BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 5.12.2022)

Sammendrag av innhold

Kommisjonen kunngjorde 20. juni 2022 forslag til forordning med midlertidige tiltak for anerkjennelse og verifisering av ukrainske førerkort samt yrkessjåførkompetanse (YSK), der førerkortinnehaveren er under kollektiv beskyttelse etter direktiv 2001/55/EF. Parlamentet ga sin tilslutning til forslaget 7. juli og Rådet ga sin tilslutning til forslaget 14. juli. Forordningen ble publisert 22. juli og trådte trådte i kraft i EU 27. juli.  Den vedtatte forordningen har samme hovedinnhold som forslaget, men avviker på noen punkter.

Forordningen fastsetter bestemmelser om anerkjennelse av ukrainske førerkort, yrkessjåførkompetanse og førerattester og utstedelse av dokumenter på grunnlag av slike ukrainske førerdokumenter. Bestemmelsene går utenfor det som er fastsatt om utstedelse og anerkjennelse av førerkort og yrkessjåførkompetanse i direktiv 2006/126/EF (tredje førerkortdirektiv), direktiv 2003/59/EF (yrkessjåførdirektivet) og forordning 1072/2009.

Innledning

Bakgrunnen for forslaget er Russlands invasjon av Ukraina, som har ført til at ukrainere har flyktet til EU. Direktiv 2001/55/EF om midlertidig beskyttelse har tredd i kraft, og gir ukrainske flyktninger kollektiv beskyttelse på bestemte vilkår.

Forordningen tar sikte på å regulere anerkjennelse av ukrainske førerkort og yrkessjåførkompetanse (YSK). Forordningens bestemmelser om anerkjennelse kommer kun til anvendelse for innehaver av førerkort og YSK som er under «midlertidig beskyttelse eller tilstrækkelig beskyttelse».

Formålet med forordningen er å sikre at ukrainske flyktninger får muligheten til å ta del i samfunnet hvor de er midlertidig bosatt, opprettholde en normal hverdag, hvor de kan bevege seg rundt og ta relevant arbeid, blant annet innenfor transportbransjen. For å oppnå dette er det laget et felles EU-rammeverk for anerkjennelse av ukrainske førerkort og yrkessjåførbevis, hvor innehaveren har midlertidig beskyttelse i henhold til nasjonal rett. Videre er formålet å begrense den administrative byrden til myndighetene i medlemslandene, samt byrden for de personene som oppholder seg midlertidig i landet som flyktning.

Anerkjennelse av førerkort

Gyldige ukrainske førerkort skal anerkjennes når innehaveren er under midlertidig kollektiv beskyttelse «[…] i henhold til national ret i overensstemmelse med direktiv 2001/55/EF og gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/382 […]». Førerkortet skal anerkjennes minimum til det tidspunkt hvor den midlertidige beskyttelsen opphører.

Forordningen omfatter etter definisjonen i artikkel 2 bokstav a førerkort utstedt av Ukraina, med det innholdet førerkortet har etter ukrainsk lovgivning.

Anerkjennelse skal finne sted uten krav om autorisert oversettelse eller internasjonalt førerkort. Normalt kan det stilles krav om at ukrainske førerkort som følger det kyrilliske alfabet skal oversettes gjennom et internasjonalt førerkort eller en autorisert oversettelse jf. Wien-konvensjonen om vegtrafikk av 1968.

Det kan stilles krav til pass eller annen dokumentasjon for å verifisere identiteten til personen.

Forordningen anerkjenner i utgangspunktet kun gyldige ukrainske førerkort. Det er likevel fastsatt at dersom Ukraina underretter EU-landene om at utløpte førerkort og yrkessjåførkompetanse skal forlenges, skal den forlengede gyldighetsperioden anerkjennes. I brev av 29. juli 2022 underrettet Ukraina EU om at gyldighetsperioden for utløpte ukrainske førerkort og yrkessjåførkompetanse skal forlenges så lenge ukrainas unntakstilstand ("martial law") gjør seg gjeldende, og i inntil ett år etter at ukrainas unntakstilstand oppheves.    

Det land hvor innehaver av ukrainsk førerkort har fått beskyttelse kan utstede førerkort dersom det ukrainske førerkortet er mistet eller frastjålet. En forutsetning for dette er at det gjøres en kontroll av førerrettighetene hos ukrainske myndigheter, og en kontroll av om vedkommende har fått utstedt førerkort i et annet medlemsland. Denne kontrollen skal sikre at innehaveren ikke har fått førerrettighetene begrenset, tapt eller tilbakekalt. Ukraina har utarbeidet en webportal som gir mulighet til å verifisere ukrainske førerkort. I tillegg arbeides det med en verifiseringsløsning for EU-landene i det ukrainske digitale førerkortet (DiiA). Behovet for tilgang til en slik løsning vil ikke være stort ettersom webportalen kan benyttes for verifikasjon. Det bør likevel følges med på utviklingen av verifikasjonsløsninger, og oppfordres til bruk av disse der dette er nødvendig. Det forventes at det blir gjort tilgjengelig en tilsvarende tjeneste for verifisering av yrkessjåførbevis utstedt i Ukraina.

Før førerkort utstedes i lette klasser (AM, A1, A2, A, B, B1 og BE) kan det kreves gjennomført helsesjekk i tråd med førerkortdirektivet. Før utstedelse av førerkort i tunge klasser (C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 og D1E) skal det kreves helsesjekk i tråd med førerkortdirektivet.

Utstedelse av førerkort skal i disse tilfellene markeres med kode 99.01 under felt 12 i førerkortet. Denne koden er ikke fastsatt i direktiv 2006/126/EF, men er en ny kode som skal lyde "særlig udstedelse, der kun er gyldig i den midlertidige beskyttelsesperiode (tabt eller stjålet UA-kørekort)". Slike førerkort skal anerkjennes gjensidig i EU. Gyldigheten av førerkort med slik kode skal være 6. mars 2025, men den administrative gyldigheten skal ikke overstige varigheten av den midlertidige beskyttelsen innehaveren er gitt.

Dersom det ikke kan gjennomføres en verifisering av føreretten skal det ikke utstedes førerkort etter EØS-modell. Det kan i stedet utstedes et midlertidig førerkort etter annen modell, som kun anerkjennes innenfor utstederlandets grenser.

Når den kollektive beskyttelsen opphører, er førerkort utstedt etter disse bestemmelsene ikke lenger gyldige.

Anerkjennelse av yrkessjåførkompetanse og førerattester;

Forordningen gjelder også yrkeskvalifikasjonsbevis utstedt av Ukraina til førere av internasjonal gods- eller persontransport, etter ukrainsk lovgivning som tar sikte på å gjennomføre direktiv 2003/59/EF (yrkessjåførdirektivet), jf forordningen artikkel 2 bokstav b.

Forordningen gir mulighet å markere yrkessjåførkompetanse på førerkortet gjennom kode 95.01, forutsatt at det aktuelle medlemslandet allerede har utstedt et EØS-førerkort til innehaveren av yrkessjåførkompetansen.

Koden kan også merkes på førerattester etter forordning 1072/2009 dersom personen har ukrainsk yrkessjåførbevis.

Gyldigheten av koden skal være til 6. mars 2025, men den administrative gyldighet skal gjenspeile tidsperioden innehaveren er under beskyttelse.

Yrkessjåførkompetanse og førerattester utstedt på denne måten skal anerkjennes gjensidig i alle medlemsland, og innehaveren anses ved dette å oppfylle kravet om grunnutdanning for yrkessjåfører som fastsatt i yrkessjåførdirektivet.

Før førerkort, yrkessjåførbevis eller førerattest med kode 95.01 kan utstedes skal det stilles krav om at innehaveren gjennomfører et obligatorisk kurs (etterutdanning). Kurset skal ha en varighet på minst 35 timer og maksimalt 60 timer, hvor minst 2,5 av disse er individuelle kjøretimer. Dette kan gjennomføres som obligatorisk etterutdanning. Det skal legges vekt på opplæring i regler om kjøre- og hviletid.

Avslutningsvis skal det gjennomføres en muntlig eller skriftlig prøve. Medlemslandene skal informere Kommisjonen om hvilke krav som fastsettes mht. kurs og prøve.

Hvis yrkessjåførbeviset er tapt eller stjålet skal det også foretas en kontroll av at den som ønsker å få utstedt yrkessjåførkompetanse på førerkortet eller ved særskilt bevis faktisk er innehaver av yrkessjåførkompetanse i Ukraina, og at andre medlemsland ikke allerede har utstedt førerkort eller bevis for yrkessjåførkompetanse.

Har innehaver av ukrainsk yrkessjåførbevis ikke førerkort etter EØS-modell utstedt i EØS-land skal det kreves helsesjekk i tråd med førerkortdirektivet før det kan utstedes kode 95.01.

Når den kollektive beskyttelsen opphører, er yrkessjåførbevis og de spesielle kodene ikke lenger gyldige.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Forordningen gjelder materielt områder som er dekket av EØS-avtalen. Dette gjelder førerkort etter direktiv 2006/126/EF, yrkessjåførkompetanse etter direktiv 2003/59/EF og førerattester etter forordning 1072/2009.  Endringene vil bidra til å sikre mobiliteten til ukrainske flyktninger og deres sosiale og økonomiske deltakelse i Norge, samt at rettigheter anerkjennes i EØS.

Anerkjennelsen av utenlandske førerkort er regulert i førerkortforskriften kapittel 8 og 9. Den 31. mai 2022 ble det inntatt to nye bestemmelser i disse kapitlene, hhv. §§ 8-5 og 9-5 hvor anerkjennelsen av ukrainske førerkort klasse B er maksimalt ett år, i tråd med perioden det gis kollektiv beskyttelse, jf. utlendingsloven § 34. Forordningen går videre enn det som er fastsatt i norsk regelverk på nåværende tidspunkt og det vil være behov for endringer i reglene i førerkortfoirskriften, yrkessjåførforskriften

Anerkjennelse av førerdokumenter utstedt av land utenfor EU/EØS er så langt ikke regulert i direktivene, og det er valgt ulike løsninger for anerkjennelse nasjonalt i medlemslandene. Med de helt unike og særegne forholdene knyttet til situasjonen i Ukraina som bakgrunn anses det likevel nå å være grunnlag for felleseuropeiske regler på dette området, og tilsvarende for Norge og i EØS.

Både Norge og EU gir kollektiv beskyttelse til ukrainske flyktninger. Personkretsen som forordningen omfatter er imidlertid knyttet til rettsakter som ikke er en del av EØS-avtalen; direktiv 2001/55/EF om midlertidig beskyttelse og beslutning (EU) 2022/382, som konstaterer en massetilstrømning av fordrevne personer som har måttet forlate Ukraina som følge av den pågående væpnede konflikten, og fastsetter hvilke personer som skal være omfattet av midlertidig beskyttelse.

Etter forordningens artikkel 1 fremgår det at

Ved denne forordning fastsættes der specifikke og midlertidige foranstaltninger, som finder anvendelse på førerdokumenter, der er udstedt af Ukraine i overensstemmelse med landets lovgivning, og som indehaves af personer, der nyder midlertidig beskyttelse eller tilstrækkelig beskyttelse i henhold til national ret i overensstemmelse med direktiv 2001/55/EF og gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/382.

Direktiv 2001/55/EF regulerer minimumsstandarder for midlertidig beskyttelse i tilfeller av masseflukt av fordrevne personer. Dette direktivet er ikke inntatt i EØS-avtalen, og gjelder følgelig ikke som norsk rett.

Den norske ordningen om kollektiv beskyttelse er regulert i utlendingsloven § 34 og Utlendingsforskriften § 7-5a.

Den norske ordningen er per i dag langt på vei tilsvarende som direktivet, jf bla omtale i Prop. 107 L (2021-2022) – Midlertidige endringer i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina pkt. 4.1

«Direktivet tilsvarer langt på vei den norske ordningen med kollektiv beskyttelse […], men er ikke juridisk bindende for Norge».[1]

Selv om norsk rett langt på vei tilsvarer direktivet er ikke direktivet gjeldende i Norge, og de som har kollektiv beskyttelse i Norge har det etter nasjonal rett og ikke etter direktivet. Det kan heller ikke utelukkes at den norske ordningen over tid vil justeres slik at personkretsen utvides eller innskrenkes.

Dette forhold anses ikke å gjøre forordningen som sådan ikke-EØS-relevant. Både formålet og dens materielle innhold tilsier at den er EØS-relevant. Forordningen gjør blant annet unntak fra regler som ellers følger av EØS-avtalen, og som vi ikke ellers nasjonalt kunne fastsette. Dette gjelder blant annet bruk av særskilte koder og anerkjennelse i andre land av utstedte dokumenter. For å ivareta formålet og hensynet til flyktningene bør derfor forordningen tas inn i EØS-avtalen.

Det anses imidlertid nødvendig med tilpasninger ved innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen. Dette hovedsakelig slik at de berørte personer som omfattes er de som etter nasjonale regler har fått kollektiv beskyttelse etter de til enhver tid gjeldende reglene om dette.

Forodningen har også bestemmelser om informasjon fra ukrainske myndigheter til Kommisjonen og EU-landene, jf art 5. Dette er ikke dekket av EØS-avtalens alminnelige regler, og det vurderes behov for tekniske tilpasninger vedrørende dette. En mulighet er at det gjøres tilpasning som gir Kommisjonen en plikt til snarest mulig å videresende slik informasjon til ESA. Det er allerede gitt slik informasjon, jf over, og denne informasjonen kan det evt også refereres til i ejn tilpasning.

[1] Prop. 107 L (2021–2022) (regjeringen.no)

Økonomiske og administrative konsekvenser

Endringene kan bidra til å sikre mobiliteten til ukrainske flyktninger som er viktig for dagliglivet til mange. Yrkessjåførbevis er en viktig forutsetning for at profesjonelle sjåfører kan utøve yrket sitt. Dette kan bidra til rask integrering av ukrainske flyktninger i det norske samfunnet og gjøre dem økonomisk selvstendige, hvilket er i tråd med overordnede politiske målsettinger, jf bla. i Prop. 107 L (2021-2022) – Midlertidige endringer i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina fremgår at det er ønskelig med rask integrering ukrainske flyktninger.

Gjennomføring av forordningens innhold i norsk rett vil ha økonomiske og administrative konsekvenser for norske myndigheter. Gjennomføring av forordningen krever endring av førerkortforskriften. Dagens bestemmelser om anerkjennelse av ukrainske førerkort må suppleres, eller evt. oppheves samtidig med at ny forskrift som gjennomfører forordningen fastsettes. Tilsvarende vil det kreves endring i både trafikkopplæringsforskriften og yrkessjåførforskriften for anerkjennelse og utstedelse av yrkessjåførbevis. Det finnes flere måter for valg av regulering. Enten kan det utarbeides en egen forskrift, eller det kan foretas tilpasninger i de berørte forskriftene. Det må her vurderes hva som anses mest hensiktsmessig for en effektiv innlemmelse av forordningen i norsk rett.

Forordningen gir videre mulighet, men ikke plikt til å utstede førerkort og yrkessjåførbevis til ukrainere. For å ivareta de overordnende formålene med forordningen og bidra til å sikre både mobilitet, integrering og arbeid for flyktningene  vurderer Samferdselsdepartementet at de mulighetene forordningen gir til å utstede slike  dokumenter bør benyttes i Norge. Konsekvensene av bruk av disse mulighetene er nærmere beskrevet i det følgende, selv om dette går ut over de formelt rettslige forpliktelsene som ligger i forordningen . 

Dersom det utstedes slike bevis skal det benyttes koder som i dag ikke er en del av kodesystemet fastsatt i tredje førerkortdirektiv vedlegg 1. For begge ordningene vil det derfor, dersom vi velger å utstede slike dokumenter, være nødvendig å utvikle nye koder i førerkortregisteret (Autosys trafikant). Dette vil kreve noe arbeid og kostnader, herunder testing og utvikling på IT-siden, samt at det må beregnes tid til gjennomføring. Samtidig må det de nye kodene (99.01 og 95.01) inntas i førerkortforskriftens vedlegg 4.

Utstedelse av norsk førerkort og yrkessjåførbevis på bakgrunn av ukrainske førerkort og kompetansebevis vil kreve relativt omfattende saksbehandling. Forordningen omfatter kun innehavere av ukrainsk førerkort og yrkessjåførkompetanse som er gitt midlertidig beskyttelse. Anerkjennelse av yrkessjåførkompetanse forutsetter at den ukrainske yrkessjåførkompetansen er utstedt etter reglene i direktiv 2003/59/EF (yrkessjåførdirektivet). Dette er ifølge forordningen kun gjennomført for førere som driver internasjonal transport. Det må i hver enkelt sak vurderes om disse vilkårene er oppfylt.

Videre forutsetter forordningen at rettighetene verifiseres. Medlemslandene skal bruke alle egnede midler til å avdekke og forebygge forfalskninger. Dette innebærer blant annet at førerrettighetene må kontrolleres/verifiseres gjennom de verifikasjonsløsningene som eksisterer per i dag, og eventuelt nye løsninger som blir utviklet i fremtiden. Kontroll innebærer kontakt med ukrainske myndigheter, eller evt. andre former for verifisering. Digitale førerkort/elektroniske dokumenter skal ikke aksepteres dersom medlemslandene ikke er i stand til å kontrollere ekthet og gyldighet. Ettersom anerkjennelse og utstedelse knyttet til ukrainske førerkort og kompetansebevis er midlertidige ordninger, vil det trolig ikke være lønnsomt å utvikle automatiske prosesser i saksbehandlingssystemene hos Statens vegvesen. Det må da gjøres tekniske unntak i alle saker hvilket kan bety noe lengre saksbehandlingstid.

For utstedelse av førerkort og kompetansebevis er det et krav om at søker kan framvise akseptabel legitimasjon. Personer som i utgangspunktet har en rett til utstedelse etter forordningen vil kunne være hindret fra å få utstedt førerkort og kompetansebevis i Norge dersom de mangler gyldig ID. Konsekvensene av manglende ID-kontroll kan være alvorlige dersom man utsteder dokumentasjon på uriktig grunnlag, eller til personer som ikke er skikket til ferdsel i trafikken.

Normalt er det også et krav til egenerklæring/helseattest, samt vandelssjekk, ved utstedelse av førerkort i Norge. Forordningen stiller krav til helseattest ved utstedelse av førerkort i tunge klasser og mulighet til dette ved utstedelse i lette klasser. Det må vurderes nærmere hvordan dette skal gjennomføres, herunder om det er tilstrekkelig med egenerklæring for de lette klassene eller om det skal leveres en helseattest.

Etter forordningens artikkel 4 nr. 4 skal det kreves en obligatorisk supplerende utdanning dersom det skal utstedes yrkessjåførbevis. Det er imidlertid en rekke forhold som gjør seg gjeldende i den sammenheng. Det må i tilfelle etableres et opplæringstilbud innenfor rammen minimum 35 timer og maksimum 60 timer, med minst 2,5 timer individuelle kjøretimer. Med de utviklede utdanningsplanene som foreligger per i dag, for både grunn- og etterutdanning for person- og godstransport, vil tilbudet effektivt kunne tilpasses på en god måte. Her vil det eksempelvis kunne lages et tilbud på 45 timer med temavalg fra modul 1 til 5 i grunnutdanningen av yrkessjåfører.  Det må også utarbeides innhold for obligatorisk individuell kjøring på 2,5 timer. I tillegg vil det måtte utarbeides informasjon og veiledning til læresteder, utarbeide eksamensoppgaver samt rutiner for registrering av opplæring og yrkessjåfører. Videre er det grunn til å tro at ukrainske opplæring skiller seg fra norsk opplæring. For eksempel kompetanse om norske kjøreforhold. Dette er utfordringer som kan skape merarbeid, og økt ressursbruk i form av tiltak for å utligne forskjellene mellom utdanningene. Dette kan også medføre økte økonomiske konsekvenser.

De økonomiske konsekvensene for anerkjennelse og utstedelse av yrkessjåførbevis knytter seg til godkjenningskostnader av undervisningsplaner, få elever med et særskilt behov, reisevei til lærestedene, utarbeidelse av læreplaner og eksemansoppgaver, samt kostnader for oversettelse av materialet.

Hvordan en slik ordning skal gjennomføres og konkret hva den skal bestå i vil kreve nærmere utredning.

De økonomiske og administrative konsekvensene for myndighetene vil dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

Vurdering

Forordningen anses som akseptabel og EØS-relevant, men med behov for tilpasning særlig ift. personkretsen som omfattes, herunder henvisning til den norske ordningen.

Status

Forslaget til forordning ble kunngjort av Kommisjonen 20. juni 2022. Parlamentet ga sin tilslutning til forslaget 7. juli og Rådet ga sin tilslutning til forslaget 14. juli. Forordningen ble publisert 22. juli. Forordningen trådte i kraft 27. juli, jf art 9 nr. 1.