Kjemisk tilstand under vanndirektivet: miljøkvalitetskrav for prioriterte stoffer
Europaparlaments- og rådsdirektiv 2008/105/EF av 16. desember 2008 om miljøkvalitetsstandarder på området vannpolitikk og om endring og senere oppheving av rådsdirektiv 82/176/EØF, 83/513/EØF, 84/156/EØF, 84/491/EØF, 86/280/EØF og om endring av europaparlaments- og rådsdirektiv 2000/60/EF
Directive 2008/105/EC of the European Parliament and of the Council of 16 December 2008 on environmental quality standards in the field of water policy, amending and subsequently repealing Council Directives 82/176/EEC, 83/513/EEC, 84/156/EEC, 84/491/EEC, 86/280/EEC and amending Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council
Gjennomføringsrapport lagt fram av Kommisjonen 15.12.2021
Bakgrunn
BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 20.4.2012)
Sammendrag av innhold
Rettsakten er hjemlet i direktiv 2000/60/EF (vanndirektivet), og omhandler miljøkvalitetskrav innenfor vannpolitikken. Rettsaktens formål er å oppnå en god kjemisk tilstand for overflatevann gjennom fastleggelse av miljøkvalitetskrav for prioriterte stoffer og visse andre forurensende stoffer. Bakgrunnen for rettsakten er de føringene som er lagt i vanndirektivets artikkel 16 (”Strategier mot vannforurensning”). Vanndirektivets art 16 fastslår at Kommisjonen skal legge fram forslag til liste over prioriterte stoffer, forslag til felles utslippsbegrensninger innenfor fellesskapsområdet og forslag til miljøkvalitetsstandarder for vann, sediment og biota (levende organismer). Disse forslagene skal så behandles av Rådet og Parlamentet med sikte på vedtakelse av et felles regelverk for medlemslandene.
En liste over 33 prioriterte stoffer (prioritetslisten) ble vedtatt av EU allerede gjennom Europaparlaments- og Rådsvedtak 2455/2001/EF av 20. november 2001. Denne er innlemmet i EØS-avtalen.
Hovedelementet i rettsakten er fastsettelse av miljøkvalitetsstandarder (Environmental Quality Standards) for de prioriterte stoffene, heretter kalt ”EQS-verdier”. Vanndirektivet krever at medlemslandene skal ha som mål å oppnå ”god vannstatus” i alle vannforekomster innen bestemte frister, jf. art 4 nr 1 bokstav a ii). De foreslåtte EQS-verdiene vil inngå blant kriteriene som skal brukes for å avgjøre om dette målet oppnås. EQS-verdiene fastsetter miljøkvalitetskrav for henholdsvis årlig gjennomsnittskonsentrasjon og maksimalkonsentrasjon i vannforekomstene for alle stoffer som er listet opp i direktivet. Vann-, sediment- og biotaprøver skal tas slik at de er representative for vannforekomsten.
Rettsakten erstatter de gamle datterdirektivene under direktiv 74/464/EØF om utslipp av farlige stoffer til vann, og art 12 opphever derfor direktivene 82/176/EØF, 83/513/EØF, 84/156/EØF, 84/491/EØF og 86/280/EØF med virkning fra 22.12.2012.
Fristen for å implementere rettsakten i medlemslandenes lovverk er satt til 13. juli 2010.
Merknader
Rettsakten er hjemlet i den tidligere EF-traktaten art 175 (1) (nå TFEU art. 192), og er en videreføring av eksisterende regelverk inntatt i EØS-avtalen. Gjeldende regelverk på området i dag følger av forurensningsforskriften kapittel 17 om utslipp av farlige stoffer til vann. Forurensningsforskriften kapittel 17 gjennomfører direktivene 82/176/EØF, 83/513/EØF, 84/156/EØF, 84/491/EØF og 86/280/EØF, som oppheves med rettsakten. Forurensningsforskriften kapittel 17 inneholder utslippsgrenser for industrien. Systemet blir annerledes med rettsakten, hvor grenseverdiene (EQS-verdiene) gjelder for vannforekomsten som sådan. Vannrammedirektivet gjennomføres i norsk rett gjennom forskrift om rammer for vannforvaltningen (vannforskriften). Vurderingen så langt er at kravene som følge av rettsakten også bør gjennomføres i vannforskriften. Videre må dagens regelverk på området, forurensningsforskriften kapittel 17, endres som følge av opphevelse av de gamle direktivene. Rettsakten støtter opp om den nasjonale politikken for å redusere og stanse utslipp av miljøgifter. For beskrivelse av andre konsekvenser av rettsakten vises det til punktet "Vurdering" nedenfor. Norge v/ Klima- og forurensningsdirektoratet har deltatt i kommisjonsarbeidsgruppen for rettsakten. Norge har arbeidet for å få flest mulig miljøgifter inn på prioritetslisten, og har også bidratt med overvåkningsdata til arbeidet. De økonomiske konsekvensene som følger av rettsakten må sees i sammenheng med kostnadene som følge av all overvåkning iht vanndirektivet (2000/60) og underliggende direktiver. I samtykkeprp.en til Stortinget vedrørende vanndirektivet (St.prp.nr. 75 (2007-2008) heter det: "Anslag viser at de samlede ressursene til styrket overvåking må trappes opp til et nivå som utgjør 75-90 mill. kr utover dagens årlige ressursbruk. Av dette utgjør behovet for styrking av basisovervåkingen om lag 55-65 mill. kr og behovet for styrking av tiltaksovervåkingen om lag 20-25 mill. kr, jf. den nærmere omtalen av dette i avsnittene under. "Dette anslaget gjelder altså all overvåking som følge av vanndirektivet og omfatter også overvåkning av prioriterte stoffer (og dermed også kostnader som følge av rettsakten).
Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten har vært behandlet flere ganger i EØS-spesialutvalget for miljø, som har vurdert rettsakten som EØS-relevant og akseptabel. Klima- og forurensningsdirektoratet arbeider med forslag til gjennomføringsforskrift, og denne vil bli sendt på nasjonal høring.
Vurdering
Norske synspunkter
Norge v/ Klima - og forurensningsdirektoratet har deltatt i kommisjonsarbeidsgruppen for rettsakten. Norge har her arbeidet for at rettsakten ikke bare skulle fastsette miljøkvalitetsmål i vannfasen, men også i sedimenter og/eller biota. Dette er fulgt opp i rettsaktens art 3 nr 2. Art 3 nr 2 åpner for å benytte EQS-verdier for sediment og biota i stedet for overflatevann, dersom dette er faglig forsvarlig og gir samme beskyttelsesnivå.
Norsk vurdering har vært at også PCB og dioksiner burde komme inn på prioritetslisten, noe Parlamentet også har tatt til orde for. Miljøgiftene PCB, dioksiner og PFOS er nå oppført i rettsaktens bilag III, som inneholder forbindelser som skal vurderes for inkludering på prioritetslisten. Norge har også bidratt med overvåkningsdata til arbeidet med revisjon av prioritetslisten. Ved første bidrag ble det fokusert på "nye" forbindelser som PFOS og brommerte flammehemmere. Ved andre bidrag leverte Norge overvåkningsdata på mer tradisjonelle miljøgifter som PCB og dioksiner.
Krav til overvåkning av vannforekomster:
Vanndirektivet og rettsakten vil sammen innebære økte forpliktelser for norske myndigheter når det gjelder å ha oversikt over miljøtilstanden i norske vannforekomster. Overvåkningsfrekvensen for de prioriterte stoffene vil ha konsekvenser for kostnadene som følge av rettsakten.
Klif arbeider med å framskaffe et bedre underlag for å planlegge den framtidige overvåkningen av prioriterte stoffer i Norge. Samtidig pågår arbeid på fellesskapsnivå med å utarbeide retningslinjer for overvåkning. For Norge, med et stort antall vannforekomster, vil det være viktig at retningslinjene åpner for en viss fleksibilitet mht krav til dokumentasjon av den kjemiske tilstanden i vannforekomstene. Norge v/Klif er representert i arbeidsgruppen som utarbeider retningslinjene. Norge ønsker i hovedsak å konsentrere våre målinger i sedimenter og biota, noe som i utgangspunktet kan gjennomføres en gang per år, jf. rettsaktens art 3.
Rettsaktens krav må sees i sammenheng med de krav til overvåkning som ellers følger av vanndirektivet. Vanndirektivets (og underliggende direktivers) økte krav til vannovervåkning innebærer betydelige konsekvenser. Norske myndigheter vil måtte dekke kostnadene til basisovervåkning for å følge opp langsiktige endringer som følge av menneskelig aktivitet (tilstandsovervåkning) og langsiktige endringer i tilstanden i vannforekomstene (referanseovervåkning). Samtidig vil eventuelle økte kostnader til tiltaksorientert overvåkning delvis kunne dekkes av problemeiere (for eksempel industribedrifter), jf. forurensningslovens regler.
Tiltak for å bedre miljøtilstanden:
Dersom det viser seg at en vannforekomst ikke tilfredsstiller kravene til god økologisk og kjemisk tilstand, skal det iht vanndirektivet utredes og gjennomføres tiltak for å forbedre tilstanden. En grovkartlegging av miljøtilstanden i norske vannforekomster som Fylkesmennene har gjennomført, tilsier at betydelige områder av landet har vannforekomster som ikke har tilfredsstillende kjemisk vannkvalitet. Problemene skyldes i stor grad annen påvirkning enn tilførsler av prioriterte stoffer (for eksempel sur nedbør og avrenning av næringssalter fra landbruket), men det forekommer også områder som er påvirket av historiske og nåværende utslipp av stoffer på prioritetslista, herunder fjorder med kostholdsråd.
Dersom det skulle vise seg å bli nødvendig å redusere tilførslene av prioriterte stoffer til norske vannforekomster, vil norske myndigheter i mange tilfeller kunne bruke forurensningsloven og produktkontrolloven som hjemmelsgrunnlag for å få gjennomført tiltak. Når det gjelder tiltak rettet mot forurensede sedimenter, vil det imidlertid ofte være vanskelig å finne en ansvarlig å gi pålegg til, og det må forventes at myndighetene vil måtte dekke en betydelig del av kostnadene ved slike tiltak.
Forslaget støtter opp om politikken for å redusere og stanse utslipp av miljøgifter, noe som er positivt. Det er også positivt at man følger opp de føringene som gis i vanndirektivet om utfasing og kontinuerlig reduksjon i utslipp av prioriterte stoffer til vann. Det er likevel behov for å gjøre en nærmere vurdering av kostnader i forbindelse med gjennomføringen av rettsakten.
Status
Rettsakten ble vedtatt av Parlamentet og Rådet 16. desember 2008. Rettsakten ble tatt inn i EØS-avtalen etter EØS-komitéens møte 20. mai 2011. Klima- og forurensningsdirektoratet er i gang med å utarbeide forskrift som skal gjennomføre rettsakten nasjonalt.
Sammendrag av innhold
Rettsakten er hjemlet i direktiv 2000/60/EF (vanndirektivet), og omhandler miljøkvalitetskrav innenfor vannpolitikken. Rettsaktens formål er å oppnå en god kjemisk tilstand for overflatevann gjennom fastleggelse av miljøkvalitetskrav for prioriterte stoffer og visse andre forurensende stoffer. Bakgrunnen for rettsakten er de føringene som er lagt i vanndirektivets artikkel 16 (”Strategier mot vannforurensning”). Vanndirektivets art 16 fastslår at Kommisjonen skal legge fram forslag til liste over prioriterte stoffer, forslag til felles utslippsbegrensninger innenfor fellesskapsområdet og forslag til miljøkvalitetsstandarder for vann, sediment og biota (levende organismer). Disse forslagene skal så behandles av Rådet og Parlamentet med sikte på vedtakelse av et felles regelverk for medlemslandene.
En liste over 33 prioriterte stoffer (prioritetslisten) ble vedtatt av EU allerede gjennom Europaparlaments- og Rådsvedtak 2455/2001/EF av 20. november 2001. Denne er innlemmet i EØS-avtalen.
Hovedelementet i rettsakten er fastsettelse av miljøkvalitetsstandarder (Environmental Quality Standards) for de prioriterte stoffene, heretter kalt ”EQS-verdier”. Vanndirektivet krever at medlemslandene skal ha som mål å oppnå ”god vannstatus” i alle vannforekomster innen bestemte frister, jf. art 4 nr 1 bokstav a ii). De foreslåtte EQS-verdiene vil inngå blant kriteriene som skal brukes for å avgjøre om dette målet oppnås. EQS-verdiene fastsetter miljøkvalitetskrav for henholdsvis årlig gjennomsnittskonsentrasjon og maksimalkonsentrasjon i vannforekomstene for alle stoffer som er listet opp i direktivet. Vann-, sediment- og biotaprøver skal tas slik at de er representative for vannforekomsten.
Rettsakten erstatter de gamle datterdirektivene under direktiv 74/464/EØF om utslipp av farlige stoffer til vann, og art 12 opphever derfor direktivene 82/176/EØF, 83/513/EØF, 84/156/EØF, 84/491/EØF og 86/280/EØF med virkning fra 22.12.2012.
Fristen for å implementere rettsakten i medlemslandenes lovverk er satt til 13. juli 2010.
Merknader
Rettsakten er hjemlet i den tidligere EF-traktaten art 175 (1) (nå TFEU art. 192), og er en videreføring av eksisterende regelverk inntatt i EØS-avtalen. Gjeldende regelverk på området i dag følger av forurensningsforskriften kapittel 17 om utslipp av farlige stoffer til vann. Forurensningsforskriften kapittel 17 gjennomfører direktivene 82/176/EØF, 83/513/EØF, 84/156/EØF, 84/491/EØF og 86/280/EØF, som oppheves med rettsakten. Forurensningsforskriften kapittel 17 inneholder utslippsgrenser for industrien. Systemet blir annerledes med rettsakten, hvor grenseverdiene (EQS-verdiene) gjelder for vannforekomsten som sådan. Vannrammedirektivet gjennomføres i norsk rett gjennom forskrift om rammer for vannforvaltningen (vannforskriften). Vurderingen så langt er at kravene som følge av rettsakten også bør gjennomføres i vannforskriften. Videre må dagens regelverk på området, forurensningsforskriften kapittel 17, endres som følge av opphevelse av de gamle direktivene. Rettsakten støtter opp om den nasjonale politikken for å redusere og stanse utslipp av miljøgifter. For beskrivelse av andre konsekvenser av rettsakten vises det til punktet "Vurdering" nedenfor. Norge v/ Klima- og forurensningsdirektoratet har deltatt i kommisjonsarbeidsgruppen for rettsakten. Norge har arbeidet for å få flest mulig miljøgifter inn på prioritetslisten, og har også bidratt med overvåkningsdata til arbeidet. De økonomiske konsekvensene som følger av rettsakten må sees i sammenheng med kostnadene som følge av all overvåkning iht vanndirektivet (2000/60) og underliggende direktiver. I samtykkeprp.en til Stortinget vedrørende vanndirektivet (St.prp.nr. 75 (2007-2008) heter det: "Anslag viser at de samlede ressursene til styrket overvåking må trappes opp til et nivå som utgjør 75-90 mill. kr utover dagens årlige ressursbruk. Av dette utgjør behovet for styrking av basisovervåkingen om lag 55-65 mill. kr og behovet for styrking av tiltaksovervåkingen om lag 20-25 mill. kr, jf. den nærmere omtalen av dette i avsnittene under. "Dette anslaget gjelder altså all overvåking som følge av vanndirektivet og omfatter også overvåkning av prioriterte stoffer (og dermed også kostnader som følge av rettsakten).
Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten har vært behandlet flere ganger i EØS-spesialutvalget for miljø, som har vurdert rettsakten som EØS-relevant og akseptabel. Klima- og forurensningsdirektoratet arbeider med forslag til gjennomføringsforskrift, og denne vil bli sendt på nasjonal høring.
Vurdering
Norske synspunkter
Norge v/ Klima - og forurensningsdirektoratet har deltatt i kommisjonsarbeidsgruppen for rettsakten. Norge har her arbeidet for at rettsakten ikke bare skulle fastsette miljøkvalitetsmål i vannfasen, men også i sedimenter og/eller biota. Dette er fulgt opp i rettsaktens art 3 nr 2. Art 3 nr 2 åpner for å benytte EQS-verdier for sediment og biota i stedet for overflatevann, dersom dette er faglig forsvarlig og gir samme beskyttelsesnivå.
Norsk vurdering har vært at også PCB og dioksiner burde komme inn på prioritetslisten, noe Parlamentet også har tatt til orde for. Miljøgiftene PCB, dioksiner og PFOS er nå oppført i rettsaktens bilag III, som inneholder forbindelser som skal vurderes for inkludering på prioritetslisten. Norge har også bidratt med overvåkningsdata til arbeidet med revisjon av prioritetslisten. Ved første bidrag ble det fokusert på "nye" forbindelser som PFOS og brommerte flammehemmere. Ved andre bidrag leverte Norge overvåkningsdata på mer tradisjonelle miljøgifter som PCB og dioksiner.
Krav til overvåkning av vannforekomster:
Vanndirektivet og rettsakten vil sammen innebære økte forpliktelser for norske myndigheter når det gjelder å ha oversikt over miljøtilstanden i norske vannforekomster. Overvåkningsfrekvensen for de prioriterte stoffene vil ha konsekvenser for kostnadene som følge av rettsakten.
Klif arbeider med å framskaffe et bedre underlag for å planlegge den framtidige overvåkningen av prioriterte stoffer i Norge. Samtidig pågår arbeid på fellesskapsnivå med å utarbeide retningslinjer for overvåkning. For Norge, med et stort antall vannforekomster, vil det være viktig at retningslinjene åpner for en viss fleksibilitet mht krav til dokumentasjon av den kjemiske tilstanden i vannforekomstene. Norge v/Klif er representert i arbeidsgruppen som utarbeider retningslinjene. Norge ønsker i hovedsak å konsentrere våre målinger i sedimenter og biota, noe som i utgangspunktet kan gjennomføres en gang per år, jf. rettsaktens art 3.
Rettsaktens krav må sees i sammenheng med de krav til overvåkning som ellers følger av vanndirektivet. Vanndirektivets (og underliggende direktivers) økte krav til vannovervåkning innebærer betydelige konsekvenser. Norske myndigheter vil måtte dekke kostnadene til basisovervåkning for å følge opp langsiktige endringer som følge av menneskelig aktivitet (tilstandsovervåkning) og langsiktige endringer i tilstanden i vannforekomstene (referanseovervåkning). Samtidig vil eventuelle økte kostnader til tiltaksorientert overvåkning delvis kunne dekkes av problemeiere (for eksempel industribedrifter), jf. forurensningslovens regler.
Tiltak for å bedre miljøtilstanden:
Dersom det viser seg at en vannforekomst ikke tilfredsstiller kravene til god økologisk og kjemisk tilstand, skal det iht vanndirektivet utredes og gjennomføres tiltak for å forbedre tilstanden. En grovkartlegging av miljøtilstanden i norske vannforekomster som Fylkesmennene har gjennomført, tilsier at betydelige områder av landet har vannforekomster som ikke har tilfredsstillende kjemisk vannkvalitet. Problemene skyldes i stor grad annen påvirkning enn tilførsler av prioriterte stoffer (for eksempel sur nedbør og avrenning av næringssalter fra landbruket), men det forekommer også områder som er påvirket av historiske og nåværende utslipp av stoffer på prioritetslista, herunder fjorder med kostholdsråd.
Dersom det skulle vise seg å bli nødvendig å redusere tilførslene av prioriterte stoffer til norske vannforekomster, vil norske myndigheter i mange tilfeller kunne bruke forurensningsloven og produktkontrolloven som hjemmelsgrunnlag for å få gjennomført tiltak. Når det gjelder tiltak rettet mot forurensede sedimenter, vil det imidlertid ofte være vanskelig å finne en ansvarlig å gi pålegg til, og det må forventes at myndighetene vil måtte dekke en betydelig del av kostnadene ved slike tiltak.
Forslaget støtter opp om politikken for å redusere og stanse utslipp av miljøgifter, noe som er positivt. Det er også positivt at man følger opp de føringene som gis i vanndirektivet om utfasing og kontinuerlig reduksjon i utslipp av prioriterte stoffer til vann. Det er likevel behov for å gjøre en nærmere vurdering av kostnader i forbindelse med gjennomføringen av rettsakten.
Status
Rettsakten ble vedtatt av Parlamentet og Rådet 16. desember 2008. Rettsakten ble tatt inn i EØS-avtalen etter EØS-komitéens møte 20. mai 2011. Klima- og forurensningsdirektoratet er i gang med å utarbeide forskrift som skal gjennomføre rettsakten nasjonalt.