BAKGRUNN (fra stortingsproposisjonen av 5.11.2004)

Med direktiv 2002/87/EF om utvida tilsyn med finansielle konglomerat har EU fastsett minstestandardar for tilsynet med finansielle konglomerat. Dette utvida tilsynet kjem i tillegg til det tilsynet som skjer overfor kvart einskilt regulert selskap som er gjeve konsesjon i det aktuelle landet.

Eit finansielt konglomerat er i direktivet definert som ei gruppering av selskap som er knytte saman gjennom eigardelar på minst 20 prosent eller gjennom ulike former for felles leiing, og som driv tverrsektoriell verksemd både innanfor forsikring og bank og/eller verdipapir. Felles leiing ligg føre når to eller fleire selskap har samla leiing på bakgrunn av ei avtale mellom selskapa eller som følgje av vedtektsføresegnene til selskapa, eller når administrasjons-, leiings- eller tilsynsorgana i selskapa i hovudsak er samansette av dei same personane. For å reknast som eit konglomerat, må gruppa drive tverrsektoriell verksemd. Tverrsektoriell verksemd tyder at kvar av sektorane forsikring og bank/verdipapir må ha eit monaleg omfang. Monaleg tyder at den minste sektoren må ha ein balansesum på minst ti prosent av den samla balansesummen i den finansielle sektoren, eller at den minste sektoren har ein balansesum på minst seks milliardar euro. Dersom gruppa ikkje vert leidd av ei regulert eining, må minst 40 prosent av verksemda drivast innanfor finanssektoren. Regulert eining tyder institusjon (kredittinstitusjon, forsikrings- eller investeringsføretak) som er underlagd kredittilsyn.

Direktivet inneheld føresegner der det er fastsett krav om utvida tilsyn med finansielle konglomerat for å betre oversikta over den finansielle situasjonen til gruppa. Direktivet inneheld minstekrav til regulering av kapitaldekning på konsolidert grunnlag, konserninterne transaksjonar og store engasjement. Føremålet er å skjerme eigenkapitalen til finansinstitusjonane frå den risikoen som kan oppstå dersom eigardelar og kapitalinnskot i finansinstitusjonar har nære band med kvarandre. Det er òg eit mål å hindre vesentleg risikokonsentrasjon i slike grupperingar.

Det krevst nasjonale reglar om at regulerte einingar i eit konglomerat sikrar at det alltid ligg føre ansvarleg kapital på konglomeratnivå som minst svarar til kapitaldekningskrava. Det vert skipa tre alternative metodar for å måle kapitaldekning på konglomeratnivå. Det vert òg opna for å nytte ein kombinasjon av dei tre metodane. For å oppfylle direktivet må det vidare stillast minstekrav til interne system for å overvake interne transaksjonar og risikokonsentrasjonar i gruppa. Alle regulerte einingar som leier eit finanskonsern, eller der hovudføretaket er eit blanda finansielt holdingselskap som har hovudkontoret sitt i EØS-området, eller som er tilknytt ei anna eining i finanssektoren, skal underleggjast utvida tilsyn. Blanda finansielt holdingselskap tyder eit føretak som ikkje er ei regulert eining, som saman med underføretaka sine, der minst eitt er ei regulert eining som har forretningskontoret sitt i Fellesskapet, og andre einingar, utgjer eit finanskonsern.

Dei selskapa som er omfatta, skal påleggjast ei plikt til å rapportere til ein utpeikt tilsynskoordinator, og dessutan informasjonsplikt og plikt til å rette seg etter føresegner som er fastsette av dei relevante tilsynsstyresmaktene.

Vidare er det fastsett prinsipp for å samordne tilsyn med finansielle konglomerat mellom ulike tilsynsstyresmakter i det same landet og over landegrensene. Det skal peikast ut ein tilsynskoordinator for kvar gruppering innanfor EØS-området som skal ha oversikt over tilsynet med grupperinga, og ha ansvar for m.a. informasjonsutveksling og samarbeid mellom dei tilsynsstyresmaktene som det gjeld, og m.a. å innhente rapportar om og gjennomføre kontroll av dei soliditets- og tryggleikskrava som er nemnde ovanfor. Denne tilsynsstyresmakta er i direktivet kalla «koordinatoren». Koordinatoren skal ha eit tverrsektorielt overblikk over konglomeratet, og syte for at konglomeratet oppfyller dei krava som det er pålagt. Koordinatoren skal òg ha ansvaret for å planleggje og gjennomføre inspeksjonar og verifikasjonar. Arbeidet til koordinatoren påverkar ikkje sektortilsynet til dei einskilde tilsynsstyresmaktene. I dei fleste tilfella vil koordinatoren vere den rette tilsynsstyresmakta i landet der den institusjonen som vert rekna som konglomeratspiss, har setet sitt.

Vidare er det vedteke endringar i fleire sektordirektiv, der det er teke inn nye artiklar som føreset at ei tilsynsstyresmakt skal samrå seg med andre tilsynsstyresmakter som det kjem ved, før institusjonar som inngår i eit finansielt konglomerat, får løyve til å drive verksemd. Det er ein føresetnad at slikt samråd finn stad før det vert gjeve løyve.

Det er fastsett krav om særlege reglar for konglomerat med morselskap utanfor EU/EØS. Konglomerat som ikkje høyrer heime i EØS-området, men som driv verksemd i området, skal underleggjast eit tilsvarande og passande tilsyn frå dei aktuelle tilsynsstyresmaktene, dvs. tilsynsstyresmaktene til vertsstaten. Direktivet har reglar om skiping av ein eigen komité som m.a. skal kunne justere definisjonar og kapitaldekningskrav.

I medhald av direktivet skal naudsynte lover og administrative føresegner i dei einskilde medlemsstatane setjast i kraft seinast 11. august 2004, og nyttast i samband med tilsyn for det rekneskapsåret som byrjar 1. januar 2005.

Tilhøvet til norsk rett
Vi har ingen legaldefinisjon av eit finansielt konglomerat i norsk rett. Det er vesentlege ulikskapar mellom den norske definisjonen av finanskonsern og definisjonen av finansielt konglomerat i direktivet. Eit konglomerat kan t.d. dannast på bakgrunn av lausare tilknytingsformer enn eit finanskonsern. Som finanskonsern reknar ein eit konsern der minst eitt selskap, som ikkje er morselskapet, er ein finansinstitusjon, jf. finansieringsverksemdslova (finl). § 2a-2. Eit morselskap utgjer saman med eitt eller fleire dotterselskap eit konsern [1]

Det krevst avgjerande innverknad på eit anna selskap for at eit mor-/dottertilhøve skal haldast ved lag. Det er ikkje krav om at finanskonsernet skal drive tverrsektoriell verksemd innanfor forsikring og anten bank eller verdipapir.

Derimot har norsk rett allereie ei rekkje føresegner som skal sikre at kapitalkrava vert tilfredsstilte på konsolidert basis, og norske tilsynsstyresmakter handterer i dag tilsynet med fleire blanda finanskonsern. I finansieringsverksemdslova kapittel 2a om finanskonsern er det i § 2a-9 teke inn føresegner om integrert tilsyn med grupper av finansinstitusjonar m.v. Ein finansinstitusjon som eig 20 prosent eller meir i ein annan finansinstitusjon, verdipapirføretak, gard eller eigedomsselskap, investeringsselskap eller anna selskap med monalege finansielle aktiva, må tilfredsstille kapitaldekningskrava og andre soliditets- og tryggleikskrav på konsolidert basis. Det følgjer vidare av § 2a-9 at det er konsernrekneskapen basert på prinsippet om høvesvis konsolidering som skal leggjast til grunn. Konsolideringsplikta er nærmare presisert i forskrift av 25. mars 1991 om bruk av kapitaldekningsreglar på konsolidert basis. Kredittilsynet kan gje pålegg om konsolidering ned til ti prosents eigardel. Vi har likevel ikkje konsolideringsplikt ved andre former for tilknyting, som t.d. felles leiing (bortsett frå konserngrupper som er danna etter finl. § 2a-17), slik direktivet legg opp til.

Konsolideringsplikta etter dei norske føresegnene har større rekkjevidd enn direktivet ved at dei òg omfattar eigardelar i gards- og eigedomsselskap og andre selskap med monalege finansielle aktiva. Dei norske føresegnene slår òg inn utan omsyn til eventuell tverrsektoriell verksemd.

Interne transaksjonar i konsernet skal i medhald av § 2a-8 finne stad på forretningsmessige vilkår, men vi har inga rapporteringsplikt slik direktivet legg opp til. I tillegg vert det utført eigarkontroll ved kvalifiserte eigardelar. Kjøparen vil i medhald av finl. §§ 2-2 og 2-3 ved ti prosents eigardel verte underlagd ei vurdering av kor eigna han er, og det same gjeld dersom eigardelen aukar til 20, 25, 33 eller 50 prosent. Det følgjer av forskrift av 18. desember 2003 nr. 1639 om eigarkontroll kva opplysningar søknaden skal innehalde. Krava er meir omfattande enn det som følgjer av direktivet. I tillegg krevst det i medhald av finl. § 2a-3 og forsikringsverksemdslova §§ 3-5 og 3-6 eit eige løyve ved etablering av eit finanskonsern, typisk ved kjøp av 50 prosent eigardel. Ei konserngruppe som er samansett av sparebank og gjensidig forsikringsselskap kan på nærmare vilkår etablerast ved avtale, jf. § 2a-17.

Tilhøvet til tilsynsstyresmakta i andre land er til ein viss grad alt regulert i § 7 i kredittilsynslova. Kredittilsynslova er ikkje til hinder for eit breitt samarbeid med andre tilsynsstyresmakter. Teieplikta som styremedlemmer og tenestemenn elles er pålagde, gjeld ikkje overfor tilsynsstyresmakter i andre EØS-statar, jf. § 7 første leddet tredje punktumet i kredittilsynslova. Føresegna pålegg likevel ikkje Kredittilsynet noka opplysningsplikt.

Gjennom avtaler med andre tilsynsstyresmakter er samarbeidet i praksis meir formalisert enn det som går fram direkte av lova. Særleg er det eit breitt tilsynssamarbeid mellom dei nordiske tilsynsstyresmaktene.

Dersom den som søkjer om løyve til å drive investeringsverksemd er eit verdipapirføretak m.v. som har løyve frå ein annan EØS-stat, kan det berre gjevast løyve etter samråd med styresmaktene i den aktuelle EØS-staten. Dette følgjer av § 7-3 tredje leddet i verdipapirhandellova. Tilsvarande plikt til samråd finst ikkje verken i sparebanklova, forretningsbanklova, forsikringsverksemdslova eller finansieringsverksemdslova.

Departementet vurderer det slik at norsk lovgjeving alt langt på veg pålegg norske finansinstitusjonar dei pliktene som følgjer av direktivet, slik at det ikkje vert rekna som naudsynt med store endringsframlegg. Det krevst visse justeringar i kredittilsynslova og finansieringsverksemdslova for å leggje betre til rette for internasjonalt tilsynssamarbeid, og i regelverket for soliditet, store engasjement, internkontroll og konserninterne transaksjonar for å styrkje tilsynet med tverrsektorielle aktivitetar.

Vidare er det naudsynt med ein del mindre endringar i kredittilsynslova for å gjennomføre føresegnene om utpeiking av ein tilsynskoordinator for grenseoverskridande konglomerat, og nærmare føresegner om samarbeid mellom tilsynsstyresmakter, medrekna utveksling av opplysningar (§§ 1, 2, 3, 4, 7 og 9 i tilsynslova). Det er naudsynt med endringar i finansieringsverksemdslova for å gjennomføre enkelte sentrale definisjonar (§ 1-5), stille krav til kor eigna den personen er som faktisk leier eit morselskap i finanskonsern (§ 2a-4) og innføre ei plikt til å rapportere alle interne transaksjonar i ei gruppe, og presisere rapporteringsplikta som er knytt til slike transaksjonar (§ 2a-8). Vidare må den gjeldande konsolideringsplikta for kapitaldekningskrav m.v. utvidast til òg å gjelde alle finansielle konglomerat, og dessutan at tilhøvet mellom full og høvesvis konsolidering må presiserast (§ 2a-9).

I tillegg vert det naudsynt med nokre få justeringar av meir teknisk karakter i sparebanklova, forretningsbanklova, verdipapirhandellova, forskrift om klargjering av kontrollansvar og forskrift om utrekning av ansvarleg kapital. Endeleg trengst det enkelte nye føresegner i forskrift om bruk av soliditetsreglar på konsolidert basis, og dessutan ei heilt ny forskrift om identifisering av og tilsyn med finansielle konglomerat. I den nye forskrifta om identifisering av og tilsyn med finansielle konglomerat vil det verte teke inn ei føresegn som fastset tersklane for kva som vert rekna som tverrsektoriell verksemd, og ei unntaksføresegn for små konglomerat.

I det vidare gjennomføringsarbeidet vil det verte lagt vekt på tilrådingane frå den nordiske arbeidsgruppa for å tilpasse regelverket til dei andre nordiske landa. Eit anna omsyn er at det bør førast same tilsyn med alle typar grupperingar. Dette må likevel vegast opp mot dei løysingane som vert valde i dei andre nordiske landa. Det vil verte gjort nærmare greie for dei konkrete lovendringane som er naudsynte for å gjennomføre direktivet i ein eigen odelstingsproposisjon. Det vert òg lagt opp til ei nærmare regulering av enkeltspørsmål i forskrift i form av endringar og tilføyingar i enkelte eksisterande forskrifter, og til ei ny forskrift om identifisering av og tilsyn med finansielle konglomerat.

Økonomiske og administrative konsekvensar
Gjennomføringa av direktivet i norsk rett legg til rette for fastsetjing av harmoniserte minstestandardar for tilsyn med finansielle konglomerat. Dette inneber for det første ei auka rapporteringsplikt for finansinstitusjonar og verdipapirføretak. Vidare vert rapporteringsplikta utvida til òg å omfatte lausare samansette grupper ettersom no konglomeratinterne transaksjonar og risikokonsentrasjonar òg skal rapporterast. Dette inneber litt større rapporteringsomfang for dei einingane som vert omfatta av føresegnene i direktivet.

For tilsynsstyresmakta inneber direktivet ei plikt til omfattande kontakt med andre tilsynsorgan i EØS-området. Det finst langt på veg slik kontakt alt i dag, særleg innanfor Norden. Dessutan fastset direktivet òg ei samråds-/framleggingsplikt på førehand av visse typar løyve til institusjonar som er del av eit finansielt konglomerat.

[1] Lov av 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskap § 1-3 og nr. 45 allmennaksjeselskap § 1-3