BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 26.6.2023)

Sammendrag av innhold

EU-kommisjonen la 26. oktober 2022 frem forslag til revidert luftkvalitetsdirektiv som skal erstatte de gjeldende direktivene om luftkvalitet (2004/107/EF og 2008/50/EF – heretter omtalt som "luftkvalitetsdirektivene").

Hovedformålet med direktivforslaget er å forbedre utendørs luftkvalitet i Europa ved å redusere luftforurensning til nivåer som ikke anses å være skadelige for helse og naturlige økosystemer, og bidra til et giftfritt miljø innen 2050. Direktivforslaget er en del av EUs grønne giv og EUs mål om nullforurensning innen 2050, og bygger på en evaluering ("fitness check") som kommisjonen gjennomførte i 2019. Evalueringen konkluderte med at regelverket har vært delvis vellykket i å beskytte Europas befolkning mot skadelig luftforurensning, men at regelverket bør forbedres på flere områder:

• Regelverket beskytter ikke helse og naturlige økosystemer godt nok fordi kravene til luftkvalitet ikke er i tråd med vitenskapelige anbefalinger
• Tiltak og tiltaksutredninger løser ikke luftkvalitetsproblemene effektivt og raskt nok
• Forvaltningen er ikke godt nok organisert
• Systemet for overvåking har mangler
• Informasjonen om luftkvalitet er for dårlig

I direktivforslaget adresserer kommisjonen utfordringene og svakhetene ved luftkvalitetsdirektivene som ble avdekket i evalueringen. Kommisjonen foreslår bl.a.

• nye og mer ambisiøse krav til luftkvaliteten gjennom juridisk bindende grense- og målsettingsverdier for hvor høye nivåer av luftforurensning som tillates
• nye krav til måling av luftkvalitet og modellering av luftkvalitet
• skjerpende krav til tiltaksutredninger.

Som etter gjeldende luftkvalitetsdirektiv, skal medlemsstatene selv velge hensiktsmessige tiltak for å oppnå kravene til luftkvaliteten. Det er også opp til medlemsstatene å utpeke ansvarlige myndigheter og organer som får ansvar for å følge opp den praktiske gjennomføringen av regelverket. Kommisjonen foreslår nye regler som utvider offentlighetens rett til informasjon om luftkvalitet, samt nye regler om sanksjoner, erstatning og gruppesøksmål som skal bidra til offentlige og private aktørers etterlevelse av det nye regelverket.

Nærmere om direktivforslagets innhold

Kommisjonen foreslår blant annet følgende endringer som skjerper gjeldende grense- og målsettingsverdier for luftkvalitet:

• Grense- og målsettingsverdiene skal gjennomgås jevnlig for å sikre at de er i tråd med oppdatert kunnskap om helse- og miljøeffekter (artikkel 3). Første gjennomgang skal skje innen utgangen av 2028, og deretter minst hvert femte år.
• Grenseverdiene skal skjerpes jevnlig for å nå målet om et giftfritt miljø senest i 2050. Grenseverdiene skal innen 2050 tilsvare anbefalingene fra Verdens helseorganisasjon (WHO) (artikkel 1).
• Grenseverdiene for fint svevestøv (PM2,5), svevestøv (PM10), nitrogendioksid (NO2), svoveldioksid (SO2), benzen (C6H6), og karbonmonoksid (CO) skjerpes fra 2030 (artikkel 13 og vedlegg I). For komponentene PM2,5, NO2, SO2 og CO innføres det i tillegg nye grenseverdier for døgngjennomsnittskonsentrasjon. For disse komponentene reduseres også antall tillatte overskridelser av grenseverdiene for døgngjennomsnittskonsentrasjon.
• Det innføres grenseverdi for alle komponenter unntatt bakkenær ozon (O3) (artikkel 13 og vedlegg I). Metallene arsen (As), kadmium (Cd) og nikkel (Ni) og tjærestoffet PAH (polysykliske aromatiske hydrokarboner) har tidligere hatt målsettingsverdier som skulle overholdes så lenge det ikke fører til uforholdsmessig høye kostnader. Grenseverdiene har ikke denne forutsetningen og er derfor strengere.
• Målsettingsverdien for bakkenær ozon (O3) skjerpes (artikkel 13, vedlegg I, seksjon 2).
• Det innføres mål for gradvis eksponeringsreduksjon for fint svevestøv (PM2,5) og nitrogendioksid (NO2) (artikkel 13). Fra 2030 skal gjennomsnittsnivået i bybakgrunnsområder hvert år være minst 25 prosent lavere enn nivået var ti år tidligere, så lenge nivåene er over 5 mikrogram per kubikkmeter for PM2,5 og 10 mikrogram per kubikkmeter for NO2. Dette tilsvarer de helsebaserte anbefalingene fra verdens helseorganisasjon (WHO).
• Det innføres krav om at land som skjerper nasjonale grenseverdier slik at de blir lavere enn grenseverdiene fastsatt i direktivet må melde fra til Kommisjonen innen 3 måneder etter at grenseverdiene trer i kraft (artikkel 13).

Kommisjonen foreslår økte krav til måling av luftkvalitet, blant annet i form av:

• Minsteantall målepunkter i hver luftkvalitetssone øker (artikkel 9).
• En ny komponent, ultrafine partikler (UFP), skal måles på et utvalg faste målepunkter (artikkel 10).
• Det skal etableres minst én "monitoring supersite" (kan oversettes til byobservatorium) per land (en per 10 millioner innbyggere for land med høyt folketall). Disse målepunktene skal blant annet måle følgende nye komponenter: ultra-fine partikler (UFP), svart. karbon (BC), oksidasjonspotensialet til partikulært materiale (PM) og ammoniakk (NH3) (artikkel 10).
• Den årlige rapporteringsfristen for forrige års måledata blir endret fra 31. september til 30. april (artikkel 23).
• Det innføres krav om målinger i minst ett kalenderår i områder hvor luftkvalitetsberegninger viser overskridelser av grense- eller målsettingsverdier (artikkel 8).
• Det stilles mer detaljerte krav til plassering og flytting av målestasjoner og strengere kvalitetskrav til målinger (MQOs) (artikkel 11).

Kommisjonen foreslår blant annet følgende nye krav til modellering av luftkvalitet:

• Modellering skal brukes mer aktivt som verktøy i vurdering av luftkvalitet (artikkel 8).
• Det stilles krav om modellering i soner hvor forurensningsnivået overskrider grense- eller målsettingsverdier (artikkel 8).
• Det innføres nye kvalitetskrav til modellberegninger (artikkel 9 og vedlegg V).
• Det skal opprettes en nasjonal referanseinstitusjon for modellering som skal sørge for nøyaktighet og kvalitet i modellberegninger. Dette vil tilsvare funksjonen nasjonalt referanselaboratorium for luftkvalitetsmålinger (NRL) har for kvalitetskontroll av måling av luftkvalitet (artikkel 5).

Kommisjonen foreslår strengere krav til tiltaksutredninger, deriblant:

• Tiltaksutredninger skal sørge for at overskridelser av grenseverdier, målsettingsverdier og eksponeringsreduksjonskrav varer så kort som mulig og maksimum i 3 år (artikkel 19). Det innføres krav om oppdateringer av tiltaksutredninger der det fremdeles er overskridelser, og det innføres krav om mer detaljert grunnlagsinformasjon.
• Det stilles krav om tiltaksutredning ved brudd av grenseverdier også før grenseverdiene trer i kraft i 2030 (artikkel 19).  
• Det stilles krav om høring for tiltaksutredninger og beredskapsplaner for episoder med høy luftforurensning (artikkel 20).

Kommisjonen foreslår følgende regler som utvider offentlighetens rett til informasjon om luftkvalitet:

• Det stilles krav om at alle land skal informere befolkningen om luftkvaliteten ved å vise timesvise («nær sanntids») måleresultater for luftkvalitet (artikkel 22). Måleresultatene skal sammenlignes mot en «luftkvalitetsindeks» som tar hensyn til anbefalingene fra verdens helseorganisasjon (WHO).

Kommisjonen foreslår følgende nye regler om klageadgang, gruppesøksmål, erstatning og sanksjoner:

• Berørte parter skal ha adgang til å prøve implementering av direktivene for en domstol eller et annet uavhengig og upartisk organ (artikkel 27). Alle beslutninger, handlinger eller unnlatelser som gjelder tiltaksutredninger og handlingsplaner for episoder med høy luftforurensning skal kunne prøves på denne måten.
• Rett til erstatning for mennesker som har fått skadet helsen sin helt eller delvis på grunn av brudd på enkelte bestemmelser i regelverket om luftkvalitet (artikkel 28). Eksempler på relevante brudd på regelverket kan være brudd på grenseverdier, manglende tiltaksutredninger og manglende planer for episoder med høy luftforurensning. Organisasjoner som jobber for beskyttelse av menneskers helse eller miljøet kan fremme gruppesøksmål på vegne av enkeltpersoner. Foreldelsesfristen for disse forholdene skal ikke være kortere enn fem år fra det tidspunktet det relevante bruddet på regelverket opphørte, og den som krever erstatning vet, eller med rimelighet kan forventes å vite, at vedkommende har lidd skade som følge av regelverksbruddet.
• Krav til at medlemslandene må innføre effektive, forholdsmessige og avskrekkende sanksjoner ved brudd på regelverket om luftkvalitet (artikkel 29).

Kommisjonen foreslår i tillegg nye regler om håndtering av grenseoverskridende luftforurensning:

• Der grenseoverskridende luftforurensning fra et EU-land til et annet bidrar signifikant til overskridelse av grenseverdier skal landene samarbeide om å kartlegge kildene til luftforurensning og samarbeide om tiltaksutredninger.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Klima- og miljødepartementet vurderer direktivforslaget som EØS-relevant og akseptabelt. Direktivforslaget vil erstatte gjeldende luftkvalitetsdirektiv som er innlemmet i EØS-avtalen.

Bestemmelsene i gjeldende luftkvalitetsdirektiv er gjennomført i norsk rett gjennom Forurensningsforskriften kapittel 7 om lokal luftkvalitet. Forskriften pålegger kommunene, statsforvalterne, Miljødirektoratet og anleggseiere hvert sitt ansvar og oppgaver for å sikre at minstekrav og målsettingsverdier til utendørs luftkvalitet som er fastsatt i forskriften blir overholdt.

Forslaget til revidert luftkvalitetsdirektiv vil medføre behov for forskriftsendringer. Endringene med størst betydning gjelder nye og strammere grense- og målsettingsverdier og de nye kravene til tiltaksutredninger. Departementet må vurdere nærmere de foreslåtte reglene om sanksjon, erstatning for helseskade, og gruppesøksmål m.m. Gjeldende regime består av regler om klage og tvangsmulkt i forurensingsforskriften, samt alminnelig erstatningsrett.

Endringene må tre i kraft innen 2030.

Økonomiske og administrative konsekvenser

EU-kommisjonens vurdering av nytte og kostnader ved de foreslåtte endringene i direktivet

Kommisjonen har utarbeidet en konsekvensutredning («impact assessment») som følger forslaget. I konsekvensvurderingen er det estimert at de totale tiltakskostnadene for gjennomføring av regelverket er 5,6 milliarder euro for hele EU, mens den totale nytten er estimert til 41,8 milliarder euro for hele EU. Det gir en netto samfunnsøkonomisk nytte på 36,2 milliarder euro og en nytte-til-kost-ratio på 7,5:1. Kommisjonen har ikke i sin konsekvensutredning brutt ned nytte- og kostnadseffektene på enkeltland.

Miljø- og helsemessig nytte

Luftforurensing er blant de miljøfaktorene som bidrar mest til sykdom og død, både i Norge og i resten av verden. Luftforurensning fører til at luftveissykdommer og hjerte- og karsykdommer blir forverret. Langvarig eksponering kan også føre til utvikling av sykdom.

I konsekvensvurderingen viser Kommisjonen til at det er estimert at over 300 000 premature dødsfall i Europa kan tilskrives luftforurensning. Kommisjonen viser videre til at det er estimert at luftforurensning fører til direkte kostnader på om lag 20 milliarder euro i helseutgifter, tapte arbeidsdager og avlingstap, pluss indirekte kostnader på 330-940 milliarder euro.

Bedret luftkvalitet vil være positivt for folkehelsen og på sikt føre til reduserte helseutgifter. Den estimerte nytten ved gjennomføring av regelverket er hovedsakelig knyttet til sykdom og dødsfall som unngås dersom nivåene av luftforurensning i Europa reduseres.

Luftforurensning skader også miljøet gjennom forsuring, eutrofiering og skader på vegetasjon og økosystemer. I konsekvensvurderingen estimerer Kommisjonen at eutrofiering på grunn av luftforurensning vil være et betydelig problem i 2030, dersom ikke ytterligere tiltak gjennomføres. I tillegg bidrar luftforurensning fortsatt til noe forsuring. Ved gjennomføring av regelverket estimeres det i konsekvensvurderingen at andelen økosystemområder i Europa som overstiger kritisk belastning for eutrofiering reduseres fra 70 prosent til 58 prosent.

Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige i Norge

Kommunene er forurensningsmyndighet for lokal luftkvalitet og kan få økte kostnader som følge av flere plikter etter regelverket. I tillegg er flere offentlige aktører anleggseiere, og kan få økte kostnader knyttet til denne rollen.

Skjerpede grenseverdier vil føre til at flere kommuner og anleggseiere må utarbeide tiltaksutredninger og gjennomføre tiltak for å bedre luftkvaliteten. Dette gjelder ikke dersom nivåene av luftforurensning reduseres tilstrekkelig før 2030 når de nye grenseverdiene trer i kraft.

Kommunen er forurensningsmyndighet etter forurensingsforskriften for lokal luftkvalitet og har plikt til å utarbeide tiltaksutredninger ved fare for overskridelse av grenseverdiene. De eventuelle konkrete merkostnadene for å overholde grenseverdiene er svært usikre siden det avhenger av den konkrete forurensningssituasjonen og hvilke tiltak som blir valgt i den enkelte kommune.

Økning av krav til antall målestasjoner og antall komponenter som skal måles kan føre til økte kostnader for kommunene og anleggseierne. Flere og endrede krav til rapportering og plassering av målestasjoner kan også gi økte administrative kostnader. Kravet om målinger der beregninger viser overskridelser, kan være en god måte å fange opp "hotspot"-områder i områder hvor det ikke er målinger, men det er knyttet usikkerhet til hvordan dette treffer Norge.

Nye krav til bruk av modellering av luftkvalitet vil ha mindre konsekvenser i Norge fordi det allerede finnes en nasjonal luftkvalitetsmodell for Norge som kan dekke flere av de nye kravene. Det vil medføre administrative og økonomiske konsekvenser for det offentlige å opprette en nasjonal referanseinstitusjon for modellering.

Hyppigere oppdatering av tiltaksutredninger og krav om høringer vil føre til økte kostander for kommuner og anleggseiere. Nye krav om tiltaksutredning ved fare for overskridelser har ingen konsekvenser for Norge, fordi dette er krav som allerede følger av norsk lovverk. Kravet om at tiltaksutredninger skal sørge for at grenseverdiene overholdes senest tre år etter et brudd på grenseverdiene kan føre til behov for kraftigere virkemiddelbruk for å oppnå tilstrekkelig bedring i luftkvaliteten fort nok. Dette kan føre til økte kostnader for anleggseiere.

Utvidelse av offentlighetens rett til informasjon vil ha mindre konsekvenser for Norge fordi varslingstjenesten Luftkvalitet i Norge allerede dekker kravet om å vise måleresultater for luftkvalitet i nær-sanntid som «forurensningklasser» (luftkvalitetsindeks) som tar hensyn til helseanbefalinger.

Nye regler om klageadgang, gruppesøksmål, erstatning og sanksjoner kan få store konsekvenser for det offentlige og anleggseiere. Spesielt forslaget om at det offentlige kan bli erstatningspliktige for helseskader som helt eller delvis skyldes eksponering for luftforurensning i strid med regelverket kan få økonomiske konsekvenser for det offentlige og for anleggseiere som ikke har oppfylt pliktene sine etter regelverket.

Økonomiske og administrative konsekvenser for private aktører i Norge

Private anleggseiere kan få økte kostnader knyttet til tiltaksutredninger, gjennomføring av tiltak og måling av luftkvalitet.

Anleggseiere som ikke oppfyller pliktene sine etter regelverket, kan også rammes av de foreslåtte nye bestemmelsene om erstatningskrav og sanksjoner.

Se for øvrig beskrivelsen av konsekvenser for det offentlige.

Sakkyndige instansers merknader

Foreløpig posisjonsnotat ble sendt på skriftlig prosedyre (5.6.23 - 12.6.23) til spesialutvalget for miljø. Det fremkom ingen merknader/innspill.

Vurdering

Klima- og miljødepartementet anbefaler at direktivforslaget støttes på grunn av de store positive effektene for folkehelsen og miljøet. Forbedret luftkvalitet vil på sikt føre til mindre sykdom og dødsfall i befolkningen, og gjennom det reduserte helseutgifter. Departementet vurderer at forslaget vil føre til økte administrative og økonomiske konsekvenser for det offentlige og for private anleggseiere.   

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 20

Andre opplysninger

Se for øvrig informasjon fra Kommisjonen i forbindelse med lansering av direktivforslaget:

• Pressemelding om forslaget: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_6278
• Spørsmål og svar om forslaget: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_22_6348
• Faktaark om luftkvalitet: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/fs_22_6283Status
• Forslag til revidert luftkvalitetsdirektiv var på høring på europeisk nivå, med frist 14. mars 2023. Informasjon om EU-høringen finnes på Miljødirektoratets nettsider og kommisjonens nettsider. Miljødirektoratet sendte innspill til EU-høringen, som finnes på Kommisjonens nettsider. Kommisjonen fikk totalt 60 innspill til høringen. I tillegg har det per 21. april kommet endringsforslag til direktivene fra European Committee of the Regions (CoR) og European Economic and Social Committee (EESC). Direktivforslaget behandles i Rådet og Europaparlamentet. Disse skal komme frem til hver sin forhandlingsposisjon før triologiforhandlingene med Kommisjonen kan begynne. Europarlamentets miljøkomité (European Parliament Committee on the Environment, Public Health and Food Safety (ENVI)) har laget et utkast til rapport om direktivet med 975 forslag til endringer i direktivforslaget. Det er forventet at Euopaparlamentets miljøkomité vedtar rapporten sin 26. juni 2023, og at Europaparlamentet stemmer over rapporten 10. juli. Dette vil være parlamentets posisjon inn i trilogforhandlingene. Det pågår parallelt diskusjoner i Rådet (medlemslandene) om forslaget. Det er uklart når rådet vil kunne vedta sin posisjon, men det forventes ikke å være tidligere enn på miljørådsmøtet 20. juni 2023. Det er ventet at triologiforhandlingene starter i løpet av 2023.

Status

Forslag til revidert luftkvalitetsdirektiv var på høring på europeisk nivå, med frist 14. mars 2023. Informasjon om EU-høringen finnes på Miljødirektoratets nettsider og kommisjonens nettsider. Miljødirektoratet sendte innspill til EU-høringen, som finnes på Kommisjonens nettsider. Kommisjonen fikk totalt 60 innspill til høringen. I tillegg har det per 21. april kommet endringsforslag til direktivene fra European Committee of the Regions (CoR) og European Economic and Social Committee (EESC). Direktivforslaget behandles i Rådet og Europaparlamentet. Disse skal komme frem til hver sin forhandlingsposisjon før triologiforhandlingene med Kommisjonen kan begynne. Europarlamentets miljøkomité (European Parliament Committee on the Environment, Public Health and Food Safety (ENVI)) har laget et utkast til rapport om direktivet med 975 forslag til endringer i direktivforslaget. Det er forventet at Euopaparlamentets miljøkomité vedtar rapporten sin 26. juni 2023, og at Europaparlamentet stemmer over rapporten 10. juli. Dette vil være parlamentets posisjon inn i trilogforhandlingene. Det pågår parallelt diskusjoner i Rådet (medlemslandene) om forslaget. Det er uklart når rådet vil kunne vedta sin posisjon, men det forventes ikke å være tidligere enn på miljørådsmøtet 20. juni 2023. Det er ventet at triologiforhandlingene starter i løpet av 2023.