Krav til datalinjetjenester i det europeiske luftrommet
Kommisjonsforordning (EF) nr. 29/2009 av 16. januar 2009 om fastsettelse av krav til datalinjetjenester i Det felles europeiske luftrom
Commission Regulation (EC) No 29/2009 of 16 January 2009 laying down requirements on data link services for the single European sky
Fortolkningsdom avsagt av EFTA-domstolen 12.7.2023
Nærmere omtale
BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 6.5.2013)
Sammendrag av innhold
Kommisjonsforordning (EF) nr. 29/2009 er en del av implementeringsbestemmelsene for Single European Sky. Rettsakten er formelt hjemlet i interoperabilitetsforordningen (forordning (EF) nr 552/2004). Rettsakten er begrunnet ut ifra behovet for å bedre kapasitet og øke effektiviteten i avviklingen av flytrafikken. Prognoser tilsier en betydelig økning i lufttrafikken i europeisk luftrom, og følgelig behov for økt kapasitet i styring av lufttrafikken. Systemer for talekommunikasjon vil bli overbelastet, og medfører behov for supplerende luft-til-bakke datalinjekommunikasjon. For å forsvare investeringene som gjøres av luftromsbrukerne i datalink-kommunikasjon kreves koordinert introduksjon av tjenester over datalinje basert på luft-til-bakke punkt-til-punkt datakommunikasjon.
Regelverket stiller krav både til luftromsbrukerne såvel som flysikringstjenesteleverandørene om støtte for luft-til-bakke datalinkkommunikasjon. Forordningen setter krav til koordinert introduksjon av tjenester over datalinje basert på luft-til-bakke punkt-til-punkt datakommunikasjon. Kravet om datalinkstøtte vil forbedre effektiviteten i kommunikasjon mellom flygeledere og piloter. Trafikkstyringen skal skje via meldingsutveksling på datalinje i nærmere angitte sektorer, som erstatning for dagens talekommunikasjon (VHF).
I Norge er det kun Avinor som yter lufttrafikktjenester i luftrom over FL285, og forordningen retter seg derfor mot Avinor som tjenesteyter. I henhold til artikkel 1 nr 3, er virkeområdet for forordningen alle flygninger i normal trafikk i henhold til instrumentflygingsregler i luftrom over FL285, som definert i Annex I til forordningen, Part A og B.
Sentrale krav til leverandør av lufttrafikktjenester
• Etter artikkel 3 nr 1 skal enheter som yter lufttrafikktjenester i aktuelt luftrom iht artikkel 1 nr 3, ha mulighet til å yte og drifte datalinjetjenester som definert i Annex II.
• Artikkel 5 nr 5 krever at yter av lufttrafikktjenester skal oppgradere systemer for prosessering av flygedata, i samsvar med Kommisjonsforordning (EF) nr. 1032/2006.
• System for innsending av flygeplan må oppdateres med indikasjon for mulighet for overføring via datalinje.
Sentrale krav til luftromsbrukerne
• Artikkel 6 stiller krav til at alle luftfartøy som skal operere i luftrom som nevnt i artikkel 1 nr 3, må ha system for kommunikasjon over datalinje som beskrevet i Annex IV.
• Det foreligger utkast til vedtak i Kommisjonen som er ment å gi midlertidige og permanente unntak for en rekke flytyper som skal operere i luftrom med krav til data link som nevnt i forordningens Annex I Part A og B. Dette er flytyper som enten ikke har mulighet til å etterinnstallere nødvendig utstyr, eller hvor det foreligger leveringsproblemer fra produsentsiden. Det kan nevnes at det er foreslått permanent unntak for Beechcraft 200-serien som blant annet brukes av Lufttransport.
Merknader og sakkyndige instansers merknader
Rettsakten er allerede inlemmet i EØS-avtalen ved beslutning nr. 85/2009. Ved en inkurie ble rettsakten innlemmet i EØS-avtalen uten tilpasningstekst. Det har som konsekvens at norsk luftrom ble utelatt fra virkeområdet til forordningen. Dette var en feil og ikke i overensstemmelse med intensjoner, analyser og forberedende arbeid gjort ved utviklingen av regelverket i regi av Eurocontrol. Ved nytt forslag til EØS-komitébeslutning, foreslås tilpasning med tilsvarende avgrensning som for svensk og finsk luftrom: Norway FIR sør av 61 grader og 30 minutter som tillegg til Annex I Part B. Dermed bringes norsk luftrom inn under virkeområdet til forordningen.
Luftfartstilsynet har bedt Avinor om å redegjøre for sine planer for innføring av dataforbindelsestjenester i luftrom der Avinor har ansvaret for å yte lufttrafikktjenester og om en vurdering av de økonomiske konsekvensene ved innføringen. Avinor har gjennomført en innledende utredning av innføring av datalink på sin ATM plattform (NATCON - Norwegian Air Traffic CONtrol system utviklet og levert av Raytheon og Indra). Utredningen har vist at det er betydelige tekniske-, arkitekturmessige- og HMI- (Human Machine Interface) utfordringer knyttet til en slik innføring. Avinor har derfor besluttet å gjennomføre ytterligere en utredning på hvordan dette kan løses rent teknisk, samt hvorvidt den endelige løsningen vil kunne levere en operativ gevinst for tjenesteytingen og kundene. Utredningen ventes sluttført innen Q2 2013.
Vurdering
Annex I Part B i forordningen foreslås tilpasset ved å inkludere luftrom i Norway FIR sør for 61 grader og 30 minutter, i virkeområdet. Dette virkeområdet er opprinnelig også angitt for finsk og svensk luftrom. Etter Luftfartstilsynets vurdering er inkluderingen av norsk luftrom i virkeområdet en naturlig og nødvendig endring. Avinor har i sitt tilsvar til Luftfartstilsynet også bedt om at virkeområdet avgrenses til å gjelde sør av 6130N, over flygenivå 285, på lik linje med gjeldende regelverk i våre naboland.
Etter artikkel 1 nr 3, 2. ledd får forordningen anvendelse for all generell / kommersiell lufttrafikk fra 5. februar 2015 for luftrom iht Annex I Part B. Endringen som nå skjer i Annex B ved å innlemme norsk luftrom sør for 61 grader og 30 minutter får dermed anvendelse fra denne dato. Norske luftromsbrukere som flyr i europeisk luftrom som nevnt i Annex I, Part A, vil allerede i dag måtte forholde seg til kravet til datalink. En spesifikk angivelse av norsk luftrom i virkeområdet vil derfor ikke ha noen ytterligere konsekvenser for disse.
Avinor har gitt uttrykk for at de i samarbeid med partnere i NEFAB, har iverksatt nødvendige prosesser for å møte kravene som følger av data link forordningen (EF) nr. 29/2009. Virkeområdet vil omfatte Oslo og Stavanger kontrollsentraler, mens Bodø ligger nord for virkeområdet. Foreløpige indikasjoner fra Avinor er at en innføring av datalink på NATCON tidligst vil være klart til operativt drift i Q4 2015. Det er derfor grunn til å bemerke at Avinors planer vil måtte forseres, skal lovgivningens krav til å skulle tilby datalinkkommunikasjon oppfylles. Denne utfordringen må håndteres i dialog mellom Avinor og Luftfartstilsynet. Det er også relevant å se hen til resultatet av varslet diskusjon og oppfølging overfor landene som i dag ligger etter i implementering av datalink, ref. områdene listet i Annex I, Part A.
Avinor har gjort anslag over kostnader relatert til innføring av datalink (ATN/VDLM2) på NATCON-plattformen. Kostnadene er basert på erfaringer høstet av andre tjenesteytere i Borealis-alliansen, samt andre prosjekter av sammenlignbar størrelse gjennomført i samarbeid med systemleverandøren (Indra).
KategoriNOK
Personellkostnader (opplæring m.m.)19 000 000
Investeringskostnader NATCON20 000 000
Investeringskostnader infrastruktur4 700 000
Sum:43 700 000
For Avinor har datalinkkravet som sådan vært kjent allerede fra starten av arbeidet med et regelverk for harmonisert innføring av datalinkkrav.
Kostnadene representerer en engangsutgift som Avinor vil måtte kostnadsføre det året investeringen gjøres. Det legges til grunn at Avinor finansierer denne kostnaden innenfor eksisterende budsjetter for flysikringstjenesten. Det vil således ikke være aktuelt å vurdere noen form for statlig støtte for å dekke Avinors utgifter til tiltaket.
I tillegg til ovenevnte kostnader vil det tilkomme årlige nettverkskostnader. Basert på erfaringer fra andre tjenesteleverandører anslås disse til å være i størrelsesorden 700 000 NOK per år.
Etter ytelsesstyringsregimet innført for flysikringstjenestene under Single European Sky, innebærer avgiftsregelverk, ytelsesstyringsregelverk og nasjonalt fastsatt ytelsesplan at de totale kostnadene til flysikring er bestemt innenfor hver enkelt referanseperiode. Den nåværende ytelsesplanen strekker seg til utløpet av 2014 og arbeidet har startet for å fastsette kostnadsrammen for neste referanseperiode 2015-2019. Underveisavgiftene bestemmes som en konsekvens av ytelsesregimet og reflekteres i den nasjonale ytelsesplanen. Eurocontrol fungerer som clearing house ved å beregne, fakturere og fordele avgiftsproveny for enkeltflyginger i det europeiske luftrommet. Som en effekt av ytelsesstyringsregimet skal enhetskostnaden for flyvning i norsk (og europeisk) luftrom gå ned i årene som kommer. Engangskostnadene som datalinkkravet medfører såvel som de årlige nettverkskostnadene inngår i den totale kostnadsrammen for flysikringstjenestene og dekkes fullt ut gjennom underveisavgifter som faktureres trafikken i norsk luftrom.
Forordningen er EØS-relevant og akseptabel. Det har vært en glipp tidligere ikke å spesifikt angi nevnte norsk luftrom i virkeområdet i forbindelse med innlemmelsen av forordningen i EØS-avtalen som nå rettes ved utarbeidelse av ny EØS-komitebeslutning.
Andre opplysninger
Flere land, blant dem Frankrike og Spania, har opplyst at de ikke kunne oppfylle fristen i Annex I, Part A som var 7. februar 2013, og at de ikke klarer det før tidligst slutten av 2015. Kommisjonen har opplyst at de vil innhente informasjon om hvor langt ulike lands tjenesteytere har kommet med implementeringen, og lage en rapport med de videre steg. Diskusjon med medlemslandene vil i første omgang skje i Single Sky komiteen.
Status
Kommisjonen vedtok forordningen 16. januar 2009 etter positiv tilslutning fra Single Sky Comiteen 30. september 2008.
Iht forordningens artikkel 15 angis anvendelse av forordningen fra 7. februar 2013 for luftrom iht Annex I Part A (gjelder ikke Norge). Etter artikkel 1 nr 3 b) angis anvendelse av forordningen for luftrom iht Annex I Part B fra 5. februar 2015 (gjelder for Norge).
Forordning 29/2009 er blitt gjennomført i norsk rett ved forskrift om samvirkningsevnen i Det europeiske nett for lufttrafikkstyring, FOR 2007-05-14 nr 513, § 2. Uten tilpasningsteksten for å bringe norsk luftrom inn under virkeområde til forordningen, har forskriften ingen rettslig betydning. Den endringen som nå foreslås i virkeområdet til forordningen (gjennom tilpasningstekst) med referanse til norsk luftrom (Norway FIR sør av 61 grader og 30 minutter) krever en formell endring av forskriften.
Sammendrag av innhold
Kommisjonsforordning (EF) nr. 29/2009 er en del av implementeringsbestemmelsene for Single European Sky. Rettsakten er formelt hjemlet i interoperabilitetsforordningen (forordning (EF) nr 552/2004). Rettsakten er begrunnet ut ifra behovet for å bedre kapasitet og øke effektiviteten i avviklingen av flytrafikken. Prognoser tilsier en betydelig økning i lufttrafikken i europeisk luftrom, og følgelig behov for økt kapasitet i styring av lufttrafikken. Systemer for talekommunikasjon vil bli overbelastet, og medfører behov for supplerende luft-til-bakke datalinjekommunikasjon. For å forsvare investeringene som gjøres av luftromsbrukerne i datalink-kommunikasjon kreves koordinert introduksjon av tjenester over datalinje basert på luft-til-bakke punkt-til-punkt datakommunikasjon.
Regelverket stiller krav både til luftromsbrukerne såvel som flysikringstjenesteleverandørene om støtte for luft-til-bakke datalinkkommunikasjon. Forordningen setter krav til koordinert introduksjon av tjenester over datalinje basert på luft-til-bakke punkt-til-punkt datakommunikasjon. Kravet om datalinkstøtte vil forbedre effektiviteten i kommunikasjon mellom flygeledere og piloter. Trafikkstyringen skal skje via meldingsutveksling på datalinje i nærmere angitte sektorer, som erstatning for dagens talekommunikasjon (VHF).
I Norge er det kun Avinor som yter lufttrafikktjenester i luftrom over FL285, og forordningen retter seg derfor mot Avinor som tjenesteyter. I henhold til artikkel 1 nr 3, er virkeområdet for forordningen alle flygninger i normal trafikk i henhold til instrumentflygingsregler i luftrom over FL285, som definert i Annex I til forordningen, Part A og B.
Sentrale krav til leverandør av lufttrafikktjenester
• Etter artikkel 3 nr 1 skal enheter som yter lufttrafikktjenester i aktuelt luftrom iht artikkel 1 nr 3, ha mulighet til å yte og drifte datalinjetjenester som definert i Annex II.
• Artikkel 5 nr 5 krever at yter av lufttrafikktjenester skal oppgradere systemer for prosessering av flygedata, i samsvar med Kommisjonsforordning (EF) nr. 1032/2006.
• System for innsending av flygeplan må oppdateres med indikasjon for mulighet for overføring via datalinje.
Sentrale krav til luftromsbrukerne
• Artikkel 6 stiller krav til at alle luftfartøy som skal operere i luftrom som nevnt i artikkel 1 nr 3, må ha system for kommunikasjon over datalinje som beskrevet i Annex IV.
• Det foreligger utkast til vedtak i Kommisjonen som er ment å gi midlertidige og permanente unntak for en rekke flytyper som skal operere i luftrom med krav til data link som nevnt i forordningens Annex I Part A og B. Dette er flytyper som enten ikke har mulighet til å etterinnstallere nødvendig utstyr, eller hvor det foreligger leveringsproblemer fra produsentsiden. Det kan nevnes at det er foreslått permanent unntak for Beechcraft 200-serien som blant annet brukes av Lufttransport.
Merknader og sakkyndige instansers merknader
Rettsakten er allerede inlemmet i EØS-avtalen ved beslutning nr. 85/2009. Ved en inkurie ble rettsakten innlemmet i EØS-avtalen uten tilpasningstekst. Det har som konsekvens at norsk luftrom ble utelatt fra virkeområdet til forordningen. Dette var en feil og ikke i overensstemmelse med intensjoner, analyser og forberedende arbeid gjort ved utviklingen av regelverket i regi av Eurocontrol. Ved nytt forslag til EØS-komitébeslutning, foreslås tilpasning med tilsvarende avgrensning som for svensk og finsk luftrom: Norway FIR sør av 61 grader og 30 minutter som tillegg til Annex I Part B. Dermed bringes norsk luftrom inn under virkeområdet til forordningen.
Luftfartstilsynet har bedt Avinor om å redegjøre for sine planer for innføring av dataforbindelsestjenester i luftrom der Avinor har ansvaret for å yte lufttrafikktjenester og om en vurdering av de økonomiske konsekvensene ved innføringen. Avinor har gjennomført en innledende utredning av innføring av datalink på sin ATM plattform (NATCON - Norwegian Air Traffic CONtrol system utviklet og levert av Raytheon og Indra). Utredningen har vist at det er betydelige tekniske-, arkitekturmessige- og HMI- (Human Machine Interface) utfordringer knyttet til en slik innføring. Avinor har derfor besluttet å gjennomføre ytterligere en utredning på hvordan dette kan løses rent teknisk, samt hvorvidt den endelige løsningen vil kunne levere en operativ gevinst for tjenesteytingen og kundene. Utredningen ventes sluttført innen Q2 2013.
Vurdering
Annex I Part B i forordningen foreslås tilpasset ved å inkludere luftrom i Norway FIR sør for 61 grader og 30 minutter, i virkeområdet. Dette virkeområdet er opprinnelig også angitt for finsk og svensk luftrom. Etter Luftfartstilsynets vurdering er inkluderingen av norsk luftrom i virkeområdet en naturlig og nødvendig endring. Avinor har i sitt tilsvar til Luftfartstilsynet også bedt om at virkeområdet avgrenses til å gjelde sør av 6130N, over flygenivå 285, på lik linje med gjeldende regelverk i våre naboland.
Etter artikkel 1 nr 3, 2. ledd får forordningen anvendelse for all generell / kommersiell lufttrafikk fra 5. februar 2015 for luftrom iht Annex I Part B. Endringen som nå skjer i Annex B ved å innlemme norsk luftrom sør for 61 grader og 30 minutter får dermed anvendelse fra denne dato. Norske luftromsbrukere som flyr i europeisk luftrom som nevnt i Annex I, Part A, vil allerede i dag måtte forholde seg til kravet til datalink. En spesifikk angivelse av norsk luftrom i virkeområdet vil derfor ikke ha noen ytterligere konsekvenser for disse.
Avinor har gitt uttrykk for at de i samarbeid med partnere i NEFAB, har iverksatt nødvendige prosesser for å møte kravene som følger av data link forordningen (EF) nr. 29/2009. Virkeområdet vil omfatte Oslo og Stavanger kontrollsentraler, mens Bodø ligger nord for virkeområdet. Foreløpige indikasjoner fra Avinor er at en innføring av datalink på NATCON tidligst vil være klart til operativt drift i Q4 2015. Det er derfor grunn til å bemerke at Avinors planer vil måtte forseres, skal lovgivningens krav til å skulle tilby datalinkkommunikasjon oppfylles. Denne utfordringen må håndteres i dialog mellom Avinor og Luftfartstilsynet. Det er også relevant å se hen til resultatet av varslet diskusjon og oppfølging overfor landene som i dag ligger etter i implementering av datalink, ref. områdene listet i Annex I, Part A.
Avinor har gjort anslag over kostnader relatert til innføring av datalink (ATN/VDLM2) på NATCON-plattformen. Kostnadene er basert på erfaringer høstet av andre tjenesteytere i Borealis-alliansen, samt andre prosjekter av sammenlignbar størrelse gjennomført i samarbeid med systemleverandøren (Indra).
KategoriNOK
Personellkostnader (opplæring m.m.)19 000 000
Investeringskostnader NATCON20 000 000
Investeringskostnader infrastruktur4 700 000
Sum:43 700 000
For Avinor har datalinkkravet som sådan vært kjent allerede fra starten av arbeidet med et regelverk for harmonisert innføring av datalinkkrav.
Kostnadene representerer en engangsutgift som Avinor vil måtte kostnadsføre det året investeringen gjøres. Det legges til grunn at Avinor finansierer denne kostnaden innenfor eksisterende budsjetter for flysikringstjenesten. Det vil således ikke være aktuelt å vurdere noen form for statlig støtte for å dekke Avinors utgifter til tiltaket.
I tillegg til ovenevnte kostnader vil det tilkomme årlige nettverkskostnader. Basert på erfaringer fra andre tjenesteleverandører anslås disse til å være i størrelsesorden 700 000 NOK per år.
Etter ytelsesstyringsregimet innført for flysikringstjenestene under Single European Sky, innebærer avgiftsregelverk, ytelsesstyringsregelverk og nasjonalt fastsatt ytelsesplan at de totale kostnadene til flysikring er bestemt innenfor hver enkelt referanseperiode. Den nåværende ytelsesplanen strekker seg til utløpet av 2014 og arbeidet har startet for å fastsette kostnadsrammen for neste referanseperiode 2015-2019. Underveisavgiftene bestemmes som en konsekvens av ytelsesregimet og reflekteres i den nasjonale ytelsesplanen. Eurocontrol fungerer som clearing house ved å beregne, fakturere og fordele avgiftsproveny for enkeltflyginger i det europeiske luftrommet. Som en effekt av ytelsesstyringsregimet skal enhetskostnaden for flyvning i norsk (og europeisk) luftrom gå ned i årene som kommer. Engangskostnadene som datalinkkravet medfører såvel som de årlige nettverkskostnadene inngår i den totale kostnadsrammen for flysikringstjenestene og dekkes fullt ut gjennom underveisavgifter som faktureres trafikken i norsk luftrom.
Forordningen er EØS-relevant og akseptabel. Det har vært en glipp tidligere ikke å spesifikt angi nevnte norsk luftrom i virkeområdet i forbindelse med innlemmelsen av forordningen i EØS-avtalen som nå rettes ved utarbeidelse av ny EØS-komitebeslutning.
Andre opplysninger
Flere land, blant dem Frankrike og Spania, har opplyst at de ikke kunne oppfylle fristen i Annex I, Part A som var 7. februar 2013, og at de ikke klarer det før tidligst slutten av 2015. Kommisjonen har opplyst at de vil innhente informasjon om hvor langt ulike lands tjenesteytere har kommet med implementeringen, og lage en rapport med de videre steg. Diskusjon med medlemslandene vil i første omgang skje i Single Sky komiteen.
Status
Kommisjonen vedtok forordningen 16. januar 2009 etter positiv tilslutning fra Single Sky Comiteen 30. september 2008.
Iht forordningens artikkel 15 angis anvendelse av forordningen fra 7. februar 2013 for luftrom iht Annex I Part A (gjelder ikke Norge). Etter artikkel 1 nr 3 b) angis anvendelse av forordningen for luftrom iht Annex I Part B fra 5. februar 2015 (gjelder for Norge).
Forordning 29/2009 er blitt gjennomført i norsk rett ved forskrift om samvirkningsevnen i Det europeiske nett for lufttrafikkstyring, FOR 2007-05-14 nr 513, § 2. Uten tilpasningsteksten for å bringe norsk luftrom inn under virkeområde til forordningen, har forskriften ingen rettslig betydning. Den endringen som nå foreslås i virkeområdet til forordningen (gjennom tilpasningstekst) med referanse til norsk luftrom (Norway FIR sør av 61 grader og 30 minutter) krever en formell endring av forskriften.