(fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 3.6.2025)

Sammendrag av innhold

Den 26. oktober 2022 presenterte Europakommisjonen forslag til endringer EUs rammedirektiv for vann (vanndirektivet 2000/60/EC), direktivet om kjemisk tilstand i overflatevann (EQS-direktivet 2008/105/EF) og grunnvannsdirektivet (2006/118/EF). Forslaget inkluderer flere endringer i hvordan miljøgifter reguleres i de tre direktivene, og har som mål å redusere miljøgifter i grunnvann og overflatevann og dermed øke beskyttelsen av helse og miljø fra negative effekter fra miljøgifter. Forslaget er dermed et viktig skritt for EUs ambisjon om å ha et miljø fritt for skadelig forurensing innen 2050 slik det er uttrykt i den grønne given.

Bakgrunn

EUs rammedirektiv for vann (vanndirektivet) skal sikre en mest mulig helhetlig beskyttelse og bærekraftig bruk av vannforekomstene, blant annet ved å beskytte menneskers helse og miljøet for negative effekter fra miljøgifter. Dette gjøres blant annet gjennom å sette grenseverdier for en rekke stoffer, såkalte prioriterte stoffer. Disse grenseverdiene representerer en øvre grense for hva som akseptabelt i overflatevann og grunnvann.

Drikkevannsressurser er i hovedsak enten grunn- eller overflatevann og er i vannforskriften gitt spesiell beskyttede som beskyttet områder ihht bl.a. § 7, 16 og 17. Miljøgifter er krevende og kostbare å overvåke og fjerne i drikkevannsproduksjonen og det er derfor spesielt viktig å holde nivået av miljøgifter lavt i drikkevannsressurser. Kommisjonen skriver i forslaget til direktiv bl.a. «Ved å håndtere forurensning av overflatevann og grunnvann, vil dette forslaget beskytte viktige drikkevannskilder og redusere behandlingskostnader. Drikkevannsdirektivet og dette forslaget omfatter et bredt spekter av forurensende stoffer, særlig plantevernmidler, farmasøytiske produkter og gruppen av per- og polyfluoralkylstoffer (PFAS). Når det gjelder PFAS, bør det bemerkes at dette forslaget, i motsetning til det reviderte Drikkevanndirektivet, har hatt nytte av den nyeste EFSA-anbefalingen om PFAS, vedtatt 9. juli 2020. I likhet med Drikkevannsdirektivet retter også dette forslaget seg mot mikroplast, men først etter at en metodikk for overvåking er utviklet.»

I drikkevannsdirektivets Artikkel 8 om «Risikovurdering og risikostyring av nedslagsfelt for drikkevannsuttak» er medlemsstatene pålagt å sikre at listene som dette notatet omhandler (liste over prioriterte stoffer i overflatevann 2008/105/EF og grunnvann 2006/118/EF) inngår i risikovurderingene av nedslagsfeltene. Dette illustrerer tydelig at hensyn til drikkevannskvalitet er et av premissene for å beslutte hvilke stoffer som skal inkluderes på listen og at vanndirektiv, grunnvannsdirektiv og drikkevannsdirektiv henger tett sammen.

Listen over prioriterte stoffer i overflatevann og grunnvann skal etter vanndirektivet artikkel 16(4) og grunnvannsdirektivet artikkel 10, oppdateres hvert sjette år. I 2019 gjennomførte EU en evaluering av vanndirektivet, en såkalt fitness check, og oppdateringen av prioritetslistene ble utsatt til denne var gjennomført. Evalueringen konkluderte med at vanndirektivet i det store og hele er tilpasset formålet, men at det er forbedringspotensial, blant annet når det kommer til å bekjempe forurensning fra miljøgifter. Evalueringen peker blant annet på at det tar for lang tid å oppdatere prioritetslisten, slik at man ikke klarer å fange opp problemer på et tidlig tidspunkt. I tillegg er det for store variasjoner mellom land i deres gjennomføring av regelverket. Den administrative byrden er dessuten for stor. Dette endringsforslaget søker å løse disse identifiserte utfordringene.

Forslag til nytt direktiv

Endring av listen over prioriterte stoffer for overflatevann og grunnvann, med tilhørende grenseverdier, er det mest sentrale med forslaget. Dette bestemmer hvilke kjemiske stoffer og stoffgrupper som skal vurderes når man bestemmer kjemisk tilstand i vannforekomster i henhold til vanndirektivet. Videre foreslås det endringer i kravene til overvåkning og rapportering for å kunne vurdere risiko for kombinasjonseffekter og hensynta sesongvariasjoner. I tillegg ønsker man å legge til rette for en mer effektiv implementering av regelverket samt å harmonisere gjennomføringen av regelverket i EU/EØS, forbedre tilgang til data og redusere arbeidsbyrden knyttet til etterlevelse av regelverket. Forslaget har som overordnet mål å bedre beskyttelsen av akvatiske økosystem og menneskelig helse fra den risikoen enkelte miljøgifter utgjør. 

Følgende endringer er foreslått i EQS-direktivet (2008/105/EC):

Listen over prioriterte stoffer endres med 25 nye stoffer og stoffgrupper, med tilhørende grenseverdier. Følgende stoffer er foreslått lagt til:

• Gruppe med bekjempingsmidler/ pesticider: Triklosan, Nicosulferon, glyofosat, neonicotinoider, Pyrethroider. Samt foreslått grenseverdi for sum av virksomme stoffer og relevante metabolitter.
• Gruppe med legemidler: makrolide antibiotika, østrogenstoffer, Carbamazepin, Diclofenac, Ibuprofen.
• Gruppe med industristoffer: 24 PFAS-forbindelser, Bisfenol-A.
• Metaller: Sølv.

I tillegg får 16 eksisterende prioriterte stoffer endret grenseverdi, hvor 14 får lavere grenseverdi mens to får en høyere grenseverdi. Det foreslås videre at fire stoffer tas av prioritetslisten (Alaklor, klorfenvinfos, Simazin, karbontetraklorid) da disse ikke lengre utgjør en risiko på EU-nivå. Det foreslås også et system for måling og overvåkning av mikroplast og antibiotikaresistente gener. Dette gjøres for å eventuelt kunne føre mikroplast og antibiotikaresistens på prioritetslisten i framtiden.

Videre er det foreslått å endre prosedyren med revisjon av prioritetslisten fra dagens medbestemmelsesprosedyre til revisjon gjennom delegerte rettsakter. Dette skal effektivisere framtidige revisjoner.

Observasjonslisten (Watch List) skal oppdateres hvert tredje år mot dagens revisjonssyklus på to år. I tillegg skal observasjonslisteovervåkningen i større grad hensynta sesongvariasjoner i konsentrasjon på stoffene den overvåker. Mikroplast og gener for antibiotikaresistens (Antimicrobial resistance, AMR) skal også inn på neste observasjonsliste.

Effektbaserte metoder skal prøves ut. Forslaget går ut på at man i en periode på to år skal overvåke østrogene stoffer, samtidig som man bruker effektbaserte metoder (bio-assay) som er sensitiv for østrogene stoffer i samme område, for å evaluere bruken av effektbaserte metoder.

Overvåkningsdata skal rapporteres årlig som del av et automatisert system. Slik rapportering skal gi mer detaljert informasjon fra overvåkningen, gi en mer oppdatert tilstandsvurdering av miljøet og redusere arbeidsbyrden ved rapportering. Formålet er å sørge for mer åpenhet rundt miljødata.

Av de foreslåtte nye pesticidene på listen over prioriterte stoffer har vi per i dag tre godkjent for bruk som plantevernmidler på det norske markedet: glyfosat, acetamiprid og deltametrin. I tillegg er aklonifen, som fra før er oppført på listen, også godkjent for bruk i Norge. Av disse stoffene er acetamiprid og aklonifen inkludert fast i søkespekteret til plantevernmiddelovervåkingen for overflatevann (JOVA-programmet).

Følgende endringer er foreslått i Grunnvannsdirektivet (2006/118/EF):

Gruppe på 24 PFAS-forbindelser og to legemidler (Sulfametoxasol og Carbamazepin) legges til i Annex I i grunnvannsdirektivet. Dette er prioriterte stoffer hvor grenseverdien er gitt i direktivet. I tillegg legges et legemiddel til Annex II, som er stoffer hvor medlemslandene må vurdere om de skal inkluderes i vurdering av tilstand og fastsette grenseverdi. Det er også foreslått å inkludere grenseverdier for ikke-relevante metabolitter fra pesticider.

Observasjonslisten (Watch List) for grunnvann er foreslått å være obligatorisk for medlemslandene. Det er i dag frivillig for medlemslandene å gjennomføre observasjonslisteovervåkning med formål om å skaffe data om forekomst av nye stoffer som potensielt utgjør en risiko for grunnvannsforekomster. Disse overvåkningsdataene brukes i fremtidige risikovurderinger av stoffer og revisjoner av prioritetslisten for grunnvann. I forslaget legges det opp til at listen skal bestå av ikke mer enn fem stoffer eller stoffgrupper.

Følgende endringer er foreslått i vanndirektivet (2000/60/EC):

For å effektivisere framtidige revisjoner er det forslått å endre prosedyren med revisjon av prioritetslisten for overflatevann og grunnvann fra dagens medbestemmelsesprosedyre til at revisjonen skal skje gjennom delegerte rettsakter.

Vannregionspesifikke stoffer, som er stoffer som medlemslandene identifiserer som relevante i sine vannforekomster, skal inngå i vurdering av kjemisk tilstand. I dag inngår disse i vurdering av økologisk tilstand.

For saker som krever samarbeid mellom stater (for eksempel hvor påvirkningen man ser i et land stammer fra utslipp i et annet), er prosedyrene styrket og prosessen formalisert.

Frem til nå har medlemslandene hatt en midtveisrapportering på tiltaksprogrammet. Denne rapporteringen har vært gjort tre år etter vedtak av vannforvaltningsplaner, og er ment å være en statusrapportering for hvordan det går med gjennomføringen av forvaltningsplanene. Det foreslås nå å fjerne denne rapporteringsforpliktelsen for å redusere arbeidsbyrden for medlemslandene.

Merknader
 

Miljønytte og samlet vurdering av konsekvenser

Forslaget vil bidra til bedre kunnskap om forekomst av farlige kjemikalier i norske vannforekomster, slik at tiltak kan iverksettes ved for høye nivåer av disse miljøgiftene. Forslaget vurderes med det å ha positiv virkning på kvaliteten av overflate- og grunnvann i Europa, med bedre beskyttelse av miljøet og dermed menneskers helse. Europakommisjonens konsekvensvurdering fremhever fordelene for industri, landbruk, drikkevannsproduksjon- og avløpshåndtering samt for  myndighetene og innbyggere generelt.

Endringene som er foreslått i vanndirektivet, EQS-direktivet og grunnvannsdirektivet, vil virke sammen med annet regelverk, herunder avløpsdirektivet, drikkevannsdirektivet, industriutslippsdirektivet og direktivet om bærekraftig bruk av plantevernmidler, og bidrar dermed til den overordnede innsatsen for å redusere forurensningen til nivåer som ikke lenger er skadelige for helse og miljø. Dette er i tråd med EUs handlingsplan for null forurensning som er et sentralt element i EUs grønne giv. Europakommisjonens konsekvensanalyse konkluderer med at fordelene for samfunnet totalt sett er betydelig større enn kostnadene. Bare for utfasingen av PFAS anslås besparelsene knyttet til rensing av drikkevann å beløpe seg til 9 milliarder euro årlig i EU, og besparelsene i helsekostnader anslås til minst 52-84 milliarder euro årlig.

De samlede kostnadene ved forslaget er vanskelig å tallfeste for Norge på nåværende tidspunkt. Forslaget vil bety økte kostnader knyttet til overvåkning og rapportering. Der overvåkningen avdekker problem med vannkvalitet, vil det måtte følges opp med nødvendige tiltak for å bedre situasjonen, noe som også medfører kostnader.  Ved å bidra til god overvåking og kunnskap vil forslaget samtidig være til hjelp for at slike tiltak blir målrettede og forholdsmessige, og at ønsket vannkvalitet oppnås til samlet sett lav kostnad for samfunnet. Derfor er det grunnlag for å forvente at den samlede nytten er større enn kostnaden. Det vil være med på å sikre tilgangen på rent vann og dermed sikre helse og miljø.

Rettslige konsekvenser

Endringene av prioritetslisten for overflatevann og grunnvann medfører behov for å endre vedlegg VIII og vedlegg IX i vannforskriften, slik at vannforskriften fortsatt skal være i tråd med gjeldende versjon av vanndirektivet med tilhørende datterdirektiv. I tillegg vil endringen av status for vannregionspesifikke stoffer, slik at de skal vurderes under kjemisk tilstand og ikke som et økologisk støtteelement, medføre at det er behov for endring i vannforskriftens vedlegg V.

Nærmere om økonomiske og administrative konsekvenser

Listen over de prioriterte stoffene er styrende for hva som definerer god kjemisk tilstand i norske vannforekomster. Grenseverdiene for hvert enkelt prioritert stoff er grensen mellom god og dårlig kjemisk tilstand. Miljømålet for alle vannforekomster er god kjemisk tilstand jf. vanndirektivets artikkel 4.1 og vannforskriften § 4. Dermed vil Europakommisjonens forslag om en utvidelse av listen over prioriterte stoffer for grunnvann og overflatevann, samt forslaget om at vannregionspesifikke stoffer skal inngå i vurderingen av kjemisk tilstand, innebære konsekvenser av økonomiske og administrativ art. Det er for eksempel rimelig å anta at flere vannforekomster ikke vil oppnå god kjemisk tilstand. Med det følger det av vanndirektivet at det i vannforvaltningsplaner og tilhørende tiltaksprogrammer skal iverksettes tiltak for å nå målet om god kjemisk tilstand innen gitte frister.  Det kan ha konsekvenser for de som blir berørt, for eksempel gjennom omlegging av drift eller implementering av tiltak, noe som kan medføre praktiske og økonomiske byrder.

I enkelte tilfeller kan regelverksendringene få betydning for om tillatelser til ny aktivitet kan gis. Omfanget av kostnader og nyttevirkninger er usikkert, og vil variere mellom vannforekomster.

Offentlige myndigheter

Forslaget vil bety en økning i oppgaver og økte kostnader knyttet til overvåkning og rapportering for miljømyndighetene. Europakommisjonen anslår dette til å ligge mellom 400.000 og 650.000 NOK pr medlemsland. For Norges del vurderes disse kostnadene til å ligge noe lavere. Der hvor en virksomhet er ansvarlig for utslipp av de aktuelle stoffene, kan overvåkingen pålegges i tråd med prinsippet om at forurenser betaler. Disse utgiftene vil gjøre det mulig å iverksette mer målrettede tiltak mot forurensning i fremtiden.

Europakommisjonens konsekvensvurdering tallfester ikke alle effektene på EU-nivå, også fordi EU/EØS-landene har en viss valgfrihet når det gjelder tiltak for å nå målene og fordi kostnader og nyttevirkninger vil variere betydelig fra stoff til stoff og i ulike vannforekomster. Norge har derfor mulighet til å innrette tiltak og virkemidler for å nå målene på en kostnadseffektiv måte som en del av gjennomføringsarbeidet.

Flere av stoffene som nå foreslås lagt til listene i vanndirektivet er allerede inkludert i norsk miljøgiftovervåking, noe som vil redusere kostnadene for Norge. De foreslåtte endringene vil gi lavere kostnader for rensing av drikkevann. Tilsvarende vil forbedrede rapporteringssystemer (digitalisering, administrativ strømlinjeforming og, forbedrede vurderingsmetoder) gi effektiviserings-gevinster for myndighetene.

Pesticidene glyfosat og deltametrin krever spesialanalyser og det vil medføre økte kostnader å inkludere disse fast i plantevernmiddelovervåkingen i overflatevann og grunnvann. Videre vil det også innebære merarbeid for godkjenningsmyndigheten for plantevernmidler å følge opp overvåkingsresultatene hvis flere pesticider blir klassifisert som prioriterte stoffer. Dette kan særlig være merkbart ved overskridelser av grenseverdien for prioriterte stoffer, eller overskridelser av den foreslåtte grenseverdien for totalkonsentrasjoner av ulike pesticider og relevante metabolitter. 

Også i Norge er det viktig å legge den helhetlige tilnærmingen som kommisjonen er så tydelig på til grunn for samhandlingen mellom offentlige etater når det gjelder miljøgifter i vannressurser.

Virksomheter

For virksomheter som berøres, kan endringsforslaget bety økte kostnader gjennom strengere krav til overvåkning, rensning eller omlegging av produksjonsprosesser for å redusere utslipp. De foreslåtte endringene vil gi bedre kvalitet på prosessvann til industrien. Ved en styrking av overvåking for miljøgifter av vannressurser generelt, vil vannverkseiere få et sterkere kunnskapsgrunnlag for de farevurderinger de må gjøre ihht til drikkevannsforskriften.

Avløps- og renseanlegg

Forslaget kan inkludere stoffer som er relevante for renseanlegg. For disse kan forslaget bety økte kostnader knyttet til overvåkning. Videre kan forslaget innebære krav om høyere rensegrad for å unngå overskridelser av miljøkvalitetsstandarder som følger av forslaget.

Landbruket

Landbruket bruker vann til dyr og planteproduksjon og vil nyte godt av overvåking og beskyttelse av vannkvalitet. Tiltak for slik beskyttelse vil samtidig kunne legge begrensninger på jordbruksdriften, i form av hva som er tillatte innsatsmidler og produksjonsmåter, eller hva som pålegges av avrennings- og rensetiltak.

I plantevernmiddelforordningen er det henvist til vanndirektivet og at det skal foretas en ny vurdering av en godkjenning hvis det er fare for at målene i artikkel 4 nr. bokstav a) iv) og bokstav b) i) og artikkel 7 nr.2 og 3 i vanndirektivet (2000/60/EC) ikke nås. I artikkel 4 nr. bokstav a) iv) i vanndirektivet står det at medlemsstatene skal iverksette nødvendige tiltak for å redusere forurensning fra prioriterte stoffer. I ytterste konsekvens kan en klassifisering av glyfosat, acetamiprid og deltametrin som prioriterte stoffer føre til at godkjente plantevernmidler med disse stoffene blir trukket fra markedet om overvåkingsresultater viser konsentrasjoner som ikke er i tråd med de grenseverdiene og miljømålene som er foreslått i EQS-direktivet.

Strengere regulering av kjemisk ugrasbekjemping vil kunne vanskeliggjøre andre vannmiljøtiltak i jordbruket, som restriksjoner mot høstpløying. Slik kan det oppstå praktiske og økonomiske byrder for den enkelte gårdbruker, og målkonflikter mellom redusert jordarbeiding og redusert bruk av plantevernmidler, eventuelt produksjonsnedgang på grunn av redusert areal eller redusert produktivitet. Også her vil likevel god kunnskap og overvåking være til hjelp for at tiltak blir målrettete og forholdsmessige, og for å balansere ulike hensyn med sikte på best mulig resultat for samfunnet som helhet.

Sakkyndige instansers merknader

Foreløpig posisjonsnotat ble behandlet ved skriftlig prosedyre i spesialutvalget for miljøsaker 15.01.2025-24.01.2025. Merknader er innarbeidet i notatet.

Vurdering

Vurdering

Rettsakten gjør endringer i EUs rammedirektiv for vann (vanndirektivet 2000/60/EC), direktivet om kjemisk tilstand i overflatevann (EQS-direktivet 2008/105/EF) og grunnvannsdirektivet (2006/118/EF) som alle er gjennomført i norsk rett. Etter miljømyndighetenes vurdering vil også endringene være EØS-relevante.

Andre opplysninger

Andre opplysninger

Norge har siden 2001 deltatt i den felles europeiske strategien (Common Implementation Strategy – CIS), for gjennomføring av vanndirektivet, som er et samarbeid mellom EU-kommisjonen og EU-/EØS-landene. Som del av dette arbeidet deltar Miljødirektoratet i Working Group Chemicals, og NGU+NVE deltar i Working Group Groundwater. Det er disse to gruppene som har lagt det faglige grunnlaget for denne revisjonen. Norske mandater og referater fra dette arbeidet offentliggjøres på vannportalen, og det informeres i de halvårlige møtene med både Direktoratsgruppen og Nasjonal referansegruppe for vannforvaltning. Tilsvarende informerer Klima- og miljødepartementet til Departementsgruppen. Kommisjonen har overfor ekspertgruppen for drikkevannsdirektivet presisert hvor viktig det er at medlemsstatene koordinerer arbeidet med å innfri forpliktelsene etter henholdsvis vann- og drikkevannsdirektivet.

Status

Kommisjonen la frem forslaget 26. oktober 2022. Europaparlamentets posisjon ble vedtatt 24. april 2024, og Rådets posisjon ble vedtatt 19. juni 2024. Videre forhandler Rådet og Europaparlamentet i tråd med ordinær lovgivningsprosedyre.