BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 27.03.2014)

Sammendrag av innhold
Forordning 1177/2010 oppstiller rettigheter for båtpassasjerer til sjøs og på innenlandske vannveier. Passasjerenes rettigheter inkluderer et sett med minimumsbestemmelser om informasjon til alle passasjerer forut for og i løpet av reisen, assistanse og kompensasjon dersom reisen blir forstyrret, tiltak i tilfelle forsinkelser og spesifikk assistanse for personer med redusert bevegelighet. Etter forordningen skal det etableres et nasjonalt klageorgan som skal løse eventuelle tvister mellom selskapene og passasjerene.

• Rettigheter for personer med redusert bevegelighet
Passasjerer med nedsatt funksjonsevne og passasjer med redusert bevegelighet hindres ofte å reise med båt på grunn av manglende tilgjengelighet av disse tjenestene og fravær av assistanse for å imøtekomme disse passasjerens nødvendige behov. Forordningen adresserer disse problemene gjennom å forby diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne eller redusert bevegelighet når en reise bestilles eller ved ombordstigning. Under forutsetning av at passasjeren på forhånd har varslet om assistansebehov til et forhåndsbestemt tidspunkt før avgangstider angitt i den ordinære rutetabellen, skal assistanse være gratis. Reiseselskaps- samt båtpersonalet skal ha kunnskap egnet til å gi assistanse til personer med nedsatt funksjonsevne.

• Kompensasjon og assistanse til passasjerer i forbindelse med reiseforstyrrelser

Forordningen bestemmer at i de tilfeller at reiser forstyrres eller kanselleres, er selskapene forpliktet til å sørge for tilstrekkelig informasjon, nødvendig assistanse og egnede alternative tjenester. Selskapene skal yte kompensasjon basert på billettprisen der avgangen kanselleres eller skipet forsinkes av en viss varighet sett i forhold til reisens lengde. Plikten til å yte slik kompensasjon bortfaller bare der passasjeren er opplyst om kanselleringen/forsinkelsen før billetten er kjøpt eller der passasjeren er årsak til kanselleringen/forsinkelsen. 

• Ansvar for tap av eller skade på funksjonstilpassede hjelpemidler

Forordningen fastsetter at selskapene har culpaansvar for tap som følge av tap eller skade på funksjonstilpassede hjelpemidler i forbindelse med transporten. Det oppstilles et presumsjonsansvar der tapet har oppstått som følge av en skipsfartshendelse. Ansvaret er avgrenset til gjenkjøpsverdien eller, der dette er relevant, utbedringskostnadene. Ansvaret er avgrenset til de tilfellene hvor Aten-forordningen artikkel 4 ikke gjelder. 

• Klagebehandling 

Medlemsstater må etablere håndhevingsorgan ansvarlige for iverksettelse av denne forordningen i deres territorium. Dersom en båtpassasjer anser at en eller noen av rettighetene ikke har blitt respektert, kan vedkommende varsle selskapet om dette. Dersom vedkommende ikke er fornøyd med svaret, kan det fremsettes en klage til det nasjonale klageorganet utpekt av angjeldende medlemsstat.

Merknader
Forordningen fastsetter krav som styrker passasjerrettigheter, herunder felles ansvars-, kompensasjons- og klagehåndteringsbestemmelser. Formålet er å harmonisere rettigheter til båtpassasjerer på linje med tilsvarende rettigheter hvor befordring skjer med andre transportformer. Forordningen gjelder styrking av rettigheter for passasjerer i nasjonal og internasjonal maritim transport, samt innenlands vannveier. Rettighetene omfatter minimumskrav til informasjon til passasjerer før og under reise, assistanse og kompensasjon i tilfelle avlysning av reise, tiltak i tilfelle forsinkelse samt tilgjengelighet for og assistanse til bevegelseshemmede. Når det gjelder forordningens regler om tilgjengelighet og assistanse, retter disse seg mot forhold knyttet til driften (men ikke utformingen) av skip, havner og terminaler generelt. Det foreslås et uavhengig nasjonalt organ (klagenemnd) for behandling av tvister tilsvarende som for jernbane og luftfart.

Ren transport av passasjerer og reisegods er regulert i lov 24. juni 1994 nr. 39 om sjøfarten (sjøloven) kapittel 15, mens pakketurer er regulert i lov 25. august 1995 nr. 57 om pakkereiser og reisegaranti (pakkereiseloven). Verken sjøloven eller pakkereiseloven har særskilte regler om tilgang til transport og rett til assistanse for personer med funksjonshemming. Sjøloven kapittel 15 har generelle regler om kanseller eller forsinket avgang eller ankomst. Sjøloven kapittel 15 avsnitt II har generelle regler om rettigheter og plikter for bortfrakter og passasjer i forbindelse med transporten, mens sjøloven kapittel III har regler om ansvar for at passasjerer og reisegods blir forsinket. Reglene om transporten og ansvarsreglene må ses i sammenheng. For så vidt gjelder rettigheter til personer med funksjonshemming, har norsk rett ikke regler som tilsvarer forordningens. Dette er forhold som oftest er regulert i transportvilkårene til den enkelte transportøren. Etter norsk regelverk stilles det krav om universell utforming ved bygging av skip. I 2004 ble det gjennomført krav til tilgjengelighet og tilrettelegging for denne persongruppen i forbindelse med gjennomføringen av direktiv 2003/24/EF om endring av 98/18/EF, jf. henholdsvis forskrift 5. januar 1998 nr. 6 om bygging, utrustning og drift av hurtiggående fartøy som anvendes som passasjerskip eller lasteskip §33 og forskrift av 28. mars 200 nr. 305 om besiktigelse, bygging og utrustning av passasjerskip i innenriksfart §8 D. Sjøfartsdirektoratet fastsatte den 14. august 2008 forskrift om endring av forskrift 15.september 1992 nr. 695 om bygging av passasjer-, lasteskip og lekter. Forskriftsendringen medfører at alle nye passasjerskip som kan føre flere enn 12 passasjerer, skal være utrustet og tilrettelagt for personer med nedsatt funksjonsevne og personer med redusert bevegelighet. For eksisterende skip gjelder kravene ved større ombygging av områder hvor passasjerer har alminnelig tilgang/adgang. Forskriften trådte i kraft 1. januar 2009, men slik at kravene først gjaldt fra 1. januar 2010.

Forordningen medfører økonomiske konsekvenser for operatør/rederi, samt økonomiske og administrative konsekvenser relatert til nasjonal håndheving av forordningen, herunder opprettelse av en klagenemnd. Forordningen ligger under JD og NHD/Sjøfartsdirektoratet. Sjøfartsdirektoratet hadde oppfølgningen av forslaget til forordning, og sendte det på høring 22. desember 2012, med høringsfrist 1. februar 2009. Etter at forordningen ble vedtatt, har man etter en nærmere vurdering kommet til at det er mest nærliggende å gjennomføre denne i sjøloven kapittel 15, hvor det er gitt regler om passasjerbefordring. Gjennomføringen av reglene om kompensasjon etter standardiserte satser ved forsinkelse og kansellering i forordning 1177/2010 må også ses i sammenheng med reglene om forsinkelse i sjøloven kapittel 15 avsnitt III. Samtidig medfører gjennomføringen av forordning 392/2009 (Aten-forordningen), som gjennomfører ansvarsregimet for personskade ved sjøulykker i Aten-konvensjonen 2002 i EU, det nødvendig å se nærmere på innholdet av forsinkelsesreglene i sjøloven kapittel 15. Med unntak av forsinkelse for reisegods, faller forsinkelse utenfor virkeområdet til Aten-konvensjonen 2002 – og Aten-forordningen. Ettersom forsinkelsesreglene i sjøloven kapittel 15 bygger på reglene i Aten-konvensjonen 1974 om personskade, er det nødvendig å ta stilling til den nærmere utformingen av forsinkelsesreglene når selve ansvarsregimet for personskade endres med gjennomføringen av Aten-forordningen i norsk rett. Oppfølgningen av forordningen ble derfor overført til JD våren 2011, og spørsmålet om gjennomføring av forordning 1177/2010 er sendt på høring sammen med spørsmålet om gjennomføring av forordning 392/2009. 

Høringsinstansenes merknader: 

Særskilt berørte offentlige instanser antas å være Barne- og likestillingsdepartementet, ref. forbrukerrettigheter, og Samferdselsdepartementet/Vegdirektoratet, ref. riksveiferjedriften. Som grunnlag for den videre oppfølgningen, sendte Sjøfartsdirektoratet forslaget til forordning på høring 22. desember 2008, med høringsfrist 1. februar 2009. Berørte instanser har hatt forslaget til forordning på høring. Spørsmålet om gjennomføring av båtpassasjerrettighetsforordningen ble, sammen med spørsmålet om gjennomføring av Aten-forordningen, sendt på høring 15. mars 2012, med høringsfrist 1. juni 2012. Høringsinstansene har på generelt grunnlag uttalt seg positive til forslaget, men det har vært nyanser i synspunktene, særlig hva angår spørsmålet om virkeområdet for reglene og organiseringen og finansieringen av klageordningen. I forbindelse med høringen med høringsfrist 1. juni 2012 har Samferdselsdepartementet ikke hatt merknader. 

Flertallet av høringsinstansene, Nærings- og handelsdepartementet, Sjøfartsdirektoratet, Norges Rederiforbund, Cefor og Forbrukerombudet har gitt uttrykk for at reglene om båtpassasjerers rettigheter mest naturlig hører hjemme i sjøloven. Forbrukerorganisasjonene har hatt synspunkter på selve gjennomføringsmåten av forordningen i norsk rett. Mens Forbrukerrådet tar til orde for at gjennomføringen kan gjøres «på en mer brukervennlig måte ved at bestemmelser om passasjerrettigheter tas direkte inn i lovteksten», har Forbrukerombudet gitt uttrykk for at det «syntes mest hensiktsmessig at forordningen inkorporeres i sammenheng med de øvrige reglene på området» og at den mest naturlige gjennomføringsmåten vil være «[i]nkorporasjon av regelverket ved forskrift fastsatt med hjemmel i sjøloven …».Forordningen åpner for enkelte mulige unntak fra forordningen avhengig av antall passasjerer, størrelsen på mannskapet og den trafikkerte strekningen. I høringsnotatet ble det ikke fremmet forslag om å gjøre bruk av unntaksmulighetene i forordningen, men det ble bedt om høringsinstansenes synspunkter. Til spørsmålet om passasjerforordningens virkeområde, har Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet uttalt følgende: «Justisdepartementet argumenterer på s. 27 i høringsnotatet for at det ikke bør gjelde ulike regler for ulike typer passasjerfrakt, men reiser likevel spørsmålet om det er grunn til å gjøre unntak for rene charterturer. Vi viser til pakkereiseloven § 6-5 om at erstatningsreglene i denne loven er subsidiære i forhold til erstatningsreglene i transportrettslig lovgivning. Vi antar at hensynene bak pakkereiseloven § 6-5 tilsier at det ikke gjøres unntak i sjøloven.» 

Nærings- og handelsdepartementet anfører på sin side at det ikke «foreligger sterke nok grunner for å utvide virkeområdet til passasjerrettsforordningen med de administrative og økonomiske konsekvenser dette får for næringen» og at «[v]irkeområdet for passasjerrettsforordningen etter norsk rett bør speile passasjerrettsforordningen artikkel 2 nr. 1 jf. nr. 2.» Videre uttaler Nærings- og handelsdepartementet at de ikke har innvendinger til «Justisdepartementets forslag om ikke å gjøre bruk av unntakene i passasjerrettsforordningen artikkel 2 nr. 3 (vedrørende overgangsregler) og nr. 4 (vedrørende offentlige transportmidler)». Forbrukerombudet støtter «forslag om å gi forordningens bestemmelser et generelt anvendelsesområde og ikke å ta i bruk mulighetene for unntak som følger av forordningens artikkel 2 nr. 3 og 4.» Forbrukerrådet gjør gjeldende «at hensynet til likebehandling av passasjerene og til et mest mulig enhetlig regelverk tilsier derfor at forordningen gjør gjeldende for all passasjertransport.» Norges Rederiforbund, med tilslutning fra Cefor, går inn for å gjøre unntak fra reglene der det ikke er tale om rutetrafikk, dvs. for rene charterturer. Rederienes Landsforening uttaler at «[f]orordningen regulerer en rekke forhold som allerede er ivaretatt i innenriks maritim kollektivtrafikk. Denne næringen er preget av [at] det er offentlige myndigheter som kjøper inn tjenester i form av drift av en hurtigbåtrute eller et fergesamband. Det betyr at det er det offentlige som bestemmer tjenestens innhold og eventuelle sanksjoner i tilfelle tjenesten ikke blir levert i henhold til avtalen. Dette er en del av kontraktene som er mellom oppdragsgiver og operatør. En kan stille spørsmål om ikke disse tjenestene faller utenfor forordningens virkeområde, jfr Forordningens art 4.»Videre gjør Rederienes Landsforening oppmerksom på «at det er flere ferger og hurtigbåter som faller utenfor forordningens virkeområde på grunn av avgrensningen i art 2.2 (b) om at det skal være flere enn tre personer om bord som opererer fartøyet.» 

Når det gjelder spørsmålet om håndheving og administrative sanksjoner, har enkelte høringsinstanser uttalt seg om dette. Nærings- og handelsdepartementet viser til forslaget om at administrative sanksjoner kan ilegges ved overtredelse av rettigheter eller forordningen og at den nærmere utformingen av reglene skal gjøres gjennom forskrift, og uttaler at «[d]et er imidlertid uklart om hjemmelen til å ilegge administrative sanksjoner tilligger klageorganet for blant annet båtpassasjerer, eller om den tilligger tilsynsmyndigheten, dvs. Sjøfartsdirektoratet. Som kjent har Sjøfartsdirektoratet allerede erfaring med å ilegge administrative sanksjoner for overtredelsen av skipssikkerhetsloven, og rettssikkerhetsmessige hensyn tilsier derfor at Sjøfartsdirektoratet gis tilsvarende myndighet også på dette området. Dette vil også være forenlig med luftfartsloven § 10-43, som tilligger denne kompetansen til luftfartsmyndighetene. Vi forutsetter for ordens skyld at dette vurderes nærmere i forskriftsutkastet slik at Sjøfartsdirektoratet gis mulighet til å kommentere de økonomiske og administrative konsekvenser ved en slik løsning.» Forbrukerombudet er «av den oppfatning at det vil være naturlig at sjøfartsmyndighetene […] utpekes som ansvarlig myndighet til å håndheve forordningen om båtpassasjerers rettigheter og forordningen om forbrukervernsamarbeid på dette området, på samme måte som Luftfartstilsynet er tillagt denne myndigheten når det gjelder flypassasjerers rettigheter.» 

Flertallet av høringsinstansene har uttalt seg om klageordningen, med særskilt fokus på lokalisering/organisering, finansiering og kompetanse. Nærings- og handelsdepartementet støtter «en felles klagenemnd for transportsektoren (fly, jernbane, båt)», idet det vises til behovet for at klageorganet er kostnadseffektivt og at en felles ordning vil gjøre klagesituasjonen mer oversiktlig for passasjerene. Samtidig viser Nærings- og handelsdepartementet til at «konkurransehensyn i større grad gjør seg gjeldende ved passasjerbefordring i utenriks fart, noe som tilsier at klageordningen må være tids- og kostnadseffektive» og som «kan tilsi avvikende løsninger i forhold til klageordning vedrørende passasjerbefordring til sjøs sammenlignet med klageordningen for fly- og jernbanepassasjerene.» Forbrukerorganisasjonene, Forbrukerombudet og Forbrukerrådet, går begge inn for en løsning som innebærer en felles klagenemnd for hele transportsektoren, slik at Transportklagenemnda utvides til også å omfatte båtpassasjerer. Næringen, Rederienes Landsforening, viser til at «passasjertrafikk på skip ikke er ensartet og at det er forskjell på å transportere passasjerer innenriks, og mellom havner i Norge og utlandet», at «[i]nnenriks maritim kollektivtrafikk, har mye til felles med annen kollektivtrafikk som t-bane og buss – reisen er forholdsvis kort og det er et beskjedent utlegg for den reisende», at «det bør vurderes om det er hensiktsmessig å lokalisere klager for disse reisende sammen med reiser som er preget av lengre reiser og større billettpriser», at «[d]agens klagenemnd er lokalisert i interesseorganisasjonen Virke», at «det fremstår som rart at en interesseorganisasjon skal kunne uttale seg om transportører som ikke er medlem av egen organisasjon» og at en klagenemnd bør lokaliseres «i nær tilknytning til de som kan bidra til [minnelige løsninger mellom partene i forkant av en klagenemndsbehandling], altså interesseorganisasjonene NHO Transport for buss og bane; og Rederienes Landsforening for hurtigbåter og ferger, som begge er tilsluttet NHO.» Norges Rederiforbund, med tilslutning fra Cefor, gir uttrykk for skepsis «til en felles klageordning for fly, jernbane og båtpassasjerer», og understreker at «det er svært viktig at klageordninger for passasjerskip i utenriksfart, som konkurrerer med passasjerskip fra andre land, blir mest mulig like slik at det ikke oppstår konkurranseulemper». Under henvisning til at det er «viktig å tilrettelegge for rask og effektiv klagebehandling», foreslår Norges Rederiforbund på denne bakgrunn en løsning hvor «en klage først må rettes til bortfrakter, og at den først deretter kan påklages videre til et klageorgan.» Til spørsmålet om gebyrfinansiering av klagenemnda, peker Nærings- og handelsdepartementet på at en mulig, praktisk løsning er at «finansieringen skjer gjennom havneavgiften som havnekommunene krever inn for bruk av havnene, jf. havne- og farvannsloven § 41 fjerde ledd, og at denne differensierer mellom passasjerfartøyer og andre typer fartøyer.» Næringen er skeptisk til en slik løsning. Norges Rederiforbund, med tilslutning fra Cefor, uttaler at «et argument for en felles ordning kan være det økonomiske aspektet ved at det blir rimeligere å finansiere en fellesordning fremfor en separat ordning. Det sies ikke noe i notatet om hvordan organet tenkes finansiert, eller hvordan kostnadene skal belastes de ulike transportformene, i tilfelle ujevn fordeling av klager mellom disse. Det vises kun til at i luftfarten skjer det gjennom et påslag på landingsavgiften. En tilsvarende løsning vil neppe være en farbar løsning for båtpassasjerer.» Rederienes Landsforening viser til at «[d]et er forskjellige måter å finansiere en nemnd. Det kan f eks være at næringen blir pålagt en generell avgift slik det er innen luftfarten eller at det innklagede selskapet betaler et behandlingsgebyr for hver enkelt klage. [….] de aller fleste operatørene [er] underlagt avtaler fra offentlige myndigheter som er vunnet i konkurranse mellom flere rederier. I avtalen er det allerede bestemt hvilke tjenester som skal leveres og hva slag sanksjoner som kommer til anvendelse ved f eks forsinkelser. Endringer i avtaleforholdet og pålegg i inngåtte avtaler skal således være gjenstand for reforhandling av kompensasjon til operatør. I lys av dette bør det vurderes nøye hvordan man mest hensiktsmessig skal inndrive nødvendige midler for drift av nemnden.» Når det gjelder klagenemndas kompetanse, presiserer Nærings- og handelsdepartementet at tilslutningen til en løsning med et felles klageorgan er betinget av «at næringen gis anledning til å utpeke representanter til klageorganet for å sikre nødvendig skipsfartskompetanse», og «at klageren har reklamert overfor tjenesteyteren uten at tvisten har løst seg i minnelighet». Næringen, Norges Rederiforbund, med tilslutning fra Cefor, peker på at kompetansen til de personer som sitter i klageorganet er av stor viktighet, at nemnden må settes med skipsfartskyndige medlemmer og at næringen, ikke bare myndighetene, må ha anledning til å utpeke representanter til klageorganet. Med bakgrunn i sammenhengen mellom båtpassasjerrettighetsforordningens regler og dagens forsinkelsesregler i sjøloven kapittel 15, går Nærings- og handelsdepartementet og Forbrukerombudet inn for at klagenemnda gis generell kompetanse til å håndtere brudd på reglene om passasjerrettigheter, herunder reglene om ansvar for eventuell forsinkelse, men Nærings- og handelsdepartementet understreker igjen at dette forutsetter at klagenemnda har tilstrekkelig sjøfartskompetanse. 

Vurdering
Unntatt offentligheten ihht. offentlighetsloven § 15 jf.

Andre opplysninger
Forut for forordningens vedtagelse, ble forordningsforslaget tatt opp fra norsk side i flere sammenhenger, bla.:

• JD sendte innspill til Kommisjonens konsultasjonrunde 21.04.2006;
• møte på ekspedisjonssjefsnivå med Rådets formannskap 16. januar 2009;
• møte på dep.rådnivå med Kommisjonen (med de Ruete og kabinettsekretæren hos Tajani) 26. februar 2009; og
• skriftlig innspill til andre medlemsland. 

Status