(fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 5.5.2025)

Sammendrag av innhold 

Bakgrunn

EUs klimakvotesystem (klimakvotesystemet) er en sentral del av den europeiske innsatsen for å redusere utslipp av klimagasser fra industri, energiforsyning, petroleumssektoren, luftfart og maritim transport. Hovedprinsippet er at det settes et tak for de samlede lovlige utslippene i EU gjennom at et visst antall kvoter er tilgjengelige i et kvotemarked. Formålet med systemet er å skape insentiver til å redusere utslipp fra de omfattede aktivitetene som er listet opp i vedlegg 1 til direktiv 2003/87/EF (EUs klimakvotedirektiv) i tråd med overordnede klimamål.

Endringene i EUs klimakvotedirektiv følges opp med endringer i underliggende rettsakter, herunder forordning (EU) 2019/1122 (heretter “registerforordningen”). Denne forordningen oppretter et unionsregister, som er en viktig del av EUs klimakvotesystem. Det norske registeret for klimakvoter (heretter "registeret") kan anses som en nettbank hvor kvoter utstedes, oppbevares og overføres. Alle land som deltar i EUs klimakvotesystem, forvalter en nasjonal del av unionsregisteret. Registeret administreres av Miljødirektoratet (“registermyndigheten”). En sentral del av registerforvaltningen er å åpne og stenge kontoer, godkjenne og fjerne brukere, samt overvåke og oppdatere data i registeret. Endringene i rettsakten omfatter blant annet kontoåpning for brenselsoperatører (ETS2), blokkering av driftskontoer samt restitusjon (tilbakeføring) av kvoter etter rettsavgjørelser.

Rettsaktens innhold 

Etablering av nasjonal konto for ETS2 og kontoåpning for brenselsoperatører 

Fra 1. januar 2025 ble brenselsoperatører som tilgjengeliggjør brensler til forbruk i bygningssektoren, veitransportsektoren og andre sektorer omfattet av et nytt klimakvotesystem, ETS2 (Emissions trading system 2). Brenselsoperatørene skal overvåke sitt utslipp i henhold til en godkjent overvåkingsplan fra 1. januar 2025, og levere en utslippsrapport for fjorårets utslipp av CO2 innen 30. april 2025 og hvert år deretter. Fra og med utslippsåret 2027 skal brenselsoperatøren levere kvoter til oppgjør som tilsvarer sitt rapporterte utslipp. En kvote tilsvarer ett tonn CO2 og kvotene er fritt omsettelige i et felleseuropeisk kvotemarked som forvaltes av EU. Auksjonering av kvoter i ETS2 starter i 2027, og den første fristen for kvoteoppgjør er 31. mai 2028 for utslippsåret 2027. 

I forbindelse med rapportering av utslipp og oppgjør av kvoter i ETS2 er det satt en dato for når brenselsoperatørene skal søke om konto i registeret. Operatørene må søke om å åpne konto i tidsrommet 1. juni 2026 til 15. september 2026. Kravene til en driftskonto for brenselsoperatører er relativt enkle og det viktigste kravet er at operatøren har gyldig utslippstillatelse, jf. registerforordningen vedlegg VIIb. 

Ved innføringen av ETS2 etableres det et nytt kvotemarked for denne sektoren. Kommisjonen trenger utslippsdata for å kunne beregne hvor mange kvoter som skal gjøres tilgjengelig (kvotetaket) i ETS2. Det skal derfor åpnes en nasjonal konto i klimakvoteregisteret som skal brukes til å rapportere utslippsdata fra brenselsoperatørene. Det skal ikke være kvoter på denne kontoen. Innen 30. juni 2025 og innen 30. juni 2026 skal aggregerte utslipp på nasjonalt nivå rapporteres av registermyndighetene gjennom denne kontoen. Registermyndigheten skal også levere utslippsdata for hver brenselsoperatør til Kommisjonen, for eksempel i en Excel-fil. Den nasjonale kontoen må ha en kontaktperson, men kontoen krever ingen kontorepresentanter. Det er et krav om at minst en av de nasjonale administratorene er kontaktperson for denne kontoen. Registermyndigheten kan stenge den nasjonale kontoen etter utslippene på nasjonalt nivå er rapportert for årene 2024 og 2025. 

I 2026 og 2027 vil registermyndighetene ha 40 arbeidsdager på å åpne driftskonto etter at brenselsoperatøren har sendt inn fullstendig søknad. Fra og med 2028 reduseres fristen til 20 arbeidsdager etter mottatt fullstendig søknad. 

Endring av overholdelsesstatus status for fase 1 og 2 - artikkel 33

Det er flere operatører som ikke leverte nok kvoter til oppgjør for fase 1 (2005-2007) eller fase 2 (2008-2012) i klimakvotesystemet. Det har ført til at operatørene har overholdelsesstatus (compliance status) B på sin driftskonto i registeret. En kontohaver kan ha en driftskonto med status A, B eller C. Status A betyr at det har blitt levert like mange (eller flere) klimakvoter som de har hatt utslipp. Status B betyr at de ikke har levert (nok) klimakvoter, og kontoen vil få status C dersom de ikke har rapportert utslippene sine innen 31. mars hvert år.

Dersom en operatør har overholdelsesstatus B på grunn av at de har levert for få kvoter til oppgjør i fase 1 eller fase 2 av klimakvotesystemet, skal dette ikke inkluderes i fastsetting av ny overholdelsesstatus. Endringen er innført på bakgrunn av at noen operatører har status B da de ikke leverte nok kvoter i fase 1. Disse operatørene vil ikke ha mulighet til å skaffe seg og levere fase 1-kvoter til oppgjør, slik at de får status A, siden kvotene for fase 1 ikke finnes i markedet lenger. Det er en positiv endring for operatørene det gjelder, da de lenge har hatt en overholdelsesstatus som de ikke har hatt mulighet til å rette opp i.

Blokkering av driftskonto for anlegg- og luftfartøysoperatører ved manglende levering av kvoter til oppgjør - artikkel 32a

Forordningen introduserer en ny bestemmelse om at en driftskonto for anlegg- eller luftfartøysoperatører som mottar vederlagsfrie kvoter, vil få status “blokkert” dersom de har overholdelsesstatus B på sin driftskonto. En operatør som har en konto med status “blokkert” vil ikke kunne utføre transaksjoner til handelspartnere fra kontoen. De vil fortsatt kunne motta kvoter og levere kvoter til oppgjør. Blokkeringen av konto kan være et ekstra insentiv for operatører som mottar utdeling å levere kvoter til oppgjør.

Sentraladministrator blokkerer kontoer med status B automatisk når Europaparlamentet og Rådet har samtykket til rettsakten. Norske anlegg- og luftfartøysoperatører som er administrert av den norske registermyndigheten, som har status B, vil få kontoen sin blokkert når rettsakten er innlemmet i EØS-avtalen. Operatøren kan likevel levere inn det resterende antallet kvoter når som helst, noe som gjør at kontoen automatisk blir satt til status “åpen” igjen. Registermyndigheten vil ikke få noen endring i arbeidsoppgaver, ettersom kontoen i dette tilfelle settes automatisk til blokkert eller åpen av sentraladministrator.

Utdeling av vederlagsfrie kvoter 

Ved forrige endring av registerforordningen desember 2023 ble det vedtatt et krav om at operatører må ha levert kvoter for alle registrerte utslipp før de kunne få utdelt vederlagsfrie kvoter på sin driftskonto. Endringsforordningen innfører nå en bestemmelse om at driftskontoer for anlegg- og luftfartøysoperatører vil få utdelt vederlagsfrie kvoter uavhengig om de har levert (nok) kvoter til oppgjør og om kontoen har status “blokkert” som nevnt over.

Endring i tildelingstabell for luftfartøysoperatører

Forordningen inneholder også endringer i nasjonal tildelingstabell for luftfart. Vedlegg XI i registerforordningen definerer oppsettet av den nasjonale tildelingstabellen for luftfart, inkludert de forskjellige typene av tildeling. På grunn av endringer i klimakvotedirektivet er det lagt til to nye kategorier i tildelingstabellen for luftfart i vedlegget. De to nye kategoriene er:

• Tildeling for bruk av støtteberettiget flydrivstoff (SAF)
• Tildeling for flygninger fra Island til EØS-området, Storbritannia eller Sveits og flygninger fra EØS-området til Island i forbindelse med tilpasningen ved innlemmelsen av klimakvotedirektivet i EØS-avtalen, se EØS-komiteens beslutning nr. 334/2023.

Innføring av status "ekskludert" på driftskonto - artikkel 9

Endringene i registerforordningen innfører at registermyndigheten skal sette en driftskonto til status "ekskludert" dersom et anlegg ikke lenger er omfattet av klimakvotesystemet i henhold til punkt 1 vedlegg I i klimakvotedirektivet.

Registermyndigheten skal ved varsel fra klimakvotemyndigheten, sette en driftskonto for skipsoperatører til status “ekskludert”. En skipsoperatør får status “ekskludert” dersom operatøren ikke lenger er omfattet av klimakvotesystemet. Dette skal gjøres etter skipsoperatøren har blitt varslet om endringen av registermyndigheten. Kontoen skal ha status “ekskludert” frem til registermyndigheten får beskjed av klimakvotemyndigheten om at operatøren igjen er omfattet av klimakvotesystemet. Registermyndigheten skal da sette kontoen til “åpen” igjen.

En operatør med en konto som har status "ekskludert" må fortsatt betale gebyr for å ha kontoen sin i registeret årlig. I tillegg må operatøren holde informasjon om konto og kontorepresentanter oppdatert i registeret. Det er begrenset med funksjoner en operatør kan utføre fra en ekskludert konto i registeret, men operatøren kan fortsatt levere tilbake kvoter ved utdeling av for mange kvoter (overallokering), utføre transaksjoner til handelspartnere, slette kvoter, levere kvoter til oppgjør for år kontoen ikke var ekskludert og legge til utslippstall.

Registermyndigheten og klimakvotemyndigheten må ha tett dialog om hvilke operatører som skal ha status “ekskludert” på sin driftskonto i registeret.

Restitusjon av kvoter etter rettsavgjørelser - artikkel 58a

Den europeiske unions domstol har fattet avgjørelser som har oppklart at en operatør eller en sektor som har blitt ansett som omfattet av klimakvotesystemet, egentlig ikke skulle vært omfattet. I slike tilfeller har operatører, før rettsavgjørelsen, levert kvoter til oppgjør selv om de ikke skulle hatt kvoteplikt. I dag inneholder ikke registerforordningen bestemmelser som gjør at operatøren kan få tilbake disse kvotene etter rettsavgjørelsen.

Rettsakten innfører derfor en ny bestemmelse om restitusjon av kvoter. Med restitusjon menes tilbakeføring av kvoter til operatøren etter slike rettsavgjørelser. Restitusjon av kvoter gjelder ved rettsavgjørelser fattet av Den europeiske unions domstol (Court of Justice of the European Union). Kvotene som restitueres skal være fra den samme fasen som operatøren leverte inn kvotene til oppgjør, og det er sentraladministrator sin oppgave å overføre kvotene til operatøren.

Dersom en operatør får avgjort i Den europeiske unions domstol at de ikke skulle vært en del av EUs klimakvotesystem, vil de få kvotene som er levert til oppgjør restituert (tilbakeført). For at det ikke skal føre til en uventet fortjeneste (“windfall profit”) for operatøren som får restituert kvoter, skal antallet restituerte kvoter bestemmes av en formel som tar hensyn til utviklingen av verdien av kvoter og en harmonisert indeks for inflasjon i EU-landene. Antall kvoter som skal restitueres i det enkelte tilfellet, bestemmes av en formel i endringsforordningen. 

Annet

Forordningen introduserer også flere mindre endringer, blant annet om forlengelse av frist for forespørsel om å reversere transaksjoner. Registerforordningen tillater i dag muligheten til å reversere transaksjoner som er gjort ved en feil. En kontohaver må sende en forespørsel om reversering. Denne fristen utvides fra 10 til 30 arbeidsdager.

I tillegg er det endret dato for oppdatering av kontoinformasjon. Anleggs-, maritim-, og luftfartøysoperatører skal bekrefte innen 30. juni hvert år at deres kontoinformasjon i registeret er komplett, oppdatert og riktig. Brenselsoperatører skal bekrefte samme opplysninger innen 31. mars hvert år.

På grunn av endringen i registerforordningen i 2023 om avviklingen av luftfartskvoter fra og med 2025, er det nå foreslått endringer i forordningen som viser til “general allowances” istedenfor “aviation allowances”. I tillegg har henvisningen til auksjonsforordningen blitt endret.

Merknader

Rettslige konsekvenser

Rettsakten forventes gjennomført i norsk rett gjennom endringer i klimakvoteforskriften kapittel 7.

Deler av ETS2-bestemmelsene er ikke gjennomført i norsk rett. Det er behov for å endre klimakvoteloven for å utvide lovens virkeområde før det kan fastsettes forskriftsendringer relatert til registerforordningens bestemmelser om ETS2. Slik endring av klimakvoteloven har vært på offentlig høring og vil etter planen foreslås vedtatt av Stortinget før sommeren 2025. Registerbestemmelsene om ETS2 vil gjennomføres i norsk rett etter at loven er endret.

Behovet for lovendring utløses av bestemmelsene om ETS2 i direktiv 2003/87/EF (klimakvotedirektivet), ikke denne rettsakten, som følgelig kan innlemmes i EØS-avtalen uten Stortingets samtykke.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Endringene i rettsakten vil føre til administrative konsekvenser for både myndighetene og for brukerne av registeret. Brenselsoperatører er en ny gruppe aktører som blir omfattet av klimakvotesystemet. Disse aktørene må dermed søke om å opprette driftskonto i 2026 og fremskaffe nødvendig informasjon. Kravene til en driftskonto er relativt enkle og det forventes at kostnaden ved dette er begrenset. Miljødirektoratet, som registermyndighet, vil få økte oppgaver med veiledning om regelverket, behandling av søknader og oppfølging av virksomhetene. Direktoratets søknadsbehandling vil bli gebyrfinansiert og brenselsoperatørene må betale et årlig gebyr for å inneha konto i registeret.

Registermyndigheten vil i 2026 også måtte behandle et stort antall søknader fra brenselsoperatører som ønsker å åpne driftskonto. I tillegg til behandling av søknader gjør registermyndighetene også bakgrunnssjekker av virksomheter og personer. Samlet sett forventes det at myndighetene vil få et større arbeidsomfang i tredje og fjerde kvartal i 2026. 

Endringene i reglene om utdeling av vederlagsfrie kvoter til luftfartøys- og anleggsoperatører innebærer nå at disse aktørene vil kunne motta kvoter selv om kontoen er blokkert (se avsnitt “Utdeling av vederlagsfrie kvoter”). Flere anlegg mottar et stort antall vederlagsfrie kvoter, og for en del operatører dekker tildelingen en vesentlig del av utslippene. Denne endringen er derfor til fordel for operatøren, som vil få utlevert vederlagsfrie kvoter selv om kontoen er blokkert.

Forordningen introduserer en regel om restitusjon (tilbakeføring) av kvoter dersom en avgjørelse i EU-domstolen har ført til at en operatør eller en sektor ikke lengre er omfattet av klimakvotedirektivet. Det er imidlertid uklart ut fra regelverket om en rettsavgjørelse som retter seg mot en operatør, vil medføre at andre operatører med tilsvarende anlegg (som heller ikke skulle vært omfattet av EUs klimakvotesystem) får restituert kvoter. Dersom alle operatører med tilsvarende anlegg vil få restituert kvoter, vil de operatørene som ikke reiste sak ha mindre økonomiske konsekvenser, og ha færre administrative konsekvenser sammenlignet med operatøren som reiste sak for EU-domstolen. Slike prosesser vil gi noe økt administrativt arbeid for registermyndigheten. 

De øvrige endringene forventes å få relativt små konsekvenser for både brukere av registeret og registermyndigheten.

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten har vært behandlet i Spesialutvalget for miljø, der berørte departementer er representert, på skriflig prosedyre fra 9. april 2025 til 2. mai 2025. Spesialutvalget fant rettsakten relevant og akseptabel. 

Ettersom rettsakten ble behandlet i Spesialutvalget før den var formelt vedtatt i EU ble det tatt forbehold om vesentlige endringer i rettsakten - den vil i så fall bli sendt på ny behandling i Spesialutvalget. 

Vurdering

Rettakten endrer forordning (EU) 2019/1122 som er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett gjennom klimakvoteforskriften kapittel 7. Rettsakter som endrer rettsakter som er innlemmet i EØS-avtalen vurderes i utgangspunktet som EØS-relevante. 

Forordningens artikkel 58a handler om restitusjon av kvoter etter rettsavgjørelser. Bestemmelsen gjelder etter ordlyden kun rettsavgjørelser fattet av Den europeiske unions domstol (Court of Justice of the European Union). Det er imidlertid EFTA-domstolen, ikke EU-domstolen, som har jurisdiksjon til å avgjøre saker knyttet til norske kvotepliktige operatører. Klima- og miljødepartementet mener at det - i forbindelse med innlemmelse av regelverket i EØS-avtalen - er behov for å vurdere tilpasninger til denne bestemmelsen for å klargjøre at sentraladministrator for klimakvoteregisteret skal måtte forholde seg på samme måte både når det gjelder rettsavgjørelser fra EU-domstolen og EFTA-domstolen.

Status

Forordningen ble vedtatt av Kommisjonen 11. februar 2025 og ble da sendt til klarering i Rådet og Europaparlamentet før den kan formelt vedtas og publiseres i EUs lovtidende (Official Journal).