BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 26.10.2011)

Sammendrag av innhold
Den Europeiske Kommisjonen (Kommisjonen) har i COM (2008) 817 lagt frem forslag til forordning om busspassasjerers rettigheter og om endring av Europaparlaments- og Rådsforordning (EF) nr. 2006/2004 om samarbeid mellom nasjonale myndigheter med ansvar for håndhevelse av lovgivning om forbrukerbeskyttelse. Etter forliksprosedyre ble forordningen vedtatt den 16. februar 2011.

Den nye forordningen inntar krav som generelt skal bedre busspassasjerers rettigheter med spesiell fokus på rettigheter til personer med nedsatt funksjonsevne og personer med redusert bevegelighet. Forordningen tar også sikte på å fastsette busselskapenes erstatningsansvar og forpliktelser ved avbestilling og forsinkelse, minstekrav til opplysninger samt klagebehandling. Forslaget gjelder passasjerrettigheter innenfor busstransport. Som buss regnes her motorvogn registrert for over åtte personer i tillegg til sjåføren.

Nærmere om hovedinnholdet i forordningen

Kapittel I Generelle bestemmelser

Forordningen får anvendelse på busselskapers personbefordring på faste ruter som er 250 km eller lengre. Enkelte av artiklene som omhandler generelle regler om forbud mot diskriminering på bakgrunn av nasjonalitet, forbud mot diskriminering av funksjonshemmede passasjerer eller passasjerer med nedsatt bevegelighet, minimumskrav til reiseinformasjon og etablering av en klagenemnd gjelder for alle bussreiser på faste ruter.Tilfeldig transport omfattes bare av kapittel II om busselskapers erstatningsansvar for passasjerer og deres bagasje samt regler om kompensasjon ved skade på rullestoler og lignende (artikkel 2). Medlemsstatene kan unnta innenlands busstransport fra deler av forordningen i en periode på maksimum 4 år, og unntaket kan fornyes en gang. Busselskapene skal utstede billetter som fremstår som bevis for inngåelse av befordringskontrakten. Kontraktsbestemmelser og takster skal tilbys uten noen form for diskriminering på grunnlag av passasjerenes nasjonalitet eller bopel, eller busselskap/billettutsteders hjemsted i EU, (artikkel 4). Passasjerenes rettigheter i henhold til forordningen kan ikke innskrenkes eller fravikes i befordringskontrakten. Busselskapene kan imidlertid tilby kontraktsbetingelser som er gunstigere for passasjerene enn det som følger av forslaget (artikkel 6).

Kapittel II Busselskapers erstatningsansvar for passasjerer og deres bagasje

Artikkel 7 omhandler busselskapenes erstatningsansvar i forbindelse med passasjerskade eller død, samt skade på eller tap av bagasje. Beløpets størrelse skal beregnes ut i fra gjeldende nasjonal lovgivning, men en evt. maksimumsgrense kan ikke være lavere enn 220 000 euro per passasjer eller 1200 euro per kolli bagasje. Dersom det har oppstått skade på rullestoler eller annet utstyr til hjelp for personer med funksjonshemming eller nedsatt bevegelighet, skal kompensasjonsbeløpet tilsvare kostnaden for reparasjon eller erstatning av det tapte eller skadede utstyret.

Artikkel 8

Dersom det inntreffer en ulykke skal busselskapet bistå med rimelig og proporsjonal praktisk bistand til passasjerene. Slik bistand skal der dette er nødvendig inkludere innkvartering, mat, klær, transport og førstehjelp. Selv om det er tilbudt slik bistand, innebærer dette ingen anerkjennelse av erstatningsansvar. Busselskapene kan begrense den totale kostnaden for innkvartering til 80 euro per passasjer per natt, og for maksimum 2 netter.

Kapittel III Rettigheter for personer med nedsatt funksjonsevne

Forordningen forbyr i dette kapitlet diskriminering ved reservasjon og utstedelse av billetter, samt ved på- og avstigning på grunn av en persons nedsatte funksjonsevne, (artikkel 9). Artikkel 10 fastsetter begrensninger i ovenfor nevnte diskrimineringsforbud av hensyn til gjeldende sikkerhetskrav eller kjøretøyets størrelse. Videre fastsettes hvilke plikter som pålegges busselskap, billettutsteder og reisebyrå der en person med nedsatt funksjonsevne nektes ombordstigning på grunn av sin reduserte mobilitet, samt regler om informasjonsplikt samt bruk av ledsager.

Artikkel 11 fastsetter generelle regler for adgang til busstransport for personer med nedsatt funksjonsevne, samt krav om at informasjon om reisen og reisevilkårene skal være tilgjengelig i et egnet format.

Medlemsstatene skal utpeke bussterminaler hvor det skal ytes assistanse til personer med nedsatt funksjonsevne (artikkel 12). Busselskaper og terminaleiere skal yte gratis assistanse, minimumskrav til denne er oppstilt i bilag I litra a, mens busselskapene om bord i bussen yte assistanse i samsvar med kravene i bilag I litra b.

Assistanse skal ytes forutsatt at det gis beskjed om behovet på forhånd. Busselskapet, ansvarlige for bussterminalen, billettutstederen og reisebyrået skal uansett om beskjed er gitt på forhånd eller ei, treffe alle rimelige foranstaltninger for å yte tilstrekkelig assistanse til om bord- og avstigning (Artikkel 14)

Artikkel 15 fastsetter at relevante opplysninger rundt assistansen skal videreformidles til underkontrahent.

Busselskapene skal sørge for at deres personale og eventuell underentreprenørs personale har tilstrekkelig opplæring for å kunne yte assistanse til personer med nedsatt funksjonsevne, (artikkel 16). Se bilag II om relevant opplæring. Artikkel 17 fastsetter erstatningsansvar for bortkommet eller skadet rullestol eller annet hjelpemiddel. Medlemsstatene kan unnta innenlands rutetransport fra å måtte anvende alle eller enkelte av bestemmelsene i kapittel III, såfremt nasjonale regler gir personer med funksjonsnedsettelse en lik grad av beskyttelse som forordningen.

Kapittel IV Busselskapenes forpliktelser i tilfelle av kansellering eller forsinkelse

Artikkel 19 fastsetter passasjerenes minimumsrettigheter dersom en reise kanselleres eller får avgangen forsinket med mer enn to timer, eller ved overbooking. Det fremgår av denne bestemmelsen at de berørte minst skal få tilbud om alternativ transport eller motta refusjon av billettprisen. Dersom busselskapet ikke klarer å tilby passasjeren dette, har vedkommende rett på kompensasjon på opptil 50 % av i tillegg til refusjonen.

Busselskapet eller ansvarlig for bussterminalen blir i artikkel 20 pålagt opplysningsplikt i tilfelle av forsinkelser. Dersom en reise som er planlagt å vare mer enn 3 timer blir kansellert eller forsinket fra terminalen med mer enn 90 minutter, skal busselskapet tilby de reisende kostnadsfri mat og drikke og hotellrom eller annen innkvartering dersom det blir nødvendig med overnatting (artikkel 21). Forordningen utelukker ikke at passasjerer kan søke kompensasjon for tap som følge av avlysning eller forsinkelse ved nasjonale domstoler, (artikkel 22). Artikkel 23 fastsetter at artiklene 19 og 21 ikke gjelder for passasjerer med åpen billett. Kravet for busselskapet til å sørge for overnatting ved kansellering faller bort dersom kanselleringen skyldes alvorlige værforhold eller naturkatastrofer.

Kapittel V Informasjon til passasjerer og behandling av klager

Busselskaper og de ansvarlige for bussterminalene skal under hele reisen gi hensiktsmessig informasjon og på forespørsel i et tilgjengelig format (artikkel 24). Opplysninger om passasjerenes rettigheter i henhold til forordningen skal stilles til rådighet i det mest hensiktsmessige format. Opplysningene skal omfatte kontaktopplysninger for det håndhevelsesorgan som medlemsstaten har utpekt i henhold til artikkel 28, se nedenfor, (artikkel 25).

Av artikkel 26 fremgår det at busselskapene skal innføre en klageordning vedrørende de rettigheter og plikter som er omhandlet i forordningen. Artikkel 27 gir passasjerene en klagefrist på 3 måneder fra datoen da reisen fant sted eller skulle ha funnet sted. Innen en måned etter å ha mottatt klagen skal busselskapet gi tilbakemelding om klagen blir tatt til følge, avvist eller er under vurdering. Klagen skal besvares innen 3 måneder fra busselskapet mottok den.

Kapittel VI Håndhevelse og nasjonale håndhevelsesorganer

Det skal utpekes ett eller flere organer som skal ha ansvar for håndhevelse av forordningen. Organet/organene skal sikre at passasjerenes rettigheter overholdes. Organet/organene skal med hensyn til organisasjon, finansiering, rettslig form og beslutningstakning være uavhengig av busselskapene. Enhver passasjer kan klage over påstått overtredelse av forordningen til organet, (artikkel 28). Det følger av artikkel 29 at håndhevelsesorganene annet vert år skal offentliggjøre en rapport om deres virksomhet i de to foregående år. Håndhevelsesorganene skal utveksle opplysninger om arbeid, beslutningsprinsipp og praksis, slik at passasjerene nyter samme beskyttelse overalt i Det europeiske fellesskap, (artikkel 29). Det skal fastsettes regler for hvilke sanksjoner som skal anvendes ved overtredelse av forordningen, (artikkel 30).

Kapittel VII Avsluttende bestemmelser

Forordningen trer i kraft på den tjuende dag etter offentliggjøringen i Den Europæiske Unions Tidende, (artikkel 34). Den skal gjelde fra 1. mars 2013.

Gjeldende rett
Når det gjelder busselskapers erstatningsansvar for passasjerer og deres bagasje, jf. kap. II i forslaget til forordning, er det i norsk rett ingen særskilt regulering for busstransport per i dag. Generelt gjelder lov av 13. juni 1969 nr. 26 (skadeserstatningsloven), mens mer spesifikke regler følger av lov av 3. feb. 1961 om bilansvar (bal). Det følger av bilansvarsloven § 15 at motorvogner skal være forsikret. Busselskaper må dermed forsikre bussene som benyttes, og vil dermed kunne dekke skader på person og gods iht. loven og forsikringsavtalen. Utgangspunktet etter bal. § 4, jf. § 5 er at forsikringen skal dekke krav i henhold til et objektivt erstatningsansvar for skade på person og gods som ikke er særlig unntatt. Når det gjelder personskader dekker forsikringen alle skader uavhengig av om skadelidte var en utenforstående, passasjer eller fører av motorvognen.

Når det gjelder tingsskade dekkes dette under trafikkforsikringen med enkelte unntak. Et viktig unntak er når tingsskaden ikke er forårsaket av selve motorvognen, slike tilfeller faller utenfor bilansvarsloven § 1, jf. § 4. Videre vil gods som sendes med motorvognen falle utenfor ansvaret i bal. § 5 a. Dette er naturlig da den som sender gods med en motorvogn ikke bør ha noe krav mot transportørens trafikkforsikring. Her gjelder reglene om transportansvaret i lov om vegfraktavtaler av 20. desember 1974 nr. 68. Det finnes imidlertid et unntak fra unntaket: "Gangklede og andre vanlege eigne bruksting som folk har på seg eller med seg" som reisegods, dekkes hvis skaden skjer i forbindelse med at personer eller motorvognen blir skadet, jf. bal § 5 a.

Erstatning for kanselleringer og/eller forsinket avgang, jf. forordningsforslaget kap. IV, faller utenfor bilansvarslovens virkeområde. Dette er ikke særskilt regulert i norsk lov. Gjeldende regler vil derfor måtte bygge på erstatningsregler i kontraktsforhold og tilhørende praksis. Når det gjelder rettigheter for personer med nedsatt funksjonsevne, jf. kap. III i forslaget til forordning, er det per i dag lite regler i norsk rett på dette området. Samferdselsdepartementets rundskriv N-2/2006 inneholder regler om tilgjengelighet på ekspressbusser. Her fremgår det at "selskapene skal følge opp kravet om tilgjengelighet på ekspressbusser, enten ved å tilpasse materiellet slik at bussene blir tilgjengelige for personer med nedsatt funksjonsevne, eller ved å ha et serviceopplegg som ivaretar denne gruppens behov." Det er satt krav om at personer med nedsatt funksjonsevne som har ekstra behov skal varsle transportøren om dette i rimelig tid. Lov av 20. juni 2008 nr. 42 om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjenglighetsloven) forutsetter at det utarbeides regler for transportmidler i sektorlovgivningen. Samferdselsdepartementet fastsatte den 3. desember 2009 forskrift om universell utforming av motorvogn i løyvepliktig transport mv. Forskriften er fastsatt med hjemmel i lov av 21. juni 2002 nr. 45 om yrkestransport med motorvogn og fartøy (yrkestransportlova) § 35. Forskriften gjelder kun nytt materiell. Fylkeskommunene kan stille ytterligere vilkår for materiell mv. i forbindelse med kjøp av busstjenester mv.

Når det gjelder bussterminaler og krav knyttet til disse i forbindelse med tilrettelegging for personer med nedsatt funksjonsevne, har vi i Norge per i dag ikke noe regelverk som sier hvem som er ansvarlig for dette. Bussterminalene er ofte organisert som aksjeselskap eller andelslag hvor kommunen eller fylkeskommunen er medeiere. Bussterminalene er som bygningsmasse underlagt lov av 14. juni 1985 nr. 77 Plan- og bygningslov. Universell utforming stiller krav til nye bygg og større ombygginger. Når det gjelder plikt til å iverksette servicetiltak har vi ikke bestemmelser med slikt innhold overfor bussterminaler. Bussterminalene vil ofte fremstå som selvstendige rettssubjekt som offentlig forvaltning ikke har instruksjonsmyndighet over. Når det gjelder informasjon til passasjerer og klagebehandling, jf. kap. V i forslaget til forordning, er det per i dag ingen bindende regler i norsk rett om dette. Det er heller ingen regler i norsk rett per i dag som hjemler et organ som kan håndheve retter som fastsatt i forslaget til forordning.

Sakkyndige instansers merknader
SD har hatt det opprinnelige utkastet til forordningen på høring til berørte parter i Norge. Høringsfristen var satt til 28. august 2008 og det kom inn 26 høringssvar. Høringsinstansene er i all hovedsak positive til at det innføres felles regler for busspassasjerene. SD ba om særskilt tilbakemelding vedrørende virkeområdet for forordningen, om forordningen var å anse som en minimumsforordning, forskuddsutbetaling ved skade og dødsfall, ansvar for bussterminalene, om håndheving og klagemuligheter for passasjerene og de økonomiske og administrative konsekvensene av forordningen. Høringsinstansene er positive til at reglene for busspassasjerene blir harmonisert så lenge det ikke medfører et dårligere rettsvern enn det som norske passasjer har i dag, eller at norske myndigheter ikke kan gi bedre vern enn det som følger av forordningen. Etter artikkel 2 kan statene frita innenlands persontransport, som ivaretar persontransport i byer, forsteder og regionalt forutsatt at denne transport er omfattet av kontrakter om offentlige tjenesteytelser som sikrer passasjerene den samme beskyttelse som den foreslåtte forordning. Forbrukerrådet, Norges Blindeforbund og Funksjonshemmedes fellesorganisasjon mener i denne sammenheng at det ikke bør gis unntak etter artikkel 2. Vestfold fylkeskommune mener også det ikke er behov for å ha et slikt unntak og at minimumskravene bør gjelde for hele sektoren slik at busspassasjerenes rettigheter blir mest mulig ensartet. Norges Handikapforbund mener at forordningen må gjøres gjeldene for all rutegående busstransport også i byer forsteder og regioner og at det vil være uhensiktsmessig å overlate dette til tjenesteytelseskontrakter når de allikevel prinsipielt må følge forordningens bestemmelser. NHO Transport (tidligere Transportbedriftenes Landsforening (TL)) mener at det må legges til grunn at lokal og regional busstransport må unntas forordningen. Dette vil også gjelde ekspressbussvirksomheten inkl. internasjonal grensekryssende transport med regional karakter fordi den i dag er en del av det regionale transporttilbudet. Det norske og nordiske ekspressbusstilbudet skiller seg vesentlig fra langdistansebussene i Europa fordi det norske ekspressbusstilbudet er en del av et regionalt transporttilbud på store deler av rutestrekningene. Det å inkludere ekspressbussvirksomheten i unntaket er nødvendig for å unngå ulike rettigheter avhengig av reisestrekning. I forhold til reglene om at et busselskap har plikt til å utbetale et forskuddsbeløp ved dødsfall eller skade, så mener Vestfold fylkeskommune at erstatningsutbetalingen ikke bør skje før spørsmål om erstatningsplikt er avgjort. Det vises til at selv om feilaktig utbetaling kan kreves tilbake, vil dette kunne ta lang tid og være en urimelig økonomisk belastning og medføre merkostnader for busselskapet. TL mener det ikke er behov for særskilt regulering for busselskapene for passasjerer og deres bagasje utover det som er regulert i skadeerstatningsloven og bilansvarsloven. Plikten til forskuddsbetaling bør gjøres frivillig. Landsforeningen for trafikkskadde og Forbrukerrådet merker seg at regelen om forskuddsbetaling gir et bedre vern for passasjerene enn dagens norske erstatningsregler. Det er innkommet kommentarer fra høringsinstansene angående erstatningsreglene generelt og TL mener at de foreslåtte satsene for bagasje og handbagasje er for høye og at maksimal kompensasjon bør være EUR 800 for bagasje og EUR 400 for handbagasje. Norges Handikapforbund mener at det er uheldig at der er foreslått maksimalbeløp for erstatning av personlige effekter og bagasje. Dette vil bidra til å svekke norske erstatningsregler og dermed nåværende rettigheter som passasjerene har. For funksjonshemmede vil dette falle spesielt uheldig ut i og med at man ofte har med seg kostbare hjelpemidler. Vegdirektoratet antar at det vil være passasjerenes valg hvilket regelsett de vil benytte i forhold til krav om erstatning.

I høringsbrevet ble det stilt spørsmål om hvem som skal ha ansvar for krav som stilles til bussterminalene. Forslaget utpeker dels busselskap, dels terminalholder og dels reisebyrå/agent som pliktobjekt. Tilbakemeldingene fra høringsinstansene på dette punkt er i hovedsak at det er viktig at ansvaret mellom terminal og transportmateriell ikke er uklart, og at eventuelle økonomiske forhold kompenseres gjennom økte statlige overføringer. Høringsinstansene har også kommet med forslag til hvordan forordningen kan håndheves og klagemuligheter for passasjerene. Det er forslag om at dette kan legges til allerede eksisterende organer slik som Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda, Forbrukerrådet og Markedsrådet og Statens vegvesen, og forslag om opprettelse av en egen uavhengig klagenemnd for buss, eller eventuelt felles klagenemnd for hele transportsektoren. I forhold til de administrative og økonomiske konsekvensene av forordningen så mener TL at kravene til assistanse i bussen kan føre til økte personalkostnader. Dette på bakgrunn av eventuelt hjelpemannskap om bord i bussene eller tilpasninger i forhold til reglene om kjøre- og hviletid, ved at det må settes inn ny sjåfør. De økonomiske konsekvensene for offentlig betalt transport forutsettes fra trafikkselskapenes side å bli dekket gjennom økte offentlige kjøp.

Status
Forslag til forordning ble fremmet av Kommisjonen i desember 2008. Førstegangslesning i Parlamentet ble gjennomført i april 2009. Rådet fremmet sin posisjon i desember 2009. Andregangs lesing av Parlamentet ble gjennomført i mars 2010.
Forslaget var gjenstand for forliksprosedyre mellom Rådet, Parlamentet og Kommisjonen, da det ikke ble enighet om forslagets innhold etter andregangs lesning i Parlamentet. Forordningen ble vedtatt 16. februar 2011. Forordningen trer i kraft i EU 1. mars 2013.
Forordningen er til vurdering i EØS/EFTA-landene.