukerombudet (FO) er fornøyd med at forslaget regelfester de presiseringene som er foretatt i rettspraksis. FO mener det er uheldig at forpleiningsansvaret begrenses til tre døgn i askekrisetilfeller o.l. (passasjeren er da sårbar og flyselskapet er trolig bedre i stand til å pulverisere kostnaden), og bortfallet av dette ansvaret ved bruk av mindre fly (samme behov og tvilsomt ut i fra prinsippet om likebehandling). Videre mener FO det ikke bør kunne tas gebyr i "no show"-tilfellene. Prisen på tilleggstjenester bør reguleres nærmere. Retting av feilskrevet navn på billett bør være gratis. FO mener rettighetene i forsinkelsesakene bør utløses etter tre timer - ikke fem (se pkt. 1 i Sammendraget). FO mener retten til omruting via andre flygninger eller andre transportformer bør inntre før det har gått 12 timer i tråd med de mer konkrete interesseavveiningene (tid/tilgjengelighet/kostnad) som Transportklagenemnden har foretatt. Retten til å få informasjon om rettigheter på papir bør utvides til en plikt for flyselskapene til å bruke sms eller e-post til mobile enheter passasjerene ofte har med seg.

Luftfartstilsynet mener hovedinntrykket er at forslaget konkretiserer og utdyper gjeldende rett, og at det ikke vil kreve omfattende tiltak fra tilsynsmyndighetens side.

NHO Luftfart mener det er positivt at begrepet ekstraordinære omstendigheter klargjøres, og at krevende værforhold og operative restriksjoner skal anses som slike. Videre oppfattes det som positivt at retten til forpleining inntrer etter to timer uansett flygningens lengde (Sammendragets pkt. 5). NHO støtter det nye krav mot lufthavnoperatørene om beredskapsplanlegging ved mange forsinkelser osv., klargjøringen av at lengre forsinkelser også gir rett til erstatning og den samtidige forlengelsen av hvor mange timer flyet må være forsinket før denne retten inntrer (minst fem timer). NHO viser til IATAs påpekning av at de foreslåtte reglene om ansvar for korresponderende flygninger ved forsinkelse (Sammendragets pkt. 6) kan stride mot Montreal-konvensjonen. Det antydes at norske flyselskaper typisk vil være "førstestrekksoperatør" og at det er uklart hvilke økonomiske konsekvenser forslaget kan få for dem. Videre nevner NHO at det synes inkonsistent at passasjerene tilsynelatende har større rett til å påvirke flyselskapets valg av alternativt flyselskap etter forslaget til endringer i forordning (EF) nr. 261/2004 enn de har etter forordning (EF) nr. 2111/2005 om sikkerhetslisten. Det oppfattes som positivt at omrutingsrettighetene etter 12 timers forsinkelse klargjøres, men det oppfattes som en svakhet at kostnadene ikke er begrenset av formuleringen "comparable transport conditions" som i dag. Den nye begrensingen av forpleiningsansvaret til tre dager oppfattes som positiv. Unntaket fra hotellkostnader for flygninger som er kortere enn 250 km med fly som tar færre enn 80 passasjerer oppfattes som positivt, og potensielt viktig for regionale norske operatører. Det oppfattes som positivt at medlemsstatene ikke kan forby regress mot andre som har utløst ansvar etter forordningen, og det stilles spørsmålstegn ved om det at staten vedtar luftfartsavgifter i forskrifts form er forenlig med dette. For så vidt gjelder endringene i forordning (EF) nr. 2027/97 peker NHO Luftfart foreløpig bare på at det kan synes krevende for flyselskapene å motbevise at den verdien passasjeren har deklarert på en rullestol eller annet hjelpemiddel er for høy.

Forbrukerrådet (FR)har i hovedsak samme synspunkter som Forbrukerombudet. FR føyer til at det bør klargjøres om forsinkelsen gjelder avgang eller ankomst. Slik forholdene lå an i EU-domstolens dom av 13.2.13 var det forsinkelse ved ankomst som ble avgjørende. FR viser til at det samme ble lagt til grunn i Sturgeon-dommen, og at formålsbetraktninger (like tilfeller skal behandles likt) tilsier at en slik presisering tas inn i forordningen.

Board of Airlines Representatives in Norway (BARIN) har uttalt at forordningen bør kunne gjennomføres i norsk rett uten tilpasninger til den regelteksten EU vedtar.

Sekretariatet for Transportklagenemnden (SfT) uttrykker at det norske regelverket bør ha samme innhold som den EU-forordningen som måtte bli vedtatt. Begrunnelsen er informasjonshensyn og problemer med å skulle forholde seg til ulike regelverk på internasjonale reiser. SfT oppfatter regelverkarbeidet i stor grad som opprydding i uklarheter og regelfesting av tolkninger som allerede er lagt til grunn i praksis.

Vurdering

Norge bør støtte hovedtilnærmingene i forslaget. Foreløpig er de konsekvensanalysene som er foretatt så vidt usikre at vi bør vokte oss for endelige standpunkter. Følgende bør likevel kunne sies om enkeltproblemstillinger:

a)     Det er positivt at de presiseringene som fremgår av rettspraksis innarbeides i regelteksten (kodifiseres).

b)     Presiseringen av hva som regnes som ekstraordinære omstendigheter er både ønskelig og innholdsmessig i tråd med det som oppleves som en fornuftig risikofordeling.

c)     Det er ønskelig at flyselskapenes ansvar for forpleining i slike ekstreme situasjoner som ved askekrisen begrenses til tre dager. Situasjonen synes vanskelig å forsikre for passasjeren i det norske forsikringsmarkedet i dag, og det kan ikke utelukkes at flyselskapene har en større mulighet til å forsikre tapet. Fra et større samfunnsmessig perspektiv er det likevel mest hensiktsmessig at tapet forblir der det rammer ut over den tredje dagen, slik at tapet fordeles på alle involverte (pulveriseringstankegangen). Det å frita flyselskaper som har flydd kortere enn 250 kilometer med fly som tar færre enn 80 passasjerer fra ansvaret for å sørge for hotellovernatting kan være praktisk viktig for operatører i Norge. Widerøe bruker typisk fly med færre enn 80 seter. Hvor mange av flygningene til Widerøe som er under 250 kilometer avhenger for det første av hva en ”flight” er. Definisjonen i forslaget gir ikke et helt entydig svar på om man tenker seg avstanden fra avreiseflyplassen til ankomstflyplassen dersom det også mellomlandes av andre grunner enn tekniske. For eksempel er det vanlig i Finnmark at man må ha mellomlandinger som en del av det ordinære rutesystemet. Mest sannsynlig har man tenkt seg at slike flygninger skal regnes som én ”flight”. I så fall begrenser det den praktiske betydning merkbart. Uansett bør dette klargjøres. Dersom unntaket er begrunnet med en slags forholdsmessighetsbetraktning mellom billettpris og hotellkostnad, så bør den samlede lengden fra første til siste lufthavn være avgjørende. Dersom tanken er at man bør kunne komme seg hjem uten overnatting når flygningen er kort, så bør den alternative reiseveiens lengde være avgjørende. Departementet bør oppfordre flyselskapene til å redegjøre for hvilke konsekvenser dette forslaget kan tenkes å få.

d)     Det synes å være enighet blant de berørte om at det er en fordel å ha en generell regel om at forpleiningsansvaret inntrer etter to timer uavhengig av flygningens lengde. Da er det ikke naturlig at staten mener noe annet.

e)     NHO Luftfart påpeker at den foreslåtte regelen om ansvar for forsinkelser i forbindelse med korresponderende flygninger typisk vil kunne være en ulempe for norske flyselskaper som ofte flyr den første av to eller flere strekninger (leg). Det er også mulig å anføre at en slik bestemmelse vil kunne føre til at flyselskapene vil kvie seg for å inngå samarbeidsavtaler som muliggjør ønskede korrespondanseflygninger.  Til den første innvendingen: I lengden vil det være omtrent like mange som reiser ”ut” og ”tilbake”. På tilbakereisen vil vel den foreslåtte regelen kunne være til fordel for norske selskaper. I tillegg bør lovgiver legge vekt på prinsippet om at ansvaret bør plasseres hos den som har best mulighet til å fjerne (rot)årsaken til forsinkelsen. Det gir best insentiv til å begrense det samlede antallet forsinkelser og det gjør at man unngår ressurskrevende regressrunder mellom flyselskapene. Til tross for disse motargumentene er det nødvendig å oppfordre flyselskapene til å belyse konsekvensene av denne delen av forslaget mer presist.

f)       IATA hevder at de foreslåtte reglene om korresponderende flygninger også bør forkastes fordi det vil være umulige å håndheve når flygningene går videre til destinasjoner utenfor EU-statenes territorium. Dette er jo en variant av en gammel problemstilling, som ikke er ny med dette forslaget. Så lenge flygningen har tilknytning til EU/EØS-området ved at flyselskapet er etablert i EU/EØS eller fordi flygningen starter i EU/EØS, så bør håndhevelsesproblematikken være overkommelig. Den stemmer i alle fall godt med EU generelle eksterritorialpolitikk på dette området.

g)     Vi bør gå inn for at prinsippene for prising av tilleggstjenester bør være regulert nærmere. Det er f.eks. urimelig at prisen for å rette et navn som er skrevet galt ved bestilling skal være høyere enn selskapets kostnad ved å rette det opp. Samtidig bør vi være forsiktige med å si at gebyrene aldri skal være høyere enn kostnaden. Før vi tar stilling til dette må vi vite mer.

h)     Det bør være en selvfølge at passasjerer som har blitt sittende fem timer om bord i et fly på bakken får rett til å forlate det og at de skal ha rimelig forpleining underveis.

i)       Det må være rimelig at en passasjer som har latt være å benytte en utreise beholder sin rett til å benytte returreise. Dette emnet er likevel mer komplisert enn som så, fordi flyselskapene kan ha et legitimt behov for å isolere markedene. Et fullstendig forbud vil kunne umuliggjøre rasjonell kommersiell opptreden som passasjerene indirekte/på lengre sikt er tjent med. Departementet bør derfor bidra til at de hensynene som gjør seg gjeldene kartlegges bedre enn de er nå.

j)       Kravet om at lufthavnene skal ha en beredskapsplan for omfattende forsinkelser og kanselleringer omfatter bare de fire største norske lufthavnene. Så lenge kravet bare dreier seg om informasjon og grunnleggende forpleining bør vi støtte dette. Vi har imidlertid ikke mottatt noen vurdering av forslaget fra Avinor, så endelig standpunkt bør avvente til vi har fått det.

k)     NHO Luftfart har spurt om den statlige reguleringen av luftfartsavgiftene kan være i strid med forslagets forbud mot at flyselskapenes regress mot for eksempel Avinor og bakkehåndteringsselskaper skal være mulig. Spørsmålet er interessant. Det umiddelbare svaret bør være at det ikke er denne typen hinder Kommisjonen har hatt i tankene. Vi bør arbeide for å klargjøre at regelen ikke skal forstås slik NHO Luftfart antyder. NHO Luftfarts argument om at avgiftsreguleringen ikke bør stå i veien for eventuell regress er likevel relevant. Samferdselsdepartementet arbeider allerede med disse tankene internt, men det er komplisert å skulle introdusere kontraktsrettslig tankegang (prisavslag for brudd for mangelfull tjenesteytelse) i et system som har vært og er først og fremst offentligrettslig.

l)       Vi bør støtte kravet om at personer som er mer enn 12 timer forsinket skal omrutes til flygninger i andre selskaper eller til andre transportmidler. IATA har fremstilt dette som uforholdsmessig, mens NHO Luftfart mener det eksisterende vilkåret om at man bare kan forvente omruting til ”comparable transport conditions” bør beholdes. Vi bør være lydhøre for NHOs argumentasjon, men avvise IATAs harde linje. I følge Forbrukerombudet har Transportklagenemnden allerede praktisert en rett til å bli transport på annen måte enn avtalt før det har gått 12 timer. Det er en fare for at en absolutt 12-timers regel gjør det vanskelig å videreføre en slik praksis. Med den sistnevnte praksisen som ett ytterpunkt, og IATAs posisjon som det motsatte, utgjør det å støtte forslaget som det er et kompromiss.

m)  Forslaget inneholder ikke egne regler om konkursvern (vi ser da bort fra beredskapsplanleggingen på lufthavnene). Det er ønskelig å få avklart om grunnen til det er at Kommisjonen mener dette temaet ikke hører naturlig hjemme i 261/2004, eller om det skyldes at Kommisjonen ikke ønsker å foreslå regler på det området. Vi vet at de har jobbet med det fordi det har vært gjennomført en høring om det. Vi tar ikke selv stiling om det bør vedtas slike regler og detaljene i hvilket innhold de i så fall bør ha, men det er vår politikk at eventuelle regler bør være fellseuropeiske for å sikre like konkurransevilkår.

n)     Det er positivt at regelteksten anerkjenner skillet mellom den håndhevende myndigheten (National Enforcement Body - NEB) og det organet som skal behandle enkelttvister. Dette stemmer fullt ut med den oppgavefordelingen som er etablert mellom Luftfartstilsynet og Transportklagenemnden.

Konklusjon

Forordningen er i sin helhet EØS-relevant. Vurderingen av om den er akseptabel er knyttet til det vi vet om arbeidet i Rådets arbeidsgruppe i mai-juni 2025.

I vurderingen som er unntatt offentlighet (se nedenfor) er det tatt inn en supplerende vurdering av de ikke-offentlige tekstene som behanldes i Rådet.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status

Saken behandles etter ordinær lovgivningsprosedyre. Forslaget ble i 2013 sendt til Rådet og Parlamentet. Parlamentet gjennomførte sin første behandling 5. februar 2014. På grunn av pandemien har saken blitt stilt i bero innad i Rådet på grunn av manglende enighet.

Det arbeides for å oppnå en felles posisjon i Råden i løpet av juni 2025. Dersom det lar seg gjøre, vil trilog-forhandlinger med Parlamentet (og Kommisjonen) kunne starte opp.

Forslaget har vært forelagt Forbrukermyndigheter, representanter for flyselskapene, Luftfartstilsynet og Avinor AS med en meget kort frist, for å sette Samferdselsdepartementet i stand til å utarbeide første versjon av dette notatet så raskt at vi har en posisjon når Rådet begynner å behandle forslaget.