BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 24.6.2024)

Sammendrag av innhold

Bakgrunn 

EUs klimakvotesystem (EU ETS) er en sentral del av den europeiske innsatsen for å redusere utslipp av klimagasser fra industri, kraftproduksjon, luftfart og maritim transport. Systemet er rettslig forankret i direktiv 2003/87/EF (EUs klimakvotedirektiv) og flere underordnede rettsakter. Hovedprinsippet i EUs klimakvotesystem er at det settes et tak for de samlede lovlige utslippene i EU gjennom at et visst antall kvoter er tilgjengelige i et kvotemarked. Formålet med systemet er å skape insentiver til å redusere utslipp fra de kvotepliktige aktivitetene (som er listet opp i vedlegg 1 til EUs klimakvotedirektiv) i tråd med overordnede klimamål. 

Gjennom direktiv (EU) 2023/958 av 10. mai 2023 ble deler av EUs klimakvotedirektiv knyttet til luftfart endret, herunder regler for tildeling av vederlagsfrie kvoter og krav om rapportering av ikke-CO2 effekter.

Gjennom direktiv (EU) 2023/959 av 16. mai 2023 om endring av EUs klimakvotedirektiv er visse typer avfallsforbrenningsanlegg innlemmet i EUs klimakvotesystem fra 2024. I tillegg er det innført utvidede vilkår for full tildeling av vederlagsfrie kvoter til industrianlegg, samt gjort mindre endringer av omfang av noen av aktivitetene i vedlegg I i direktivet. Det er også etablert et eget kvotemarked for veitransport, bygninger og andre sektorer, også omtalt som ETS 2.

Det er også gjort endringer i de underliggende rettsaktene forordning (EU) 2023/2122 om endring av forordning (EU) 2018/2066 overvåking og rapportering av utslipp av klimagasser (MR-forordningen) og forordning (EU) 2024/873 om endring av forordning (EU) 2019/331 om tildeling av vederlagsfrie kvoter (tildelingsforordningen).

Som følge av nevnte endringer i direktivet og de underliggende rettsaktene, er det behov for å endre forordning (EU) 2018/2067 om verifikasjon av data og akkreditering av verifikatører (heretter kalt AV-forordningen). Det har også vært behov for å gjøre mindre endringer og rettinger av noen av de øvrige bestemmelsene i denne forordningen.

Den her omtalte forordningen fastsetter nye regler og endrer enkelte bestemmelser i AV-forordningen. I det følgende angis hovedtrekkene i rettsakten.

Hovedtrekk i rettsakten

Endringer relatert til anlegg

1. Verifikasjon av utslippsrapporter fra avfallsforbrenningsanlegg

Avfallsforbrenningsanlegg som faller inn under aktiviteten "forbrenning av brensler i anlegg der samlet nominell innfyrt termisk effekt overstiger 20 MW", og som hovedsakelig forbrenner kommunalt avfall, skal overvåke og rapportere utslipp av CO2 fra 1. januar 2024. Krav til verifikasjon av utslippsrapporter for slike anlegg er likelydende som for øvrige anlegg som faller inn under nevnte aktivitet, og nedfelt i AV-forordningen. Det er imidlertid lagt inn en presisering i artikkel 7 (4) om at verifikatør skal gjøre sitt arbeid med utgangspunkt i avfallsforbrenningsanleggets overvåkingsplan i tilfeller der myndighetene ikke stiller krav om at avfallsforbrenningsanlegget må inneha en tillatelse til utslipp av klimagasser.

2. Endringer relatert til tildeling av vederlagsfrie kvoter for perioden 2026–2030

Gjennom endring av EUs klimakvotedirektiv og tildelingsforordningen er full tildeling av vederlagsfrie kvoter for perioden 2026–2030 gjort betinget av at anleggsoperatør kan dokumentere at energieffektiviseringstiltak iht. krav i direktiv 2012/27/EU (Energieffektiviseringsdirektivet) artikkel 8 er gjennomført ved anlegget, ev. om vilkår for unntak fra dette kravet er oppfylt. Som følge av dette er det inkludert to nye artikler i AV-forordningen, artikkel 17a og 17b, som gjelder hva verifikatør skal sjekke relatert til energieffektivisering i tildelingssøknader for perioden 2026–2030. Det er også tatt inn en ny artikkel 30a som stiller krav om hva verifikatør skal sjekke relatert til energieffektivisering ved verifikasjon av årlig rapportering av tildelingsdata.

Som følge av endringer i tildelingsforordningen som gjelder krav til søknad om vederlagsfrie kvoter for perioden 2026–2030 er någjeldende krav i AV-forordningen artikkel 7 (4) relatert til verifikatørs validering av metodeplaner fjernet.

3. Biomasse – tydeliggjøring av verifikatørs rolle

I artikkel 17 er det lagt inn en ny bestemmelse i 17 (5) om at verifikatør skal sjekke anleggsoperatørers dokumentasjon på oppfyllelse av bærekrafts- og utslippsreduksjonskriterier følger av direktiv (EU) 2018/2011 (det reviderte fornybardirektivet) ved nulltelling av utslipp fra forbrenning av biomasse i utslippsrapporter.

Endringer relatert til luftfart

1. Fjernet referanser til tildelingsregler som ikke lenger er gjeldende

Gjennom endringer av EUs klimakvotedirektiv er det innført nye regler for tildeling av vederlagsfrie kvoter til luftfartøysoperatører, og tildelingsregler basert på tonn-kilometerdata er opphevet. Som følge av dette er alle vilkår for verifikasjon av tonn-kilometerdata fjernet i AV-forordningen.

2. Verifikasjon av bærekraftige biobrensler

Gjennom endringer av både EUs klimakvotedirektiv og MR-forordningen stilles det særlige krav til overvåking og rapportering av bruk av bærekraftige biobrensler for luftfartøysoperatører. Det innføres som følge av dette også bestemmelser i AV-forordningen knyttet til verifikatørs rolle i å sjekke bruk av bærekraftige biobrensler i luftfartøysoperatørers utslippsrapporter gjennom en ny bestemmelse i artikkel 17(6).

Endringer relatert til ETS 2

1. Regler for verifikasjon av utslippsrapporter for brenselsoperatører under ETS 2

Gjennom endringer av både EUs klimakvotedirektiv og MR-forordningen stilles det krav om at brenselsoperatører som er omfattet av ETS 2 må levere en verifisert rapport om CO2-utslipp for det foregående året innen 30. april 2026 og hvert år deretter.

Regler for verifikasjon av utslippsrapporter under ETS 2 er tatt inn i AV-forordningen både ved å utvide eksisterende artikler til å også gjelde for brenselsoperatører, og ved å innføre et nytt kapittel IIIa med særbestemmelser for ETS 2.

De samme hovedprinsippene for verifikasjon av utslippsrapporter for anlegg og luftfartøysoperatører skal gjelde også for verifikasjon av utslippsrapporter for brenselsoperatører under ETS 2, herunder skal verifikatøren i henhold til artikkel 43;

• ta utgangspunkt i brenselsoperatørens overvåkingsplan og vurdere om brenselsoperatøren overholder denne
• sjekke at utslippsrapporten er komplett og dekker minimumskravene som følger av MR-forordningen
• vurdere om det er muligheter for forbedringer av brenselsoperatørens metoder for overvåking og rapportering av CO2-utslipp
• angi ev. avvik fra overvåkingsplan eller MR-forordningen i endelig verifikasjonsrapport

Det stilles i ny artikkel 43y krav om at verifikatør må være akkreditert av et nasjonalt akkrediteringsorgan for aktivitetskode 1C i vedlegg I for å kunne verifisere utslippsrapporter for brenselsoperatører under ETS 2.

Det stilles i ny artikkel 43v krav om at det skal utføres et fysisk besøk som ledd i verifikasjon av utslippsrapporter fra brenselsoperatører under ETS 2 i ny artikkel 43v. Dette for å sjekke relevant måleutstyr, gjennomgå rutiner og prosedyrer og utføre intervjuer med relevante personer involvert i utslippsrapporteringen. Det åpnes samtidig for unntak fra denne regelen ved at det kan gjennomføres henholdsvis forenklet verifikasjon og virtuelt verifikasjonsbesøk av utslippsrapporter under visse vilkår, jf. ny artikkel 43x. Videre er det laget bestemmelser for type og omfang av dokumentasjon som brenselsoperatør skal kunne forelegge verifikatør både før og under verifikasjonsprosessen, jf. ny artikkel 43e.

Det følger av endret MR-forordning at brenselsoperatører kan trekke fra CO2-utslipp i utslippsrapporten for brensler som frigjøres for bruk til øvrige aktiviteter omfattet av EUs klimakvotesystem og som tilhører det eksisterende kvotemarkedet for industri, luftfart og skipsfart (ETS 1). Dette gjøres for å unngå dobbelttelling av utslipp i de to kvotemarkedene. Brenselsoperatøren må i slike tilfeller kunne fremlegge dokumentasjon som dekker kravene i vedlegg X, Xa og Xb i MR-forordningen for verifikatør.

2. Regler for verifikasjon av vedlegg Xa for anlegg og luftfartøysoperatører

For at brenselsoperatører under ETS 2 skal kunne trekke fra utslipp fra brensler som frigjøres for bruk til øvrige aktiviteter omfattet av ETS 1 som nevnt over, må operatører i ETS 1 rapportere hvilke brenselsoperatører de har mottatt brensler fra i et gitt utslippsår. For anlegg og luftfartøysoperatører gjøres dette ved å inkludere informasjon i samsvar med kravene i vedlegg Xa i MR-forordningen i den årlige utslippsrapporten. I AV-forordningen er det som følge av dette innført regler som krever at verifikatør, som ledd i verifikasjon av utslippsrapporter for anlegg og luftfartøysoperatører omfattet av ETS 1, også skal vurdere informasjonen i vedlegg Xa, jf. nytt punkt 7 i artikkel 17. Anleggs- og luftfartøysoperatører må deretter tilgjengeliggjøre vedlegg Xa-informasjon og verifikatørs vurdering av denne til de relevante brenselsoperatørene og deres verifikatører.

Andre endringer

1. Endringer i akkrediteringsomfang 

I vedlegg I til EUs klimakvotedirektiv er det gjort utvidelser og endringer i aktiviteter for noen sektorer, blant annet redusert produksjonsgrense for hydrogen og åpning for alle typer transport av CO2 til geologisk lagring. For å sikre samsvar mellom endringene i klimakvotedirektivet og akkrediteringsomfang innenfor sektorene verifikatørene utfører sitt arbeid under EUs klimakvotesystem, er vedlegg I om akkrediteringsomfang i AV-forordningen endret.  Dette gjelder akkrediteringsomfang for aktivitetsgrunnene 2, 3, 5, 8 og 10 for anlegg og 12 for luftfartøysoperatører.

2. Endringer og presiseringer i bestemmelser om verifikasjonsbesøk for anlegg og luftfartøysoperatører

Hovedregelen i artikkel 21 i AV-forordningen er at det skal utføres et fysisk besøk som ledd i verifikasjon av utslippsrapporter fra anlegg og luftfartøysoperatører omfattet av EUs klimakvotesystem. Artikkel 31–33 og 34a åpner for unntak fra denne regelen ved at det kan gjennomføres henholdsvis forenklet verifikasjon og virtuelt verifikasjonsbesøk av utslippsrapporter under visse vilkår. Det legges nå til ytterligere bestemmelser i artikkel 32 for forenklet verifikasjon for utslippsrapporter for anlegg som forbrenner naturgass. Videre er det gjort endringer i artikkel 33 for forenklet verifikasjon for luftfartøysoperatører som benytter forenklede verktøy for utslippsrapportering.

Artikkel 34a i AV-forordningen begrenser bruken av virtuelle verifikasjonsbesøk til force majeure-situasjoner. Med bakgrunn i at data som inngår i utslippsrapporter for luftfartøysoperatører i stor grad innhentes og prosesseres i automatiserte systemer, åpnes det i ny artikkel 34b for bruk av virtuelle verifikasjonsbesøk av utslippsrapporter for luftfartøysoperatører også utenom force majeure-situasjoner. Det er i tillegg gjort mindre endringer av artikkel 27 for å sikre at detaljer rundt verifikasjonsbesøk og virtuelle verifikasjonsbesøk fremgår tydelig av verifikasjonsrapporten.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Rettsakten forventes gjennomført i norsk rett gjennom henvisning i klimakvoteforskriftens § 2-2.

Det er per i dag ikke hjemmel i klimakvoteloven eller andre lover til å gjennomføre bestemmelsene i forordningen som omhandler ETS 2 i klimakvoteforskriften. Ved en gjennomføring før klimakvoteloven er endret må det derfor gjøres unntak for bestemmelser som gjelder ETS 2.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Konsekvenser for næringslivet

Endringene av AV-forordningen vil slå ulikt ut for næringslivsaktørene.

Operatører som søker om tildeling av vederlagsfrie kvoter for sine anlegg for perioden 2026–2030 måtte ta kostnadene av å få disse søknadene verifisert i henhold til kravene som følger av AV-forordningen og forordning om endring av AV-forordningen.

Hva gjelder operatører for avfallsforbrenningsanlegg og for brenselsoperatører under ETS2 vil disse måtte påregne en administrativ byrde med å kunne fremlegge dokumentasjon for verifikatør knyttet til utslippsrapportering, og kostnader knyttet til verifikasjon. For brenselsoperatører vil dette først gjelde for rapport for våren 2026.

Videre vil operatører for anlegg og luftfartøysoperatører som bruker brensler levert fra brenselsoperatører under ETS 2 måtte regne med en økt administrativ byrde ved å fremlegge dokumentasjon iht. MR-forordningen vedlegg Xa for verifikatør, samt ev. tilleggskostnader ved verifikatørs kontroll av dette vedlegget som ledd i verifikasjon av utslippsrapporter. Vi antar imidlertid at omfanget, både administrativt og økonomisk, vil være begrenset.

For luftfartøysoperatører vil forenklinger knyttet til verifikasjonsbesøk kunne redusere kostnader knyttet til verifikasjon noe, men det må samtidig også påregnes at kostnadene kan øke relatert til verifikasjon av bruk av bærekraftige biobrensler sammenlignet med någjeldende regler.

Konsekvenser for verifikatører

Vi antar at endringene i AV-forordningen, sammen med endringene av tildelingsregler for 2021-2026, vil medføre merarbeid for verifikatører i å verifisere søknader om tildeling av vederlagsfrie kvoter for perioden 2026–2030 sammenlignet med någjeldende regler. 

Hva gjelder endringene i AV-forordningen knyttet til ETS 2, vil verifikatører som ønsker å verifisere rapporter for brenselsoperatører under ETS 2 på kort sikt få økt administrativ og økonomisk byrde knyttet til å utvide sitt akkrediteringsomfang (søknad og godkjenning fra nasjonalt akkrediteringsorgan). Så snart akkreditering gis, vil disse aktørene imidlertid kunne få tilgang til et marked med brenselsoperatører i Norge og i andre land som deltar i EUs klimakvotesystem, noe som vil gi økte inntekter.

Vi forventer at det vil bli enklere for verifikatører å gjennomføre verifikasjonsbesøk som følge av at det åpnes for virtuelt verifikasjonsbesøk for utslippsrapporter for luftfartøysoperatører, også utenom force majeure-situasjoner.

Konsekvenser for myndigheter

Klimakvotemyndigheten må regne med et økt behov for å veilede verifikatører om endringene i regelverket.

I tillegg kan Norsk Akkreditering og tilsvarende nasjonale akkrediteringsorganer i andre land eventuelt kunne oppleve økt etterspørsel etter sine tjenester, dersom flere ønsker å akkreditere seg eller utvide sin akkreditering for å verifisere data for anlegg, luftfartøysoperatører og brenselsoperatører under ETS 2.

Sakkyndige instansers merknader

EØS-notat (posisjonsnotat) for rettsakten ble forelagt SU Miljø (der berørte departementer er representert) ved skriftig prosedyre (30.5.24 - 13.6.24). Det fremkom ingen merknader til EØS-notatet. 

Vurdering

EUs klimakvotedirektiv er tatt inn i EØS-avtalen. Rettsakter gitt med hjemmel i EUs klimakvotedirektiv anses i utgangspunktet som EØS-relevante.

Forordningen endrer en rettsakt som allerede er innlemmet i EØS-avtalen og vurderes som EØS-relevant og akseptabel. 

Status

Rettsakten ble vedtatt i EU 8. mai 2024 og publisert i EU lovtidende (Official Journal) 13. mai 2024. Rettsakten trer i kraft 14. mai 2024. Deler av innholdet, blant annet bestemmelsene om ETS2, skal ikke gis virkning før 1. januar 2025. 

Rettsakten er til vurdering i EFTA-statene.