BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 25.6.2021)

Sammendrag av innhold

Bakgrunn

COVID-19-pandemien og de tiltak medlemsstatene har tatt som følge av denne, har ledet til et betydelig fall i etterpørsel etter flyreiser som igjen har medført et stort fall i lufttrafikken.

Rådsforordning (EØF) nr. 95/93 av 18. januar 1993 (slotsforordningen) har i artikkel 10 en regel som innebærer at flyselskaper må benytte en tildelt slot-tid i minst 80% av en gitt planperiode (sommer eller vinter) for å ha retten til å benytte denne slot-tiden i tilsvarende planperiode det neste året (såkalte "Grandfathers right"). En tidsluke/slot-tid er et tidsvindu som fordeles til flyselskaper med flyavganger der det er stor trafikktetthet og/eller det må innføres begrensninger på antall flygninger. 

I den situasjonen luftfarten har vært og er i som en følge av pandemien, ville en opprettholdelse av denne regelen kunne medføre at flyselskapene gjennomførte flyginger med stort sett tomme fly, kun for å opprettholde de tildelte slot-tider ("Ghost-flights"). Dette ville igjen gi unødvendig negative konsekvenser for miljøet, samt påføre flyselskapene unødvendige økonomiske kostnader.

Med denne bakgrunn vedtok EU-Parlamentet og Rådet 30. mars 2020 forordning nr. 2020/459. Forordningen endret Rådsforordning (EØF) nr. 95/93 ved å instruere slotkoordinatorer om å legge til grunn at slots tildelt flyselskaper i perioden 1. mars 2020 til 24. oktober 2020 skulle regnes som benyttet av flyselskapene i samsvar med kravene til bruk, for å kunne opprettholde disse slotsene for senere perioder.  Se eget EØS-notat om 2020/459. 

Forordning nr. 2020/459 gav samtidig EU-Kommisjonen en delegasjonsfullmakt til å vedta rettsakter ("delegated acts") som forlenger denne perioden, etter å ha konsultert eksperter og laget en rapport om saken. 15. september 2020 presenterte EU-Kommisjonen en rapport for EU-Parlamentet og Rådet som konkluderte med at lufttrafikken er fortsatt kraftig redusert som en følge av COVID-19, og vil mest sannsynlig fortsette ut kommende vintersesong. 

På grunnlag av dette benyttet EU-Kommisjonen seg av sin delegasjonsfullmakt til å vedta en ny forordning, Kommisjonens delegasjonsforordning (EU) 2020/1477 av 14. oktober 2020. Forordningen gjør endringer i Rådsforordning (EØF) nr. 95/93. I artikkel 1 forlenges tidsperioden slotkoordinatorer skal anse at flyselskapene har oppfylt sine forpliktelser til å benytte tildelte slots, til 27. mars 2021. Se eget EØS-notat om 2020/1477. 

Dagens situasjon

Konsekvensene av COVID-19-pandemien har vært meget store for luftfarten siden 1. mars 2020. I følge de siste tallene fra Eurocontrol vil lufttrafikken i februar 2021 være omtrent halvparten av nivået man hadde i februar 2021. Prognosene for videre utvikling i lufttrafikken er pr i dag usikre og avhenger av en rekke faktorer som tilgjengeligheten av COVID-19-vaksine og eventuelle nye tiltak som medlemsstatene ser nødvendige for å redusere spredningen av viruset. EU-Kommisjonen legger derfor til grunn at det er sannsynlig at man vil oppleve en negativ effekt for luftfarten til og med vintersesongen 2024/25.

På grunn av de fortsatt utfordrende tider europeisk luftfart står overfor i tiden som kommer, publiserte EU-Kommisjonen 16. desember 2020 et forslag til Europaparlaments -og Rådsforordning som skal endre Rådsforordning (EF) nr. 95/93, med midlertidige lettelser i kravene til bruk av slots ved fellesskapets lufthavner som følge av COVID-19 pandemien. Bakgrunnen for det nye forslaget er fortsatt å unngå at flyselskaper skal måtte gjennomføre flygninger det ikke er passasjergrunnlag for, utelukkende for å opprettholde sine rettigheter til tidligere tildelte slots. Samtidig understreker EU-Kommisjonen at det er ønskelig å unngå unødige negative konsekvenser en automatisk opprettholdelse av tildelte slots vil ha for konkurransen i luftfarten. Man ønsker derfor ved denne regelverksendringen også å legge til rette for at flyselskap som ønsker det kan benytte seg av ubenyttet lufthavnskapasitet, samtidig med at man for en begrenset tidsperiode sikrer de rettigheter flyselskapene har til tildelte slots.

EU-Kommisjonens forslag skapte endel diskusjon, hvor blant annet europeiske flybransjeorganisasjoner ønsket større grad av lettelser slik at hele serier av slots kan returneres til flyselskapene, og ikke bare deler av disse. I tillegg ble flere endringer gjort etter diskusjoner mellom politiske partier i Parlamentet.

16. februar 2021 ble Europaparlaments -og Rådsforordning (EU) nr. 2021/250 om endring av Rådsforordning (EF) nr. 95/93 om midlertidige lettelser i kravene til bruk av slots ved fellesskapets lufthavner som følge av COVID-19 krisen vedtatt.

Nærmere om regelverksendringene

Forordningen foreslår innledningsvis en utvidelse av definisjonen av "new entrant" i Rådsforordning (EØF) nr. 95/93 artikkel 2. Endringen innebærer et økt antall flybevegelser et flyselskap kan gjennomføre og fortsatt bli regnet som "new entrants" med de fordeler det har i markedet. Dette vil legge til rette for at flere flyselskaper faller inn under definisjonen, med de fordeler det har for å kunne nyttegjøre seg tilgjengelig lufthavnskapasitet. 

I artikkel nr. 2 gjøres det også endringer i definisjonen av "coordination parameters" samt at man nå også lanserer "COVID-19 coordination parameters". Dette er parametre knyttet til tiltak som innføres av medlemsstatene under pandemien. Det understrekes i fortalen til forordningen, jf artikkel 8 og 10, at i tilfeller hvor medlemsstatene har innført tiltak på kort varsel og som har fått direkte og negative konsekvenser for flyselskapenes operasjoner, skal ikke flyselskap "straffes" for ikke i tilstrekkelig grad å ha benyttet tildelte slots. Dette kan være begrensninger medlemsstatene innfører i maksimalt antall passasjerer på spesifikke flygninger eller lufthavner, begrensninger på besetning ombord i flyene, eller tilgangen til tjenester som er sentrale for å kunne operere flyene

En viktig endring i forslaget til Kommisjonsforordning er en ny nr. 2a i artikkel 10a. Etter denne nye bestemmelsen kan en serie med slots tildelt for perioden 28. mars 2021 til 30. oktober 2021 gi flyselskapet rett til samme serie av slots for perioden fra 27. mars 2022 til 29. oktober 2022. Vilkåret er at flyselskapene gjør sine slots tilgjengelig for slotkoordinator for reallokering innen en gitt frist. Denne regelen er begrenset for inntil 50% av de slots som ble tildelt i perioden 29. mars 2020 til 24. oktober 2020, med unntak av operatører med færre enn 29 flyginger pr uke i gjennomsnitt i den samme perioden, på den aktuelle flyplass.

I tilfeller hvor flyselskapene ikke har gjort sine slots tilgjengelige for slotkoordinator for reallokering i perioden 28. mars 2021 til 30. oktober 2021, kan et flyselskap kun beholde sine tildelte slots for neste tilsvarende periode dersom de kan vise til at slotsene er benyttet minst 50% av tiden.

Disse bestemmelsene representerer en viktig endring fra forordning nr. 2020/459 og forordning nr. 2020/1477, hvor slotkoordinatorer ble instruert om å legge til grunn at flyselskapene hadde benyttet seg av sine tildelte slots i 80% av tilfellene, og dermed automatisk kvalifiserte for å behode og benytte disse for neste tilsvarende planperiode ("grandfathering rights"). Ved denne endringen legger EU-Kommisjonen opp til et regime hvor flyselskapene må vise til i hvilken grad de tildelte slotsene faktisk er benyttet , og innfører heller en rekke unntak og lettelser rettet mot flyselskapenes operasjoner, i vurderingen av om selskapene har benyttet de tildelte slots 50% av tiden.

I artikkel 8 er det tilføyd en ny nr. 2a. Bestemmelsen åpner for at et selskap som har fløyet på minst fem ubenyttede slots i en serie slots som i utgangspunktet tilhører et annet selskap, kan få prioritet for disse for neste periode, med mindre flyselskapet hvis slot tilhører dem vil benytte dem selv. Dette er med på å sikre en kontinuitet i operasjonene for selskaper som ser muligheter for å fly på ubenyttede slots som er returnert til en slotspool, og bidrar til å opprettholde et tilbud til beste for passasjerene.

Etter artikkel 8 ny artikkel 6a kan slotkoordinator endre timingen for etterspurte eller tildelte slots, innenfor perioden "COVID-19 coordination parameters" benyttes. Dette sikrer fleksibilitet i slotforvaltningen.

Artikkel 10a får i nr. 7 en ny bestemmelse hvor flyselskap plikter å gjøre tilgjengelig for slotkoordinator slots de ikke har som intensjon å benytte selv, senest tre uker før datoen for den aktuelle flygingen.

Artikkel 14 har i dagens forordningstekst en bestemmelse om at medlemsstatene skal gi effektive, forholdsmessige og preventive regler eller tiltak som sanksjonerer repeterende og bevisste operasjoner fra flyselskap som i betydelig grad avviker fra de tildelte slots, der dette har negativ effekt for lufthavner eller operasjoner/flyginger. I forslag til endring av bestemmelsen skal medlemsstatene også ha slike regler eller tiltak som sanksjonerer tilfeller hvor flyselskap gjentakende og bevisst unnlater å overholde sin forpliktelse iht nevnte jf artikkel 10 a nr. 7.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Europaparlaments -og Rådsforordning (EU) nr. 2021/250 er hjemlet i TFEU art. 100. Rettsakten tilhører gruppe 2.

Rådsforordning (EØF) nr. 95/93 med endringsforordninger er gjennomført i norsk rett i forskrift 15. juli 1994 nr. 691 om gjennomføring og håndheving av EØS-avtalen på luftfartens område (BSL A 1-0) § 1 nr. 5. Europaparlaments -og Rådsforordning (EU) nr. 2021/250 ble EØS-gjennomført i norsk rett ved endring av BSL A 1-0 og trådte i kraft 9. mars 2021.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forordningen antas å ikke ha noen negative økonomiske administrative konsekvenser for flyselskapene. Tvert imot kan forordningen innebære en økonomisk besparelse ved at flyselskaper kan opprettholde den tildelte retten til sine tildelte slot-tider, uten å måtte fly disse med tilnærmet tomme fly for å vise til at slotene er benyttet 40% av tiden i perioden 28. mars 2021 til 30. oktober 2021. Flyselskapene vil også kunne spare andre utgifter knyttet til groundhandling m.m.

Forordningen antas å ha mindre administrative konsekvenser for Luftfartstilsynet. Dette anses å bli dekket innenfor gjeldende budsjett.

Slotkoordinator antas å kunne få noe mer arbeid knyttet til vurderinger av om flyselskapene oppfyller sine forpliktelser iht de krav endringsforordningen stiller.

Sakkyndige instansers merknader

Etter Luftfartstilsynets vurdering er rettsakten EØS-relevant og akseptabel. 

Luftfartstilsynet har konsultert Avinor AS, Avinor Flysikring AS, Nasjonal slotkoordinator Airport Coordination Norway, og NHO Luftfart som videreformidlet konsulteringen til flyselskapene SAS, Norwegian Air Shuttle og Widerøe. Luftfartstilsynet mottok følgende tilbakemeldinger:

Avinor AS

"Vi er kjent med at det pågår diskusjoner i Council Aviation Working Party ledet av det portugisiske presidentskapet og i trialogen med EP som fører til noen justeringer av kommisjonens forslag. Disse endringene har vi ikke hatt tid til å lese grundig før fristen. Imidlertid synes disse ikke ha betydning for totalvurderingen, og anses som forbedringer i form av justeringer. Våre kommentarer er basert på det forslag du sendte oss (takk til Fred Wister i ACN for hjelpen her).

Forslaget synes godt forberedt, og virker for oss som forsvarlig og bearbeidet. For lufthavnene er det viktig at det gis et signal i retning av at unntakstilstanden hvor bruksplikten i slotforordningen er suspendert avsluttes.  Forslaget er etter vår oppfatning et klart signal i denne retning.  Dette vil være med på å gi en større forutsigbarhet og bedre utnyttelse av lufthavnens ressurser enn et rent unntak. Det er viktig at norske aktører gis de samme rammebetingelser som sine europeiske konkurrenter.  Det er derfor etter vår oppfatning viktig at EØS-prosessen forseres til å være i takt med prosessen innen EU.  Denne normale tilbakeleveringsdato for slots som ikke skal benyttes er 15 januar, og historisk «baseline» dato er 31 januar. Dette viser viktigheten av at prosessen kommer på plass så raskt som overhode mulig. En rask avgjørelse gjør at flyselskapene kan levere tilbake slots de ikke skal benytte med sikkerhet i forordningens innhold.  En forsinket beslutning vil ha som følge senere kansellering av slots, noe som gir en begrenset fleksibilitet for andre selskap til å benytte disse.  Dette ut fra at flyselskapene trenger noe tid før oppstart av ruter på disse slots.  Dette medfører da også en dårligere utnyttelse av lufthavnenes kapasitet ut fra at slots fort kan bli liggende ubenyttet. Forslaget synes ikke å ha større praktiske og økonomiske konsekvenser for verken lufthavner eller flyselskap.  For lufthavnene øker det forutsigbarheten, og følgelig legges det til rette for en best mulig utnyttelse av lufthavnens kapasitet.  Det antas heller ikke ha negative økonomiske konsekvenser for flyselskapene.  Forslaget er balansert ved at selskapene ikke må opprettholde alle flyvninger for å beholde historikk på slots, samtidig som de må opprettholde en viss produksjon.  Dette synes rimelig ut fra at markedene vil ta seg ulikt opp.  For innland og europeisk trafikk antas trafikken å ta seg opp tidligere enn for den interkontinentale trafikk.  Slotkoordinator antas å kunne få noe mer arbeid knyttet til vurderinger av om flyselskapene oppfyller sine forpliktelser iht de krav endringsforordningen stiller."

Norwegian Air Shuttle AS 

"Endringer til slotsforordning 95/93 under 2021/22-sesongen er ytterst viktig for Norwegian på grunn av den pågående usikkerheten i trafikkutviklingen og den generelle risikoen fra COVID-19 pandemien effekten for bransjen. Norwegian er medlem i IATA WASB, som består av representanter fra flyselskapene, lufthavner og slots-koordinatorer, og har deltatt aktivt i denne saken, så vi er i utgangspunktet klar til å godta forslaget, så lenge følgende er endret: 

• Lettelse av regulering for den «full series» slots returnert innen angitt dato.

Derfor, bør paragraf 2a endres slik at 100% for «full series» slots kan returneres i S21-sesong, i stedet for bare 25% i forslaget, og i W21-sesong bør den så kallende «delegated acts» brukes til å returnere på en skala mellom 25 og 100%."

Nasjonal slotkoordinator Airport Coordination Norway

"ACN Norge har fulgt prosessen med utvikling av endringsforordningen tett. Fred Wister har sittet i arbeidsgruppe som delvis har vært med på å utarbeide teksten til forordningen. I følge Wister fremstår regelverket som balansert, i forhold til hensynet til flyselskapers rett til å beholde slots for neste tilsvarende planperiode, sammenholdt med behovet for new entrants til å kunne nyttegjøre seg slots som ikke blir benyttet."

Vurdering

Formålet med endringsforordningen er å gi tiltak for flybransjen for å møte de negative konsekvensene det betydelige fallet i lufttrafikken har medført i forbindelse med COVID-19-pandemien. Reglene gir selskapene lettelser, samtidig som de stiller krav til en aktivitet fra flyselskapenes side for å bidra til at tilgjengelig kapasitet ved lufthavnene skal kunne benyttes av andre operatører. Luftfartstilsynet anser de foreslåtte reglene som å være en fornuftig tilnærming også til behovet for å sikre "new entrants" og andre flyselskap tilgang til sloter der disse ikke er benyttet.

Etter Luftfartstilsynets vurdering er rettsakten EØS-relevant og akseptabel. 

Status

EU-Kommisjonen lanserte 16. desember 2020 sitt forslag til endring av Europaparlaments- og Rådsforordning (EEC) nr. 95/93. Forslaget ble gjenstand for grundige politiske diskusjoner i Parlamentet og Rådet, som gjorde endringer i forslaget.

16. februar 2021 ble Europaparlaments -og Rådsforordning (EU) nr. 2021/250 om endring av Rådsforordning (EF) nr. 95/93 om midlertidige lettelser i kravene til bruk av slots ved fellesskapets lufthavner som følge av COVID-19 krisen, vedtatt.

Forordningen ble 3. mars 2021 vedtatt innlemmet i EØS-avtalen i EØS-komiteens vedtak nr. 90/2021.

9. mars 2021 ble forordningen gjort til del av norsk rett ved forskriftsendring.