BAKGRUNN (fra departementets Schengen-notat, sist oppdatert 3.12.2024)

Sammendrag av innhold

Europaparlamentet og Rådet for den europeiske union vedtok 24. mai 2024 forordning (EU) 2024/1717 om endringer i grenseforordningen. Grenseforordningen er gjennomført ved inkorporasjon i norsk rett i grenseloven § 8, men er til dels også transformert i enkelte andre bestemmelser i loven. Endringsforordningen er en videreutvikling av Schengen-regelverket. Som Schengen-tilknyttet stat har Norge deltatt i forhandlingene av rettsakten på alle nivåer i rådsstrukturen i EU. 

Rettsakten gjør flere større og mindre endringer og tilføyelser i grenseforordningen. Innholdet i endringsforordningen kan oppsummeres slik:

• Reglene for gjeninnføring og forlengelse av grensekontroll ved de indre Schengen-grensene endres. Det anerkjennes at én og samme trussel kan vedvare over tid, og at indre grensekontroll derfor kan være langvarig. Maksimal tillatt varighet av tiltaket forlenges, men kravene til tiltakets begrunnelse skjerpes jo lengre tiltaket har vært satt i verk. Jo lengre den indre grensekontrollen varer, jo flere prosessuelle steg om bla. konsultasjonsprosesser og rapporteringskrav inntrer også for medlemsstatene. Europakommisjonen gis rettslig grunnlag til å autorisere gjeninnføringen og forlengelse av indre grensekontroll så lenge Schengen-området står i en storskala folkehelsekrise. 
• Medlemsstatene skal i samarbeid utpeke «grensekryssende regioner». Disse områdene, som kjennetegnes av sterke sosiale og økonomiske bånd på tvers av landegrenser, skal særlig hensyntas ved gjeninnføring av indre grensekontroll og ved innføring av innreisetiltak ved en storskala folkehelsekrise.
• Det etableres en ny overføringsprosedyre for tredjelandsborgere uten lovlig innreise eller opphold som pågripes i områdene ved de indre Schengen-grensene. Dersom tredjelandsborgeren i tråd med bilaterale samarbeidsavtaler pågripes i et grenseområde uten å søke beskyttelse, og det er klare indikasjoner på at tredjelandsborgeren har krysset grensen direkte fra et annet Schengen-land, kan det besluttes at personen øyeblikkelig skal overføres tilbake, forutsatt at det foreligger en avtale mellom de berørte landene om å anvende overføringsprosedyren. Den nye overføringsprosedyren skal kunne benyttes for å redusere behovet for indre grensekontroll, og legger opp til rask overføring mellom medlemsstater senest innen 24 timer.
• Det gjøres justeringer i grenseforordningens eksisterende bestemmelser om grenseovervåking og kontroller innenfor territoriet. Bla. gis det hjemmel for å fastsette felles minimumsstandarder for grenseovervåking. Ved endringene fremheves bilateralt samarbeid og alternative tiltak politiet og andre nasjonale myndigheter kan benytte uten at disse skal anses likestilt med gjeninnføring av indre grensekontroll, herunder om bruk av overvåkingsteknologi.
• Bestemmelser om mulige reaksjoner ved alvorlige situasjoner langs yttergrensen tilføyes i grenseforordningens eksisterende bestemmelse om kryssing av yttergrensen. Bla. tydeliggjøres det rettslige grunnlaget for stenging av grenseovergangssteder i situasjoner med såkalt instrumentalisering av migranter og at landene kan gjøre tiltak for å sikre lov og orden dersom større grupper en masse og ved bruk av makt forsøker å krysse grensen irregulært.
• Det innføres en hjemmel for Europakommisjonen til å fastsette felles innreisetiltak over Schengen-områdets yttergrense ved en storskala folkehelsekrise i gjennomføringsrettsakt. Bestemmelsen bygger på erfaringer fra koronapandemien.Tiltakene kan omfatte nektet innreise for tredjelandsborgere (innreiserestriksjoner) og midlertidige smitteverntiltak for alle reisende (helserelaterte restriksjoner, så som testing, karantene, selvisolering mv.) som er nødvendig for å beskytte folkehelsen i Schengen-området. Det oppstilles ulike terskler for hvilke tiltak som vil kunne pålegges ulike grupper. Personer med rett til fri bevegelse og personer med oppholdstillatelse vil aldri kunne nektes innreise, og skal pålegges minimumssmitteverntiltak. Andre personer som foretar essensielle reiser (definert i liste A og B i nytt vedlegg XI) vil kun helt unntaksvis og for en strengt begrenset tidsperiode kunne nektes innreise. Liste A inneholder formål som alltid vil kategoriseres som essensielle reiser, og kommisjonen vil i gjennomføringsrettsakten kunne definere at også ulike reiser på liste B skal anses som essensielle reiser i den konkrete situasjonen. Medlemsstatenes innføring av eventuelle særnasjonale innreisetiltak i slike situasjoner kan ikke ha en negativ innvirkning på Schengen-områdets funksjon og smitteverntiltak skal være i overensstemmelse med direktivet om fri personbevegelighet.

Europakommisjonen la frem forslag til endringer i grenseforordningen 14. desember 2021. Forslaget var del av oppfølgingen av kommisjonens Schengen-strategi lansert 2. juni 2021 for å gjøre Schengen-området sterkere og mer motstandsdyktig. Kommisjonens forslag 14. desember 2021 til endringer i grenseforordningen ble sendt på høring av departementet 28. januar 2022, med frist for innspill 21. februar 2022. Høring om EU-Kommisjonens forslag til endringer i grenseforordningen - regjeringen.no

Merknader
Rettslige konsekvenser

Grenseforordningen er gjennomført i norsk rett i grenseloven § 8 første ledd nr. 1. Gjennomføringen av endringene i grenseforordningen krever lovendring.  Forslag til regelverksendringer er sendt på høring.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Gjennomføring av rettsakten forventes å innebære mindre økonomiske og administrative konsekvenser for politiet og utlendingsmyndigheter, og da hovedsakelig av midlertidig karakter og primært knyttet til overføringsprosedyren. Utlendingsdirektoratet vurderer at det vil påløpe kostnader for å tilpasse saksbehandlingssystemets kodeverk dersom overføringsprosedyren legges inn som en ny form for bortvisning i utlendingsloven § 17. Dette arbeidet er anslått til å koste om lag 2 millioner kroner i form av en engangskostnad. Det legges til grunn at det også etter gjeldende regelverk er grunnlag for bortvisning av de tredjelandsborgerne som i fremtiden vil kunne omfattes av overføringsprosedyren. Innføringen av den nye overføringsprosedyren forventes derfor ikke å medføre økte kostnader til klagebehandling og effektuering av vedtak. 

Ved innføringen av overføringsprosedyren vil det være et midlertidig behov for opplæring og tilpasninger av eksisterende retningslinjer og saksbehandlingsmateriell, både i Utlendingsdirektoratet og politiet. Det vil for øvrig måtte vurderes å forhandle eksisterende og nye bilaterale avtaler om bruk av overføringsprosedyren. Politiet antas å ville påføres engangsutgifter på noen millioner kroner i forbindelse med gjennomføringen av regelverket og eventuelle avtaleforhandlinger. De anslåtte merutgiftene forutsettes håndtert innenfor virksomhetenes gjeldende budsjettrammer.

Vurdering

Rettsakten innebærer en videreutvikling av Schengen-regelverket. De nye reglene gir nasjonalt handlingsrom for ivaretakelsen av sikkerhet, offentlig orden og folkehelsen i Norge, samtidig som de bidrar til å styrke sikkerheten i Schengen-området som helhet. Det er i Norges interesse at yttergrensekontrollen og overvåkingen av Schengens yttergrense er effektiv. I en endret geopolitisk situasjon er det positivt med regler for håndtering av situasjoner der migrasjon brukes som middel for å destabilisere landet eller Schengen-området som helhet. Med de nye reglene vil Norge fortsatt ha adgang til å gjeninnføre og forlenge indre grensekontroll når trusselbildet tilsier det. Tiltaket vil kunne ha en lengre varighet mot samme trussel, noe som utgjør en utvidelse sammenlignet med dagens regelverk. Samtidig vil det bli administrativt noe mer byrdefult å håndtere. Felles innreisetiltak til Schengen-området ved en storskala folkehelsekrise vil gi fordeler av samordnet og mer effektiv smittebegrensning, men kan etter omstendighetene tenkes å ha negative konsekvenser for Norges behov for innreise av tredjelandsborgere. Norge vil delta i utformingen av de felleseuropeiske tiltakene og vil kunne spille inn behov for unntak for å ivareta nasjonale behov dersom situasjonen aktualiseres. Dersom det settes i verk felleseuropeiske tiltak på yttergrensen, vil adgangen til å beslutte mindre inngripende nasjonale tiltak begrenses. Det bekreftes samtidig at det er et visst rom, begrenset av unionsborgerdirektivet og overordnede prinsipper for den frie bevegelsen i EØS, for strengere særnasjonale tiltak.

Status

Endringsforordningen ble vedtatt I EU 24. mai 2024. 

Norge ble notifisert av Rådet om rettsakten den 27. mai 2024. Norge notifiserte EU om godkjennelse av rettsakten, med forbehold om Stortingets samtykke, den 25. juni 2024.

Forslag til lovendringer for å gjennomføre forordningen i norsk rett ble sendt på høring 6. november 2024, med høringsfrist 20. desember 2024. 

Forslaget behandles nå i grensearbeidsgruppen i Rådet. Forslaget er Schengen-relevant, slik at Norge deltar i diskusjonene på alle nivåer i rådsstrukturen i EU.