Endringen av kvotedirektivets omfang skjer som følge av en avtale som ble inngått mellom EU og Sveits i 2017 (Swiss Link Agreement), og som trådte i kraft 1. januar 2020. Formålet med avtalen er å koble det sveitsiske kvotesystemet (CH ETS) med EU ETS, slik at handels- og oppgjørssystemene blir kompatible. Inngåelse av en avtale som kobler et annet kvotesystem sammen med EU ETS fører automatisk til at flyvninger både til og fra tredjelandets system blir omfattet av virkeområdet for EU ETS, jf. kvotedirektivet art. 28a punkt 7, jf. punkt 1. Det fremgår imidlertid av Swiss Link Agreement at flyvninger fra Sveits til EØS-området skal reguleres av CH ETS. Konsekvensen av dette er at kvotedirektivet må endres, slik det nå fremgår av kommisjonsbeslutningen, som avgrenser virkeområdet for EU ETS.

Swiss Link Agreement legger opp til at luftfartøysoperatørene skal administreres av én og samme myndighet, enten av et EØS-land eller Sveits. Dette er en administrativ forenkling som omtales som "One-stop-shop". En luftfartøysoperatør rapporterer utslipp til sin administrerende myndighet angitt i EU-kommisjonens liste over luftfartøysoperatører, se kommisjonsforordning (EU) 2020/535. Videre trenger luftfartøysoperatørene kun én konto; enten i EU ETS eller i CH ETS. Tildeling av vederlagsfrie kvoter vil imidlertid forestås av både administrative myndigheter for EU ETS (for flyvninger i EØS-området og til Sveits) og av Sveits (for flyvninger i Sveits og til EØS-området).

Endringene som kommisjonsbeslutningen innfører må ses i lys av utviklingen som har funnet sted etter etableringen av kvotesystemet. Opprinnelig omfattet kvotedirektivets virkeområde utslipp av klimagasser fra flyvninger til og fra lufthavner beliggende i EØS-området, det vil si både innenriks flyvninger, flyvninger mellom land innad i EØS-området og internasjonale flyvninger mellom EØS-området og tredjeland.

Som følge av bl.a. arbeidet i ICAO med et internasjonalt system for utslipp fra luftfart, har omfanget av EU ETS senere blitt midlertidig innskrenket. I henhold til forordning (EU) 2017/2392 ble kvotedirektivets virkeområde innskrenket til kun å omfatte flyvninger innad i EØS-området frem til og med 2023. Begrensningen er allikevel ikke til hinder for at Kommisjonen kan inngå linkingavtaler mellom EU og tredjeland med formål å sørge for samhandling mellom EU ETS og tredjelandets kvotesystem, jf. kvotedirektivet art. 25 og 25a. I slike tilfeller kan Kommisjonen også beslutte at innkommende flyvninger fra tredjelandet skal unntas fra de luftfartsaktiviteter som listes opp i kvotedirektivets Annex I, slik Kommisjonen foreslår i denne rettsakten.

Kommisjonsbeslutningen presiserer for øvrig at flyvninger fra Sveits til EØS-området, som tidligere, skal inkluderes når man vurderer om en operatør er omfattet av EU ETS, jf. kvotedirektivet Annex I.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Rettsakten er hjemlet i artikkel 25a i direktiv 2003/87/EU (kvotedirektivet), som gir Kommisjonen myndighet til å ekskludere flyvninger fra tredjeland til EUs kvotesystem.

Rettsakten vurderes gjennomført i norsk rett gjennom endring i klimakvoteforskriften (forskrift 23.12.2004 nr. 1851). Da det er tale om en kommisjonsbeslutning, bør rettsakten gjennomføres i klimakvoteforskriften ved inkorporering. Mindre materielle endringer i klimakvoteforskriftens bestemmelser om kvotesystemets virkeområde vil også være nødvendig.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Innlemmelse av kommisjonsbeslutningen vil – sammen med Swiss Link Agreement – innebære at luftfartøysoperatører må svare kvoter for flyvninger fra EØS-området til Sveits under EU ETS og fra Sveits til EØS-området under CH ETS. Videre vil luftfartøysoperatørene være berettiget vederlagsfrie klimakvoter for disse flyvningene under de respektive systemene.

Av økonomiske konsekvenser nevnes også at staten får økte inntekter for auksjonering av kvoter for flygninger til Sveits. Staten vil imidlertid ikke få inntekter fra auksjonering av luftfartskvoter knyttet til flyvninger fra Sveits til EØS-området, ettersom kommisjonsbeslutningen unntar disse fra EU ETS.

Sammen med Swiss Link Agreement innebærer innlemmelse av kommisjonsbeslutningen noe økt administrasjon i Miljødirektoratet, ettersom kvotesystemet nå også skal omfatte luftfartsoperatørenes flyvninger både til og fra Sveits.

Sakkyndige instansers merknader

EØS-notatet er ikke forelagt Spesialutvalget for miljøsaker for behandling, da rettsakten er foreslått innlemmet i EØS-avtalen etter forenklet prosedyre og eventuelle endringer i norsk rett vil være minimale.

Vurdering

Kvotedirektivet er tatt inn i EØS-avtalen. Rettsakter gitt med hjemmel i kvotedirektivet anses i utgangspunktet som EØS-relevante.

Kommisjonsbeslutningen anses nødvendig for gjennomføringen av Swiss Link Agreement, og er også på denne bakgrunn vurdert å være EØS-relevant og akseptabel.

Status

Rettsakten trådte i kraft i EU 21. juli, etter at den ble publisert i Official Journal. Rettsakten gjelder fra 1. januar 2020. I utarbeidelsen av kommisjonsbeslutningen har medlemsland blitt involvert via et Climate Change Expert Group-møte som fant sted 22. november 2019. Deretter var forslaget på offentlig høring i EU i fire uker, fra 2. til 30. mars 2020.

Kommisjonsbeslutningen foreslås innlemmet i EØS-avtalen ved forenklet prosedyre, da rettsakten ansees som teknisk og uproblematisk.