BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 24.6.2024)

Bakgrunn

EUs klimakvotesystem (EU ETS) er en sentral del av den europeiske innsatsen for å redusere utslipp av klimagasser fra industri, kraftproduksjon, luftfart, maritim transport, veitransport, bygg og andre sektorer. Systemet er rettslig forankret i direktiv 2003/87/EF (EUs klimakvotedirektiv) og flere underordnede rettsakter. Hovedprinsippet er at det settes et tak for de samlede lovlige utslippene i EU gjennom at et visst antall kvoter er tilgjengelige i et kvotemarked. Formålet med systemet er å skape insentiver til å redusere utslippene fra de kvotepliktige aktivitetene (som er listet opp i vedlegg 1 til EUs klimakvotedirektiv) i tråd med overordnede klimamål. Kvoter blir auksjonert eller tildelt vederlagsfritt.

Gjennom direktiv (EU) 2023/959 om endring av EUs klimakvotedirektiv er de rettslige rammene for tildeling av vederlagsfrie kvoter til industrianlegg endret noe og flere industriaktiviteter får anledning til å søke om tildeling, jf. EØS-notat på endringer av EUs klimakvotedirektiv: Forsterket kvotesystem 2021-2030 - regjeringen.no.

I kvotesystemet fase 4 er det to tildelingsperioder, 2021-2025 og 2026-2030. Forordning (EU) 2019/331 om tildeling av vederlagsfrie kvoter for perioden 2021-2030 (tildelingsforordningen), heretter kalt tildelingsforordningen, gir detaljerte regler for hvordan tildeling av vederlagsfrie kvoter skal beregnes for ulike anlegg. Det er det historiske aktivitetsnivået i et anlegg som skal ligge til grunn for beregning av vederlagsfrie kvoter. Tildelingsforordningen gir regler for hvordan det historiske aktivitetsnivået og andre relevante data for tildelingen skal fastsettes for de ulike anleggene. For tildelingsperioden 2026-2030 skal det historiske aktivitetsnivået basere seg på perioden 2019-2023.

Forordning (EU) 2024/873 om endring i forordning (EU) 2019/331 følger opp endringene i klimakvotedirektivet og fastsetter nye regler og endrer enkelte bestemmelser om tildeling av vederlagsfrie klimakvoter i forordning (EU) 2019/331. Det er disse nye reglene og endringene i bestemmelsene som vil gjelde for tildelingsperioden 2026-2030 som omtales i dette notatet.

Tildelingsforordningen, sammen med beslutning (EU) 2019/708 om sektorer utsatt for karbonlekkasje for perioden 2021-2030, forordning (EU) 2021/447 om reviderte utslippsstandarder for perioden 2021-2025, bestemmelse (EU) 2021/927 om fastsettelse av en felleseuropeisk korreksjonsfaktor og forordning (EU) forordning (EU) 2019/1842 om justering av tildeling avgjør hvor mange klimakvoter et anlegg vil få tildelt vederlagsfritt i perioden 2021-2030. Disse bestemmelsene og forordningene, med unntak av bestemmelse 2019/708, vil også endres som følge av endringene i klimakvotedirektivet.

Innhold i rettsakten

De nye reglene og de endrede bestemmelsene i forordning (EU) 2024/873 om endring i tildelingsforordningen kommer hovedsakelig som følge av endringer i EUs klimakvotedirektiv. Endringer i klimakvotedirektivet er en del av EUs klimapakke "Klar for 55" (Fit for 55), som skal sikre at EU når målet om å redusere utslippene av klimagasser med 55 prosent fra 1990 til 2030. Noen bestemmelser er endret på et mer detaljert nivå som følge av erfaringer fra tildeling i perioden 2021-2025, blant annet for å rette opp i utilsiktede virkninger av regelverket.

Det er ikke gjort større endringer i det overordnede systemet for tildeling av vederlagsfrie kvoter i endringene i tildelingsforordningen. Det innebærer at tildelingen fremdeles skal beregnes etter fire ulike tildelingsmetoder etter følgende hierarki: 1) tildeling basert på produsert mengde av gitte produkter, 2) tildeling basert på forbrukt mengde varme/fjernvarme, 3) tildeling basert på forbrukt mengde brensel og 4) tildeling basert på prosessutslipp. Et anlegg kan få tildeling basert på en eller flere av tildelingsmetodene.

De viktigste endringene i endringsforordning 2024/873 er:

Tildeling til elektrisitetsforbruk

EUs klimakvotedirektiv er endret slik at det skal gis insentiver til å gå over til lav- og nullutslippsteknologi. Som en følge av dette er ikke utslipp av klimagasser lenger en forutsetning for å omfattes av EUs klimakvotesystem. Slike anlegg kan søke om tildeling av vederlagsfrie kvoter. For å kunne gi insentiver til en elektrifisering av anleggene og dermed en reduksjon i utslippene, er bestemmelser i tildelingsforordningen endret slik at det i flere tilfeller gis tildeling til elektrisitetsforbruk. Det har tidligere ikke vært gitt tildeling til dette.

Krav til energieffektivisering og klimanøytralitetsplan

Det er tatt inn nye bestemmelser knyttet til energieffektivisering og klimanøytralitet i EUs klimakvotedirektiv. Disse reglene er også tatt inn i klimakvoteforskriften § 4-7 b). Dette er to nye vilkår som gjelder for å få full tildeling. Tildelingen til et anlegg skal reduseres med 20 prosent dersom kravene til et eller begge disse vilkårene ikke er oppfylt.

Energieffektivisering

For anlegg som får krav til energieffektivisering, skal det gjennomføres en energirevisjon eller et sertifisert energiledelsessystem i henhold til krav gitt i klimakvoteforskriften § 4-7b og vedlegg 2 og anbefalingene fra disse må gjennomføres for at anlegget skal få full tildeling. Kravet gjeler ikke små eller mellomstore bedrifter. Endringene i tildelingsforordningen stiller opp flere unntak fra kravet om at anbefalingene må følges opp. I tilfeller hvor anlegg oppfyller et eller flere av disse unntakene skal ikke tildeling til anlegget trekkes.

Klimanøytralitet

I henhold til EUs klimakvotedirektiv gjelder kravet til implementering av klimanøytralitetsplan anlegg som får tildeling under tildelingsmetoden utslippsstandard for produkt og som har et klimagassutslipp som er høyere enn 80-persentilen av den relevante utslippsstandarden. Uttrykket 80-persentilen sikter til de anleggene som har de 20 prosent høyeste utslippene per produsert enhet blant de anleggene i EU som produserer det samme produktet. Det er tatt inn en bestemmelse i tildelingsforordningen som sier at regelen likevel ikke gjelder dersom tildelingen til dette produktet utgjør mindre enn 20 prosent av anleggets totale tildeling. Videre oppgis det i tildelingsforordningen at planen skal sendes klimakvotemyndigheten innen 30. mai 2024, som er tilsvarende som fristen for søknad om tildeling av vederlagsfrie kvoter for perioden 2026-2030.

Reduksjon i tildeling som følge av karbongrensejusteringsmekanismen (CBAM)

EUs klimakvotedirektiv gir bestemmelser om at det på sikt ikke skal gis tildeling knyttet til varer som er omfattet av karbongrensejusteringsmekanismen (CBAM-forordning (EU) 2023/956). Tildeling av vederlagsfrie kvoter til produksjon av slike varer skal gradvis reduseres fra 2026 og skal ned til null i 2034. Denne bestemmelsen er tatt inn i klimakvoteforskriften § 4-7 tredje ledd. Det er tatt inn nye bestemmelser i tildelingsforordningen som medfører at anleggene som søker om tildeling av vederlagsfrie kvoter må oppgi hvorvidt en tildelingsmetode er knyttet til produksjon av et CBAM-produkt eller ikke.

Tildeling til gjenvinning av varme

For å gi insentiver til gjenvinning av varme fra prosesser ved et anlegg, er en bestemmelse i tildelingsforordningen fjernet (artikkel 10(5)(k)). Denne regelen har gitt uheldige konsekvenser ved tildeling i perioden 2021-2025. Endringen i regelverket medfører at det gis tildeling til varmen som gjenvinnes i tillegg til at det gis tildeling for prosessen. I dette tilfellet tillates det derfor fremover at samme energi kan gi grunnlag for tildeling to ganger, som ellers strider mot det generelle forbudet mot dobbelttildeling til anlegg.

Bruk av felleseuropeisk korreksjonsfaktor

Kommisjonen kan beslutte at det skal benyttes en felleseuropeisk korreksjonsfaktor dersom summen av årlig tildeling til alle anlegg innenfor EU ETS overstiger mengden kvoter som er satt av til vederlagsfri tildeling. Denne faktoren brukes for å redusere tildelingen likt for alle anlegg. For å belønne de beste anleggene (for eksempel anlegg med lave utslipp per produsert mengde i en bransje) og fremme innovasjon følger det nå av klimakvotedirektivet at korreksjonsfaktoren ikke skal benyttes overfor de anleggene som anses som de beste. Denne regelen er tatt inn i klimakvoteforskriften § 4-7 andre ledd. I tildelingsforordningen er denne regelen modifisert ved at det er tatt inn en ny regel som sier at dette unntaket kun gjelder dersom tildelingen til den aktuelle prosessen i anlegget utgjør mer enn 60 prosent av den totale tildelingen til et anlegg.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Rettsakten foreslås gjennomført i norsk rett gjennom den norske klimakvoteforskriften kapittel 4.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Konsekvenser for anleggene

Endringene i tildelingsforordningen treffer ikke alle anlegg. For anlegg hvor de nye/endrede kravene vil gjelde vil det medføre økte administrative og økonomiske konsekvenser. Som følge av de nye kravene må anleggene som ønsker å søke om tildeling utarbeide nye/endrede metodeplaner (en plan som oppgir metodene anleggene skal benytte ved beregning av tildelingen) og levere nye data og ny informasjon ved søknad om tildeling for perioden 2026-2030. Ved søknad om tildeling må dette verifiseres av en akkreditert verifikatør og godkjennes av klimakvotemyndigheten. Anleggene må betale for verifikasjonen og betale gebyrer til myndighetene for saksbehandlingen.

Det vil gi særlige økte administrative konsekvenser for anlegg som får krav om å gjennomføre anbefalinger fra en energirevisjon eller et energiledelsessystem, og for anlegg som får krav om å utarbeide en klimanøytralitetsplan. I tildelingsforordningen oppstilles det et unntak om at tildelingen til et anlegg ikke skal reduseres dersom operatøren kan demonstrere at det ikke foreligger noen anbefalinger fra en energirevisjon eller et sertifisert energiledelsessystem i perioden 2019-2022. Kravet knyttet til energieffektivisering er hentet fra energieffektiviseringsdirektivet ((EU) 2012/27/EU) artikkel 8. Dette direktivet er foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen, og er dermed ikke gjennomført i norsk rett. Norske anlegg hadde derfor ikke dette kravet i perioden 2019-2022. I og med at kravet ikke var gjeldende for anleggene på dette tidspunktet er det få, eller ingen norske anlegg som har gjennomført en energirevisjon eller et sertifisert energiledelsessystem og som dermed har anbefalinger fra dette i perioden 2019-2022. For de fleste norske anlegg vil dette kravet derfor ikke medføre økte administrative konsekvenser ved søknad om tildeling for perioden 2026-2030. Det er kun fire norske anlegg som vil få krav om å utarbeide en klimanøytralitetsplan.

Som følge av at reglene knyttet til tildeling strammes inn vil det for noen anlegg medføre lavere tildeling. Men, for enkelte anlegg vil flere av endringene i tildelingsforordningen ha positive økonomiske konsekvenser, som følge av at tildelingen av klimakvoter til anlegget øker. Dette gjelder spesielt endringen knyttet til at det gis tildeling til flere tilfeller av elektrisitetsforbruk.

Det er per i dag noe usikkert hvilken betydning innføringen av vederlagsfri tildeling for varme produsert fra elektrisitet får for medlemsstatenes adgang til å kompensere konkurranseutsatt industri for økte strømpriser (CO2-kompensasjon). Det fremgår av fortalen til forordningen at tildeling av vederlagsfrie kvoter til elektrifiserte prosesser ikke nødvendigvis skal frata et anlegg muligheten til å motta CO2-kompensasjon. Samtidig fremgår det av fortalen at CO2-kompensasjonen ikke skal kompensere de samme indirekte kostnadene som allerede er dekket av vederlagsfri tildeling av kvoter. Det er kommet signaler fra EU-kommisjonene om at det kan bli behov for å endre retningslinjene knyttet til CO2-kompensasjon som følge av at det åpnes for tildeling til varme produsert fra elektrisitet.

Konsekvenser for klimakvotemyndighetene

Det forventes at klimakvotemyndighetene vil få økte administrative byrder ved endringene i tildelingsforordningen, som følge av at det blir flere detaljer å følge med på. Arbeidet vil bestå i å behandle søknader om tildeling, fatte vedtak og vurdere dokumentasjon, spesielt knyttet til kravet om utarbeidelse av klimanøytralitetsplan og gjennomføring av energieffektiviseringstiltak, når dette kravet kommer til anvendelse. Arbeidet med veiledning og informasjonsarbeid rettet både mot verifikatørene og anleggene vil også øke.

Sakkyndige instansers merknader

EØS-notat for rettsakten ble forelagt spesialutvalget for miljø (der berørte departementer er representert) ved skriftlig prosedyre (7.6.24 - 21.6.24). Det fremkom ikke merknader til notatet.

Vurdering

Rettsakten endrer en rettsakt som allerede er innlemmet i EØS-avtalen og vurderes som EØS-relevant og akseptabel. 

Status

Rettakten ble vedtatt av Kommisjonen 30. januar 2024 og publisert i EUs lovtidende 4. april 2024. Rettakten trådte i kraft samme dag. Rettsakten skal gjelde for tildeling av vederlagsfrie kvoter fra 1. januar 2024, bortsett fra nærmere angitte bestemmelser som skal gjelde fra 1. januar 2026, dvs. fra oppstart av tildelingsperioden 2026-2030. 

Rettsakten er til vurdering i EFTA-statene.