Kapitalkravsforordningen (CRR): endringsbestemmelser i forbindelse med covid-19-pandemien
Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2021/558 av 31. mars 2021 om endring av forordning (EU) nr. 575/2013 med hensyn til tilpasninger til verdipapiriseringsregelverket for å støtte økonomisk gjenoppretting som svar på covid-19-pandemien
Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EU) No 575/2013 as regards adjustments to the securitisation framework to support the economic recovery in response to the COVID-19 pandemic
Høring om norsk gjennomføring igangsatt ac Finansdepartementet 7.9.2021
Nærmere omtale
BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 2.11.2020)
Sammendrag av innhold
Forordningen endrer CRR (forordning (EU) 2013/575) med tanke på kapitalkrav for syntetiske verdipapirisering og verdipapirisering av problemlån. Verdipapirisering er regulert i verdipapiriseringsforordningen (forordning (EU) 2017/2402).
Forordningen må ses i sammenheng med forordning (EU) 2021/557, som endrer verdipapiriseringsforordningen ((EU) 2017/2402). Endringene i verdipapiriseringsforordningen inneholder et nytt rammeverk for såkalt enkel, transparent og standardisert verdipapirisering (STS-verdipapirisering) for syntetiske verdipapiriseringer. Det vil si transaksjoner der långiveren kan overføre kredittrisiko til investorer uten å overdra de underliggende lånene til et spesialforetak. Endringsforordningen inneholder også regler som skal gjøre det enklere å verdipapirisere misligholdte lån. Formålet med endringene er blant annet å frigjøre utlånskapasitet i banksektoren under gjeninnhentingen etter covid-19-krisen. Videre er det gjort endringer i hvor et spesialforetak kan være etablert.
Forordning (EU) 2021/558 endrer CRR i tråd med ovennevnte, og innfører regler for kapitalkrav for syntetisk verdipapirisering og verdipapirisering av problemlån.
Kapitalkrav for syntetisk STS-verdipapirisering
Kun kredittbeskyttelsesavtaler av høy kvalitet skal kunne benyttes i syntetiske STS-verdipapiriseringer. Dette er forsøkt oppnådd ved å begrense hvilke motparter som får tilby disse avtalene. Ved usikret kredittbeskyttelse må motparten kvalifisere til risikovekt på
0 prosent i CRR, og ved sikret kredittbeskyttelse må den pantsatte eiendelen være av tilsvarende høy kvalitet.
Kapitalkrav ved verdipapirisering av problemlån
Risikovektene for posisjoner i verdipapirisering av problemlån beregnes i utgangspunktet på samme måte som ved ordinær verdipapirisering etter reglene i CRR artikkel 254 og 267. Det skilles imidlertid mellom verdipapirisering og såkalt kvalifiserende verdipapirisering av problemlån. Sistnevnte er verdipapiriseringer hvor prisrabatten som gis for de underliggende lånene, er minst 50 prosent av utestående lånebeløp på tidspunktet lånene overføres til spesialforetaket. Risikovekten påvirkes dermed av de indirekte nedskrivingene som gjøres i prisingen av porteføljene, slik EBA også har foreslått skal gjelde for ikke-verdipapiriserte problemlån.
Posisjoner i en verdipapirisering av problemlån skal ha en risikovekt på minimum 100 prosent, jf. ny artikkel 269a. Dersom risikovektene er beregnet lavere enn 100 prosent etter gjennomskjæringsmetoden i CRR artikkel 267 ("look through approach"), kan seniorposisjoner i kvalifiserende verdipapiriseringer av problemlån ha risikovekter på minimum 50 prosent. Gulvene på risikovekter gjelder ikke dersom foretak benytter metoden basert på eksterne ratinger (External Ratings Based Approach).
I enkelte tilfeller kan foretak benytte en maksimal risikovekt på sine posisjoner i verdipapiriseringer, tilsvarende hva risikovekten ville vært dersom de underliggende engasjementene ikke var verdipapirisert, jf. CRR artikkel 268. Formelen for å beregne denne hypotetiske risikovekten er gitt i ny artikkel 269a nr. 5. I samme artikkel er det også angitt en formel for beregning av maksimal risikovekt for foretak som benytter IRB-modeller.
Merknader
Rettslige konsekvenser
Forordningen tas inn i norsk rett ved henvisning og innholder ingen nasjonale valg. Den er i høringsbrev publisert 7. september 2021 foreslått gjennomført i kapitalkravsforskriften.
Økonomiske og administrative konsekvenser
Formålet med endringene i verdipapiriseringsforordningen er å frigjøre utlånskapasitet i banksektoren under gjeninnhentingen etter covid-19-krisen. Et hovedmål i EUs strategi for å oppnå dette er å løfte misligholdte lån ut av banksystemet. Også før covid-19 var omfanget av misligholdte lån et problem i mange europeiske land. Norske banker har opprettholdt utlånskapasiteten og har, med unntak av enkelte forbrukslånsbanker, begrenset volum av misligholdte lån.
Et av hovedmotivene for bankers verdipapirisering er å redusere risiko og kapitalkrav. Det er derfor viktig å sikre at risikoen er reelt overført til investorene i verdipapiriseringer, og at ikke ulike garantier, likviditetsfasiliteter eller omdømmehensyn bidrar til at mye av risikoen i realiteten forblir i banksystemet. Obligasjoner basert på verdipapirisering kan være mer uoversiktlige og stille større krav til investorer enn tradisjonelle selskapsobligasjoner, blant annet fordi sikkerhetsmassen består av et stort antall objekter og fordi nedbetalingsprofilen vil påvirkes av førtidige innløsninger av underliggende lån. Særlig i en situasjon med svært lave renter kan søken etter avkastning gjøre at investorer ikke er tilstrekkelig aktsomme og ikke tar seg tilstrekkelig betalt for den ekstra risiko strukturen utgjør. Slik adferd kan gi et uheldig insentiv til å generere nye utlån som kan verdipapiriseres.
Ved å inngå avtaler om (delvis) risikooverføring blir det mindre transparent hvor risikoen ligger. Målet med å legge til rette for verdipapirisering er å løfte risiko ut av banksystemet, men banker kan likevel være eksponert enten direkte i verdipapiriseringsposisjoner eller indirekte gjennom lån til aktører som har investert i slike.
Konsekvenser av innføring av regler om verdipapirisering i Norge er beskrevet i Prop. 57 LS (2020–2021) punkt 10.2, samt i arbeidsgrupperapporten om gjennomføring av EUs verdipapiriseringsforordning kapittel 11. Beskrivelsen av økonomiske og administrative konsekvenser i dette høringsnotatet er derfor i hovedsak knyttet til endringene i verdipapiriseringsforordningen og ikke verdipapirisering generelt.
Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten er vurdert av spesialutvalget for kapitalbevegelser og finansielle tjenester, der berørte departementer er representert. Spesialutvalget fant rettsakten EØS-relevant og akseptabel.
Vurdering
Finanstilsynet henviser til felles høringsnotat for (EU) 2021/557 og (EU) 2021/558, tilgjengelig her: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing-endringer-i-verdipapiriseringsforordningen-mv/id2870614/
CRR (2013/575) ble endret av forordning (EU) 2017/2401 i forbindelse med STS-forordningen (2017/2402). 2017/2401 og 2017//2402 er foreslått innlemmet i EØS-avtalen i samme beslutningsvedtak. Ikrafttredelsestidspunktet for denne rettsakten må derfor tilpasses slik at den trer i kraft tidligst samtidig som 2017/2401 og 2017/2402 i EØS-avtalen.
Status
Rettsakten er vedtatt og ikraft i EU. Den er til vurdering for innlemmelse i EØS-avtalen.
Sammendrag av innhold
Forordningen endrer CRR (forordning (EU) 2013/575) med tanke på kapitalkrav for syntetiske verdipapirisering og verdipapirisering av problemlån. Verdipapirisering er regulert i verdipapiriseringsforordningen (forordning (EU) 2017/2402).
Forordningen må ses i sammenheng med forordning (EU) 2021/557, som endrer verdipapiriseringsforordningen ((EU) 2017/2402). Endringene i verdipapiriseringsforordningen inneholder et nytt rammeverk for såkalt enkel, transparent og standardisert verdipapirisering (STS-verdipapirisering) for syntetiske verdipapiriseringer. Det vil si transaksjoner der långiveren kan overføre kredittrisiko til investorer uten å overdra de underliggende lånene til et spesialforetak. Endringsforordningen inneholder også regler som skal gjøre det enklere å verdipapirisere misligholdte lån. Formålet med endringene er blant annet å frigjøre utlånskapasitet i banksektoren under gjeninnhentingen etter covid-19-krisen. Videre er det gjort endringer i hvor et spesialforetak kan være etablert.
Forordning (EU) 2021/558 endrer CRR i tråd med ovennevnte, og innfører regler for kapitalkrav for syntetisk verdipapirisering og verdipapirisering av problemlån.
Kapitalkrav for syntetisk STS-verdipapirisering
Kun kredittbeskyttelsesavtaler av høy kvalitet skal kunne benyttes i syntetiske STS-verdipapiriseringer. Dette er forsøkt oppnådd ved å begrense hvilke motparter som får tilby disse avtalene. Ved usikret kredittbeskyttelse må motparten kvalifisere til risikovekt på
0 prosent i CRR, og ved sikret kredittbeskyttelse må den pantsatte eiendelen være av tilsvarende høy kvalitet.
Kapitalkrav ved verdipapirisering av problemlån
Risikovektene for posisjoner i verdipapirisering av problemlån beregnes i utgangspunktet på samme måte som ved ordinær verdipapirisering etter reglene i CRR artikkel 254 og 267. Det skilles imidlertid mellom verdipapirisering og såkalt kvalifiserende verdipapirisering av problemlån. Sistnevnte er verdipapiriseringer hvor prisrabatten som gis for de underliggende lånene, er minst 50 prosent av utestående lånebeløp på tidspunktet lånene overføres til spesialforetaket. Risikovekten påvirkes dermed av de indirekte nedskrivingene som gjøres i prisingen av porteføljene, slik EBA også har foreslått skal gjelde for ikke-verdipapiriserte problemlån.
Posisjoner i en verdipapirisering av problemlån skal ha en risikovekt på minimum 100 prosent, jf. ny artikkel 269a. Dersom risikovektene er beregnet lavere enn 100 prosent etter gjennomskjæringsmetoden i CRR artikkel 267 ("look through approach"), kan seniorposisjoner i kvalifiserende verdipapiriseringer av problemlån ha risikovekter på minimum 50 prosent. Gulvene på risikovekter gjelder ikke dersom foretak benytter metoden basert på eksterne ratinger (External Ratings Based Approach).
I enkelte tilfeller kan foretak benytte en maksimal risikovekt på sine posisjoner i verdipapiriseringer, tilsvarende hva risikovekten ville vært dersom de underliggende engasjementene ikke var verdipapirisert, jf. CRR artikkel 268. Formelen for å beregne denne hypotetiske risikovekten er gitt i ny artikkel 269a nr. 5. I samme artikkel er det også angitt en formel for beregning av maksimal risikovekt for foretak som benytter IRB-modeller.
Merknader
Rettslige konsekvenser
Forordningen tas inn i norsk rett ved henvisning og innholder ingen nasjonale valg. Den er i høringsbrev publisert 7. september 2021 foreslått gjennomført i kapitalkravsforskriften.
Økonomiske og administrative konsekvenser
Formålet med endringene i verdipapiriseringsforordningen er å frigjøre utlånskapasitet i banksektoren under gjeninnhentingen etter covid-19-krisen. Et hovedmål i EUs strategi for å oppnå dette er å løfte misligholdte lån ut av banksystemet. Også før covid-19 var omfanget av misligholdte lån et problem i mange europeiske land. Norske banker har opprettholdt utlånskapasiteten og har, med unntak av enkelte forbrukslånsbanker, begrenset volum av misligholdte lån.
Et av hovedmotivene for bankers verdipapirisering er å redusere risiko og kapitalkrav. Det er derfor viktig å sikre at risikoen er reelt overført til investorene i verdipapiriseringer, og at ikke ulike garantier, likviditetsfasiliteter eller omdømmehensyn bidrar til at mye av risikoen i realiteten forblir i banksystemet. Obligasjoner basert på verdipapirisering kan være mer uoversiktlige og stille større krav til investorer enn tradisjonelle selskapsobligasjoner, blant annet fordi sikkerhetsmassen består av et stort antall objekter og fordi nedbetalingsprofilen vil påvirkes av førtidige innløsninger av underliggende lån. Særlig i en situasjon med svært lave renter kan søken etter avkastning gjøre at investorer ikke er tilstrekkelig aktsomme og ikke tar seg tilstrekkelig betalt for den ekstra risiko strukturen utgjør. Slik adferd kan gi et uheldig insentiv til å generere nye utlån som kan verdipapiriseres.
Ved å inngå avtaler om (delvis) risikooverføring blir det mindre transparent hvor risikoen ligger. Målet med å legge til rette for verdipapirisering er å løfte risiko ut av banksystemet, men banker kan likevel være eksponert enten direkte i verdipapiriseringsposisjoner eller indirekte gjennom lån til aktører som har investert i slike.
Konsekvenser av innføring av regler om verdipapirisering i Norge er beskrevet i Prop. 57 LS (2020–2021) punkt 10.2, samt i arbeidsgrupperapporten om gjennomføring av EUs verdipapiriseringsforordning kapittel 11. Beskrivelsen av økonomiske og administrative konsekvenser i dette høringsnotatet er derfor i hovedsak knyttet til endringene i verdipapiriseringsforordningen og ikke verdipapirisering generelt.
Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten er vurdert av spesialutvalget for kapitalbevegelser og finansielle tjenester, der berørte departementer er representert. Spesialutvalget fant rettsakten EØS-relevant og akseptabel.
Vurdering
Finanstilsynet henviser til felles høringsnotat for (EU) 2021/557 og (EU) 2021/558, tilgjengelig her: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing-endringer-i-verdipapiriseringsforordningen-mv/id2870614/
CRR (2013/575) ble endret av forordning (EU) 2017/2401 i forbindelse med STS-forordningen (2017/2402). 2017/2401 og 2017//2402 er foreslått innlemmet i EØS-avtalen i samme beslutningsvedtak. Ikrafttredelsestidspunktet for denne rettsakten må derfor tilpasses slik at den trer i kraft tidligst samtidig som 2017/2401 og 2017/2402 i EØS-avtalen.
Status
Rettsakten er vedtatt og ikraft i EU. Den er til vurdering for innlemmelse i EØS-avtalen.