Informasjon om opprinnelsesland eller -sted for hovedingrediensen en matvare
Kommisjonens gjennomføringsforordning (EU) 2018/775 av 28. mai 2018 om fastsettelse av regler for anvendelsen av artikkel 26 nr. 3 i europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 1169/2011 om næringsmiddelopplysninger til forbrukerne med hensyn til angivelse av opprinnelsesland eller opphavssted for hovedingrediensen i et næringsmiddel
Commission Implementing Regulation (EU) 2018/775 of 28 May 2018 laying down rules for the application of Article 26(3) of Regulation (EU) No 1169/2011 of the European Parliament and of the Council on the provision of food information to consumers, as regards the rules for indicating the country of origin or place of provenance of the primary ingredient of a food
Norsk forskrift kunngjort 3.5.2021
Bakgrunn
BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 4.10.2020)
Sammendrag av innhold
Bestemmelsene om matinformasjon har som siktemål å beskytte forbrukerne. Matinformasjonsforordningen artikkel 26 nr. 3 setter vilkår for opprinnelsesmerking som enten gis på frivillig basis, eller fordi forbrukeren blir villedet hvis denne opplysningen utelates. Opprinnelsen for hovedingrediensen skal da angis hvis hovedingrediensen ikke har samme opprinnelse som selve produkt. Denne forordningen kommer med nærmere bestemmelser om hvordan dette skal gjennomføres. Fristen for EU-kommisjonen til å vedta en gjennomføringsrettsakt for anvendelsen av matinformasjonsforordningen artikkel 26. nr. 3, var 13. desember 2013.
Artikkel 1 omhandler måten opplysninger skal gis om opprinnelsesland eller opphavssted (region eller annet geografisk begrenset område) for hovedingrediensen. Inntil det er gitt særlige regler for produkter omfattet av ordningen om beskyttede betegnelser for matvarer, varemerker og internasjonale avtaler, skal reglene ikke gjelde for disse produktene. Opprinnelsesland eller opphavssted, som inngår i produktnavn, som er beskyttet som geografisk betegnelse i henhold til forordning (EU) nr. 1151/2012 om kvalitetsordninger for landbruksprodukter og næringsmidler, (EU) nr. 1308/2013 om felles markedsordning for landbruksprodukter, (EF) nr. 110/2008 om definisjon av, betegnelse på og presentasjon, merking og beskyttelse av geografiske betegnelser på alkoholsterke drikker eller (EU) nr. 251/2014 om definisjon av, betegnelse på og presentasjon, merking og beskyttelse av geografiske betegnelser på aromatiserte vinprodukter, eller som er beskyttet i henhold til internasjonale avtaler, faller ikke inn under virkeområdet for artikkel 26 nr. 3. Det samme gjelder for registrerte varemerker. Disse regelverkene skal sikre og fremme produktkvaliteter. For slike produktnavn er det en vesentlig sammenheng mellom produktets karakteristika og geografisk opprinnelse. Disse produktnavnene er omfattet av særlige regler, bl.a. om merking. Slike produktnavn har en særlig karakter som intellektuell eiendomsrett og derfor skal det vurderes nærmere, hvordan opprinnelsen for hovedingrediensen i disse produktene skal angis. Dvs at det vil komme utfyllende regelverk om dette.
Vanlig brukte (generiske) geografiske betegnelser som inngår i eller etterfølger betegnelsen på matvarer, omfattes ikke av reguleringen. Etter allmenn forståelse ansees ikke slike betegnelser som en angivelse av opprinnelse. Eksempler: hamburgerrygg, wienerpølser, skagenrøre og spagetti bolognese.
Artikkel 2 sier at i tilfeller matvarer er merket med opprinnelse, men hvor hovedingrediensen ikke har samme opprinnelse, så skal også hovedingrediensens opprinnelse merkes. Denne angivelsen kan angis som
• «EU», «non-EU» eller «EU and non-EU», eller
• region eller annet geografisk område innen flere MS eller tredjeland
• FAO fangstområder
• navn på MS eller tredjeland
• region/område i en MS eller tredjeland
• opprinnelsesstat eller opphavssted ihht særlige unionsbestemmelser
Alternativt kan produktet merkes med en opplysning om at hovedingrediensen ikke kommer fra opprinnelseslandet eller opphavsstedet som er oppgitt for produktet. Det skal brukes geografiske angivelser som er lette å forstå. Det skal ikke brukes oppdiktede navn for områder eller regioner.
Artikkel 3 sier hvordan opplysningene skal presenteres. Opplysningen om opprinnelsen skal være godt synlig og lett leselig, og den skal gis i minimum påkrevet fontstørrelse. Er produktopprinnelsen gitt med bokstaver, skal også hovedingrediensens opprinnelse gis med minst 75 % av bokstavstørrelsen og i samme synsfelt. Kravet om samme synsfelt, gjelder også dersom informasjonen er gitt på annen måte enn ved bokstaver.
Artikkel 4 gir ikrafttredelse fra april 2020. Produkter som er produsert og merket før ikrafttredelsen, kan sluttselges. Det gis ikke ytterligere anledning til å bruke opp emballasje.
Merknader
Rettslige konsekvenser
Når rettsakten er tatt inn i EØS-avtalen, vil den gjennomføres i norsk rett ved inkorporasjon i forskrift 28. november 2014 nr. 1497 om matinformasjon til forbrukerne.
Økonomiske og administrative konsekvenser
Rettsakten vil få følgende økonomiske eller administrative konsekvenser for næringen:
Produsenter som i dag merker med opprinnelse på frivillig basis, eller fordi forbruker ellers kan bli villedet, vil måtte endre merkingen på produktene sine ved å supplere med informasjon om hovedingrediensens opprinnelse. Dette kan medføre kostnader til endring av emballasje.
Rettsakten vil få følgende økonomiske eller administrative konsekvenser for Mattilsynet:
Ingen vesentlige konsekvenser. Tilsyn med merking inngår i det ordinære tilsynet eller gjøres i kampanjer.
Rettsakten vil få følgende økonomiske eller administrative konsekvenser for forbrukerne:
Mange forbrukere ønsker opplysninger om opprinnelse. Alle forbrukere er nok ikke klar over at opprinnelse i utgangspunktet defineres som det landet der produktet er fremstilt i sin helhet, eller der det sist var gjenstand for vesentlig bearbeidelse. Dvs. der den siste vesentlige og økonomisk begrunnede bearbeidelse eller foredling finner sted, og som resulterer i fremstillingen av et nytt produkt, eller som representerer et vesentlig trinn i fremstillingen av et produkt. Med de nye kravene vil forbrukeren bli bedre opplyst også om opprinnelsen til hovedingrediensen, ikke bare til produktet.
Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten har vært vurdert av Spesialutvalget for matområdet der berørte departementer og Mattilsynet er representert. Spesialutvalget fant rettsakten EØS-relevant og akseptabel.
Vurdering
Mattilsynet mener at felleseuropeiske, harmoniserte bestemmelser om opprinnelsesmerking av næringsmidler er mest hensiktsmessig for både forbrukerne, virksomhetene og medlemsstatene, herunder tilsynsmyndighetene. Det er positivt at det kommer utfyllende regler om dette kravet i matinformasjonsforordningen. Utvidede felles regler om opprinnelsesmerking vil også gavne norske forbrukere.
I supplerende tildelingsbrev 18. mai 2015 fra Landbruks- og matdepartementet til Mattilsynet, vises det til at Norge er forpliktet til å følge EUs krav til merking av mat innenfor EØS-avtalens virkeområde og at Norge ikke kan ha strengere regler enn EU om dette med mindre EØS-regelverket gir nasjonalt handlingsrom. Som en oppfølging av Dokument 8:13 S (2014 – 2015) og Stortingets behandling av denne, ble Mattilsynet i brevet videre bedt om å arbeide aktivt i de aktuelle internasjonale fora, for å påvirke at det utvikles ytterligere regelverk for bedre merking av mat, og særlig når det gjelder opprinnelsesmerking på bearbeidede kjøttprodukter og melkeprodukter.
Kommisjonen har presisert at utviklingen av forordning (EU) 775/2018 har vært vanskelig og at den er et kompromiss, med mange ulike, og til tider motstridende, interesser og ønsker. Kommisjonen har ikke kompetanse til å endre ordlyden i selve grunnrettsakten, matinformasjonsforordningen. Det har bl.a. vært påpekt fra mange interessenter og medlemsstater, at det skaper utfordringer at begrepet "hovedingrediens" ikke er klart nok definert. Kriteriene for når den foreslåtte merkingen skal benyttes, fremgår direkte av matinformasjonsforordningens artikkel 26 nr. 3. Forodning (EU) 775/2018 gir nærmere regler for hvordan denne bestemmelsen skal gjennomføres i praksis.
Det er påpekt fra medlemsstatene at det er viktig at det utarbeides en god veiledning og Q & A, slik at regelverket forstås, tolkes og håndheves likt i hele EU/EØS. Dette er blitt utarbeidet i arbeidsgruppen for matinformasjon, hvor Mattilsynet deltar. Dokumentet (2020/C 32/01) ble publisert 31. januar 2020.
Hva angår angivelsen av opprinnelse slik den er beskrevet i artikkel 2, så er ett av alternativene å angi "EU" eller "non-EU". Det finnes ikke noe alternativ i forordningen til å merke opprinnelse med "EFTA". I forbindelse med implementeringen av annet merkeregelverk har EFTA-landene blitt ansett som et "non-EU"-land og vi har måttet forholde oss til dette i f.eks. honningsforskriften og forskriften om opprinnelsesmerking av ferskt kjøtt fra gris, sau, geit og fjørfe som også har bestemmelser om opprinnelsesmerking. Mattilsynet går ut fra at det samme også vil gjelde for denne rettsakten.
Som nevnt ovenfor, fremgår det av artikkel 1 nr. 2 i forordning (EU) 2018/775 at produkter med beskyttede betegnelser er unntatt fra kravet om angivelse av opprinnelsen til hovedingrediensen inntil det er fastsatt særskilte bestemmelser for disse produktene. Sitat:
Denne forordning finder ikke anvendelse på geografiske betegnelser, der er beskyttet i henhold til forordning (EU) nr. 1151/2012, forordning (EU) nr. 1308/2013, forordning (EF) nr. 110/2008 eller forordning (EU) nr. 251/2014 eller er beskyttet i henhold til internationale aftaler, ej heller på registrerede varemærker, hvis sidstnævnte udgør en oprindelsesbetegnelse, indtil der er vedtaget særlige regler vedrørende anvendelsen af artikel 26, stk. 3, for sådanne betegnelser.
Reglene om beskyttede betegnelser og de konkrete beskyttede betegnelsene på henholdsvis vin (1308/2013), aromatiserte vinprodukter (251/2014) og alkoholsterke drikker (110/2008) er tatt inn i EØS-avtaleverket og gjennomført i norsk rett. Vi mener derfor at det framgår direkte av artikkel 1 nr. 2 at betegnelsene som er beskyttet i EØS på disse produktene, ikke er omfattet av bestemmelsene om angivelse av opprinnelsen til hovedingrediensen fra det tidspunktet bestemmelsene for øvrig skal gjelde fra (1. april 2020).
EUs regelverk i forordning (EU) nr. 1151/2012 om blant annet beskyttelse av opprinnelsesbetegnelser og geografiske betegnelser på øvrige næringsmidler, er imidlertid ikke tatt inn i EØS-avtaleverket fordi den ikke er regnet som EØS-relevant.
Forskrift 5. juli 2002 nr. 698 om beskyttelse av opprinnelsesbetegnelser, geografiske betegnelser og betegnelser for tradisjonelt særpreg på næringsmidler (forskrift om beskyttede betegnelser) er særnorske bestemmelser. Betegnelser som er beskyttet i Norge etter forskrift om beskyttede betegnelser, er likevel ikke beskyttet i EU etter forordning (EU) nr. 1151/2012 og vice versa. Strukturen og innholdet i i forskriften er imidlertid bygget på de aktuelle EU-bestemmelsene i forordning (EU) nr. 1151/2012.
De geografiske- og opprinnelses-betegnelsene som til enhver tid er beskyttet etter den særnorske forskrift om beskyttede betegnelser, bør etter forordning (EU) 2018/775 reguleres, dvs unntas fra kravene, på samme måte som de betegnelsene som er beskyttet i EU etter forordning (EU) nr. 1151/2012. Det vil derfor være nødvendig med en teknisk tilpasningstekst for å presisere dette.
Konklusjon:
Mattilsynet mener at rettsakten er EØS-relevant og akseptabel med den foreslåtte tekniske tilpasningen.
Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 20
Status
Rettsakten er vedtatt i EU.
Rettsaktene er under vurdering i EØS/EFTA-statene.
Sammendrag av innhold
Bestemmelsene om matinformasjon har som siktemål å beskytte forbrukerne. Matinformasjonsforordningen artikkel 26 nr. 3 setter vilkår for opprinnelsesmerking som enten gis på frivillig basis, eller fordi forbrukeren blir villedet hvis denne opplysningen utelates. Opprinnelsen for hovedingrediensen skal da angis hvis hovedingrediensen ikke har samme opprinnelse som selve produkt. Denne forordningen kommer med nærmere bestemmelser om hvordan dette skal gjennomføres. Fristen for EU-kommisjonen til å vedta en gjennomføringsrettsakt for anvendelsen av matinformasjonsforordningen artikkel 26. nr. 3, var 13. desember 2013.
Artikkel 1 omhandler måten opplysninger skal gis om opprinnelsesland eller opphavssted (region eller annet geografisk begrenset område) for hovedingrediensen. Inntil det er gitt særlige regler for produkter omfattet av ordningen om beskyttede betegnelser for matvarer, varemerker og internasjonale avtaler, skal reglene ikke gjelde for disse produktene. Opprinnelsesland eller opphavssted, som inngår i produktnavn, som er beskyttet som geografisk betegnelse i henhold til forordning (EU) nr. 1151/2012 om kvalitetsordninger for landbruksprodukter og næringsmidler, (EU) nr. 1308/2013 om felles markedsordning for landbruksprodukter, (EF) nr. 110/2008 om definisjon av, betegnelse på og presentasjon, merking og beskyttelse av geografiske betegnelser på alkoholsterke drikker eller (EU) nr. 251/2014 om definisjon av, betegnelse på og presentasjon, merking og beskyttelse av geografiske betegnelser på aromatiserte vinprodukter, eller som er beskyttet i henhold til internasjonale avtaler, faller ikke inn under virkeområdet for artikkel 26 nr. 3. Det samme gjelder for registrerte varemerker. Disse regelverkene skal sikre og fremme produktkvaliteter. For slike produktnavn er det en vesentlig sammenheng mellom produktets karakteristika og geografisk opprinnelse. Disse produktnavnene er omfattet av særlige regler, bl.a. om merking. Slike produktnavn har en særlig karakter som intellektuell eiendomsrett og derfor skal det vurderes nærmere, hvordan opprinnelsen for hovedingrediensen i disse produktene skal angis. Dvs at det vil komme utfyllende regelverk om dette.
Vanlig brukte (generiske) geografiske betegnelser som inngår i eller etterfølger betegnelsen på matvarer, omfattes ikke av reguleringen. Etter allmenn forståelse ansees ikke slike betegnelser som en angivelse av opprinnelse. Eksempler: hamburgerrygg, wienerpølser, skagenrøre og spagetti bolognese.
Artikkel 2 sier at i tilfeller matvarer er merket med opprinnelse, men hvor hovedingrediensen ikke har samme opprinnelse, så skal også hovedingrediensens opprinnelse merkes. Denne angivelsen kan angis som
• «EU», «non-EU» eller «EU and non-EU», eller
• region eller annet geografisk område innen flere MS eller tredjeland
• FAO fangstområder
• navn på MS eller tredjeland
• region/område i en MS eller tredjeland
• opprinnelsesstat eller opphavssted ihht særlige unionsbestemmelser
Alternativt kan produktet merkes med en opplysning om at hovedingrediensen ikke kommer fra opprinnelseslandet eller opphavsstedet som er oppgitt for produktet. Det skal brukes geografiske angivelser som er lette å forstå. Det skal ikke brukes oppdiktede navn for områder eller regioner.
Artikkel 3 sier hvordan opplysningene skal presenteres. Opplysningen om opprinnelsen skal være godt synlig og lett leselig, og den skal gis i minimum påkrevet fontstørrelse. Er produktopprinnelsen gitt med bokstaver, skal også hovedingrediensens opprinnelse gis med minst 75 % av bokstavstørrelsen og i samme synsfelt. Kravet om samme synsfelt, gjelder også dersom informasjonen er gitt på annen måte enn ved bokstaver.
Artikkel 4 gir ikrafttredelse fra april 2020. Produkter som er produsert og merket før ikrafttredelsen, kan sluttselges. Det gis ikke ytterligere anledning til å bruke opp emballasje.
Merknader
Rettslige konsekvenser
Når rettsakten er tatt inn i EØS-avtalen, vil den gjennomføres i norsk rett ved inkorporasjon i forskrift 28. november 2014 nr. 1497 om matinformasjon til forbrukerne.
Økonomiske og administrative konsekvenser
Rettsakten vil få følgende økonomiske eller administrative konsekvenser for næringen:
Produsenter som i dag merker med opprinnelse på frivillig basis, eller fordi forbruker ellers kan bli villedet, vil måtte endre merkingen på produktene sine ved å supplere med informasjon om hovedingrediensens opprinnelse. Dette kan medføre kostnader til endring av emballasje.
Rettsakten vil få følgende økonomiske eller administrative konsekvenser for Mattilsynet:
Ingen vesentlige konsekvenser. Tilsyn med merking inngår i det ordinære tilsynet eller gjøres i kampanjer.
Rettsakten vil få følgende økonomiske eller administrative konsekvenser for forbrukerne:
Mange forbrukere ønsker opplysninger om opprinnelse. Alle forbrukere er nok ikke klar over at opprinnelse i utgangspunktet defineres som det landet der produktet er fremstilt i sin helhet, eller der det sist var gjenstand for vesentlig bearbeidelse. Dvs. der den siste vesentlige og økonomisk begrunnede bearbeidelse eller foredling finner sted, og som resulterer i fremstillingen av et nytt produkt, eller som representerer et vesentlig trinn i fremstillingen av et produkt. Med de nye kravene vil forbrukeren bli bedre opplyst også om opprinnelsen til hovedingrediensen, ikke bare til produktet.
Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten har vært vurdert av Spesialutvalget for matområdet der berørte departementer og Mattilsynet er representert. Spesialutvalget fant rettsakten EØS-relevant og akseptabel.
Vurdering
Mattilsynet mener at felleseuropeiske, harmoniserte bestemmelser om opprinnelsesmerking av næringsmidler er mest hensiktsmessig for både forbrukerne, virksomhetene og medlemsstatene, herunder tilsynsmyndighetene. Det er positivt at det kommer utfyllende regler om dette kravet i matinformasjonsforordningen. Utvidede felles regler om opprinnelsesmerking vil også gavne norske forbrukere.
I supplerende tildelingsbrev 18. mai 2015 fra Landbruks- og matdepartementet til Mattilsynet, vises det til at Norge er forpliktet til å følge EUs krav til merking av mat innenfor EØS-avtalens virkeområde og at Norge ikke kan ha strengere regler enn EU om dette med mindre EØS-regelverket gir nasjonalt handlingsrom. Som en oppfølging av Dokument 8:13 S (2014 – 2015) og Stortingets behandling av denne, ble Mattilsynet i brevet videre bedt om å arbeide aktivt i de aktuelle internasjonale fora, for å påvirke at det utvikles ytterligere regelverk for bedre merking av mat, og særlig når det gjelder opprinnelsesmerking på bearbeidede kjøttprodukter og melkeprodukter.
Kommisjonen har presisert at utviklingen av forordning (EU) 775/2018 har vært vanskelig og at den er et kompromiss, med mange ulike, og til tider motstridende, interesser og ønsker. Kommisjonen har ikke kompetanse til å endre ordlyden i selve grunnrettsakten, matinformasjonsforordningen. Det har bl.a. vært påpekt fra mange interessenter og medlemsstater, at det skaper utfordringer at begrepet "hovedingrediens" ikke er klart nok definert. Kriteriene for når den foreslåtte merkingen skal benyttes, fremgår direkte av matinformasjonsforordningens artikkel 26 nr. 3. Forodning (EU) 775/2018 gir nærmere regler for hvordan denne bestemmelsen skal gjennomføres i praksis.
Det er påpekt fra medlemsstatene at det er viktig at det utarbeides en god veiledning og Q & A, slik at regelverket forstås, tolkes og håndheves likt i hele EU/EØS. Dette er blitt utarbeidet i arbeidsgruppen for matinformasjon, hvor Mattilsynet deltar. Dokumentet (2020/C 32/01) ble publisert 31. januar 2020.
Hva angår angivelsen av opprinnelse slik den er beskrevet i artikkel 2, så er ett av alternativene å angi "EU" eller "non-EU". Det finnes ikke noe alternativ i forordningen til å merke opprinnelse med "EFTA". I forbindelse med implementeringen av annet merkeregelverk har EFTA-landene blitt ansett som et "non-EU"-land og vi har måttet forholde oss til dette i f.eks. honningsforskriften og forskriften om opprinnelsesmerking av ferskt kjøtt fra gris, sau, geit og fjørfe som også har bestemmelser om opprinnelsesmerking. Mattilsynet går ut fra at det samme også vil gjelde for denne rettsakten.
Som nevnt ovenfor, fremgår det av artikkel 1 nr. 2 i forordning (EU) 2018/775 at produkter med beskyttede betegnelser er unntatt fra kravet om angivelse av opprinnelsen til hovedingrediensen inntil det er fastsatt særskilte bestemmelser for disse produktene. Sitat:
Denne forordning finder ikke anvendelse på geografiske betegnelser, der er beskyttet i henhold til forordning (EU) nr. 1151/2012, forordning (EU) nr. 1308/2013, forordning (EF) nr. 110/2008 eller forordning (EU) nr. 251/2014 eller er beskyttet i henhold til internationale aftaler, ej heller på registrerede varemærker, hvis sidstnævnte udgør en oprindelsesbetegnelse, indtil der er vedtaget særlige regler vedrørende anvendelsen af artikel 26, stk. 3, for sådanne betegnelser.
Reglene om beskyttede betegnelser og de konkrete beskyttede betegnelsene på henholdsvis vin (1308/2013), aromatiserte vinprodukter (251/2014) og alkoholsterke drikker (110/2008) er tatt inn i EØS-avtaleverket og gjennomført i norsk rett. Vi mener derfor at det framgår direkte av artikkel 1 nr. 2 at betegnelsene som er beskyttet i EØS på disse produktene, ikke er omfattet av bestemmelsene om angivelse av opprinnelsen til hovedingrediensen fra det tidspunktet bestemmelsene for øvrig skal gjelde fra (1. april 2020).
EUs regelverk i forordning (EU) nr. 1151/2012 om blant annet beskyttelse av opprinnelsesbetegnelser og geografiske betegnelser på øvrige næringsmidler, er imidlertid ikke tatt inn i EØS-avtaleverket fordi den ikke er regnet som EØS-relevant.
Forskrift 5. juli 2002 nr. 698 om beskyttelse av opprinnelsesbetegnelser, geografiske betegnelser og betegnelser for tradisjonelt særpreg på næringsmidler (forskrift om beskyttede betegnelser) er særnorske bestemmelser. Betegnelser som er beskyttet i Norge etter forskrift om beskyttede betegnelser, er likevel ikke beskyttet i EU etter forordning (EU) nr. 1151/2012 og vice versa. Strukturen og innholdet i i forskriften er imidlertid bygget på de aktuelle EU-bestemmelsene i forordning (EU) nr. 1151/2012.
De geografiske- og opprinnelses-betegnelsene som til enhver tid er beskyttet etter den særnorske forskrift om beskyttede betegnelser, bør etter forordning (EU) 2018/775 reguleres, dvs unntas fra kravene, på samme måte som de betegnelsene som er beskyttet i EU etter forordning (EU) nr. 1151/2012. Det vil derfor være nødvendig med en teknisk tilpasningstekst for å presisere dette.
Konklusjon:
Mattilsynet mener at rettsakten er EØS-relevant og akseptabel med den foreslåtte tekniske tilpasningen.
Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 20
Status
Rettsakten er vedtatt i EU.
Rettsaktene er under vurdering i EØS/EFTA-statene.