BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 9.7.2013)

Sammendrag av innhold
Formålet med direktivet er å etablere et rammeverk for ansvar for miljøskade. Direktivet bygger på prinsippet om at forurenseren skal betale. En operatør som har forårsaket skade på miljøet eller forårsaker stor fare for at slik skade skal oppstå, skal både ha plikt til å gjennomføre forebyggende og gjenopprettende tiltak, og skal holdes økonomisk ansvarlig for slike tiltak. Begrepet "miljøskade" er definert som skade på beskyttede dyrearter og naturtyper, forurensning av vann og forurensning av jordsmonnet.

Direktivet har i utgangspunktet et ”lukket” anvendelsesområde. Det objektive ansvaret for miljøskade gjelder bare for virksomheter angitt i direktivets vedlegg III. Dette er bl. a. alle virksomheter som omfattes av IPPC-direktivet (direktiv 96/61/EF om integrert forebygging og begrensning av forurensning). Når det gjelder skade på visse beskyttede dyrearter og naturtyper, gjelder direktivets bestemmelser uavhengig av hva slags virksomhet som har forårsaket skadene. Direktivet gjelder mao. ikke bare for skade forårsaket av forurensende virksomheter nevnt i vedlegg III. Anvendelsesområdet for denne regelen er knyttet til nærmere angitte arter og naturtyper som omfattes av direktiv 79/409/EØF om beskyttelse av ville fugler (fugledirektivet) og direktiv 92/43/EØF om bevaring av naturtyper og ville dyr og planter (habitatdirektivet). Ansvaret for skade som ikke skyldes aktiviteter i vedlegg III er begrenset til de tilfeller der operatøren har handlet uaktsomt.

Miljøskade som omfattes av direktivet er definert som:

a) Skade på beskyttede arter og naturtyper, dvs. enhver skade som har betydelig negativ effekt når det gjelder å nå eller oppnå en gunstig bevaringsstatus av slike arter eller naturtyper. Graden av negativ påvirkning skal bestemmes ut ifra en sammenlikning med ”bakgrunnsforholdene”, som vil si den miljøtilstanden som ville foreligget om skaden ikke hadde skjedd, i tråd med en prosedyre angitt i vedlegg I til direktivet. Det anses ikke som en miljøskade dersom skaden er forårsaket av en handling som er tillatt i henhold til fugle- eller habitatdirektivet. Det samme gjelder dersom handlingen er tillatt etter en nasjonal regel på områder som ikke er dekket ev EU-retten.

b) Skade av vann, dvs. enhver forurensning som har betydelig negativ effekt på vannets økologiske status, økologiske potensial eller kjemiske sammensetning, slik dette er definert i EUs rammedirektiv for vann (dir. 2000/60/EF).

c) Skade på jordsmonnet, dvs. enhver skade som forårsaker en betydelig fare for helseskade som følge av forurensning av jordsmonnet (overflate og undergrunnen).

Direktivet omfatter derimot ikke tradisjonell skade, dvs. personskade og tingsskade, eller andre former for forurensningsskade som bl.a. dekkes av forurensningsloven. Definisjonen av miljøskade er viktig, fordi det er denne som utløser tiltaksplikten både i forhold til forebyggende og gjenopprettende tiltak.

Private erstatningskrav
Direktivet gjelder ikke private erstatningskrav som følge av miljøskade. Reglene har altså mer til felles med forurensningsloven § 7 om tiltaksplikt enn kapittel 8 om erstatning for forurensningsskade. Private kan imidlertid anmode myndighetene om å sette i verk tiltak, se nedenfor. Det er heller ikke noe i veien for å ha regler i nasjonal rett om private erstatningskrav ved forurensningsskade.

Det gjøres unntak for bl.a. miljøskade definert i visse IMO-konvensjoner om bl.a. ansvar for oljesøl og sjøtransport av farlige stoffer og for miljøskade forårsaket av kjernefysisk aktivitet. Direktivet skal videre bare anvendes ved diffuse utslipp i den grad det er mulig å etablere en årsakssammenheng mellom skaden som de diffuse utslippene forårsaker og den aktuelle virksomhet. Endelig skal direktivet ikke anvendes overfor virksomhet som har som sitt hovedformål å sikre det nasjonale forsvar eller internasjonal sikkerhet.

Art. 4 gir visse unntak fra hovedregelen om ansvar for miljøskade. For det første skal ikke miljøskade som følge av krigshandlinger o.l., eller miljøskade som følge av ”eksepsjonelle” naturfenomener, omfattes.

Forebyggende tiltak
Ved overhengende fare for at en miljøskade skal inntreffe, har virksomheten et selvstendig ansvar for å sette i verk forebyggende tiltak. Myndighetene kan kreve at virksomheten informerer dem om alle relevante aspekter ved situasjonen. Myndighetene kan også:

• kreve at operatøren skaffer tilveie informasjon om en eventuell overhengende fare for miljøskade;

• kreve at vedkommende treffer nødvendige forebyggende tiltak;

• diktere hvilke tiltak dette innebærer; eller

• selv treffe de nødvendige tiltak.

Myndighetene skal kreve at operatøren selv treffer forebyggende tiltak. Dersom operatøren ikke gjør dette, ikke er ansvarlig eller ikke kan identifiseres, kan myndighetene selv treffe forebyggende tiltak. De har imidlertid ingen plikt til å gjøre dette.

Gjenopprettende tiltak
Dersom det allerede er inntruffet miljøskade, skal operatøren informere myndighetene om dette, og umiddelbart treffe alle praktisk gjennomførbare tiltak for å kontrollere, fjerne og på andre måter håndtere utslippene slik at ytterligere miljøskade unngås, jf. art. 6 nr. 1. Nødvendige gjenopprettende tiltak skal også treffes. Dette er et selvstendig ansvar som operatøren har plikt til å gjennomføre uavhengig av pålegg fra myndighetene.

Myndighetene kan også:

• kreve at operatøren skaffer informasjon om skadene som har inntruffet;

• kreve at operatøren foretar visse umiddelbare tiltak for å begrense skadene;

• kreve at operatøren foretar nødvendige gjenopprettende tiltak, og diktere hvilke tiltak det skal være; eller

• selv treffe de nødvendige gjenopprettende tiltak.

Myndighetene skal kreve at operatøren selv treffer gjenopprettende tiltak. Hvis operatøren ikke gjør dette, ikke kan identifiseres eller ikke har kostnadsansvaret, kan myndighetene selv gjennomføre slike tiltak, som en siste utvei (”means of last resort”). Formuleringen er valgt for å presisere at det er operatøren som skal ha det primære tiltaksansvaret. De enkelte lands myndigheter har heller ikke blitt pålagt subsidiært tiltaksansvar, men det er ikke noe i veien for at det gis regler om dette i nasjonal rett.

Ifølge art. 7 skal operatøren kun identifisere potensielle gjenopprettende tiltak og forelegge disse for myndighetene, som så avgjør hvilke tiltak som skal gjennomføres. Det er altså bare umiddelbare tiltak som operatøren skal gjennomføre på eget initiativ, mens de gjenopprettende tiltak som er nødvendig på litt lengre sikt skal bestemmes av myndighetene. De nærmere retningslinjene for gjennomføring av gjenopprettende tiltak følger av vedlegg II. Full gjenoppretting foreligger enkelt sagt når miljøet er tilbakeført til ”baseline condition” ("opprinnelig tilstand") og det er ytt erstatning for eventuelle tap som følge av at miljøet for en periode har vært skadet.

Gjenoppretting kan skje på flere måter, f.eks. ved rehabilitering av miljøet gjennom rensing og fjerning av forurensning, gjennom utsetting av planter og dyr til erstatning for de som gikk tapt, eller gjennom å skape en tilsvarende biotop et annet sted.

Kostnadsansvar
Hovedregelen er at operatøren av den forurensende virksomheten selv skal bære alle kostnader forbundet med forebyggende og gjenopprettende tiltak. Dersom myndighetene har gjennomført slike tiltak, skal de kreve kostnadene forbundet med dette tilbakeført fra den ansvarlige operatøren, med mindre dette ville være uforholdsmessig kostnadskrevende. Det er gitt visse unntak også fra denne regelen. Operatøren skal ikke måtte betale kostnadene for tiltak dersom han kan bevise at skadene:

• var forårsaket av en tredjepart og oppsto selv om tilstrekkelige sikkerhetstiltak var gjennomført; eller

• var et resultat av gjennomføring av et pålegg eller instruks fra en offentlig myndighet. Dette gjelder selvsagt ikke instrukser gitt i forbindelse med den aktuelle fare for miljøskade.

Det kan også gjøres unntak fra kostnadsansvaret dersom operatøren godtgjør at han ikke har utvist uaktsomhet, og at miljøskaden var forårsaket av:

• et utslipp eller hendelse som er i full overensstemmelse med en uttrykkelig tillatelse fra kompetent myndighet; eller

• et utslipp, en aktivitet eller en måte å bruke et produkt på som ikke ble ansett for sannsynlig at kunne forårsake slik skade, ut ifra vitenskapelig og teknisk kunnskap om dette på tidspunktet for utslippet (”state of scientific and technical knowledge at the time”).

De to sistnevnte unntakene fra kostnadsansvaret er ikke obligatoriske, dvs. at det enkelte land kan bestemme at operatøren likevel skal pålegges kostnadsansvar i slike tilfeller.

Det er altså bare kostnadsansvaret operatøren slipper unna i de nevnte unntakstilfellene. Operatørens selvstendige ansvar for forebyggende og gjenopprettende tiltak gjelder selv om han kan vise til slike grunner. Dersom operatøren ikke gjennomfører slike tiltak, kan han imidlertid ikke kreves for kostnadene forbundet med at myndighetene selv gjennomfører dem.

Direktivet regulerer ikke ansvarsfordelingen i situasjoner der flere parter er ansvarlig for miljøskade. I henhold til art. 9 er det opp til det enkelte medlemsland å gi regler om kanalisering eller fordeling av ansvar.

Foreldelse av kostnadsansvaret
Myndighetene kan kreve kostnadene ved gjennomføring av tiltak dekket av ansvarlig operatør inntil fem år etter at tiltakene er avsluttet, eller etter at den ansvarlige er identifisert. Skader eldre enn 30 år er likevel ikke omfattet av direktivet.

Private personer og organisasjoners rett til å kreve tiltak

Naturlige og juridiske personer som:

a) er negativt berørt eller som står i fare for å bli negativt berørt av miljøskade;

b) som har tilstrekkelig interesse i saken; eller

c) som har fått en rettighet krenket,

har rett til å anmode om at myndighetene utviser aktivitet (benytter sin kompetanse) etter direktivet, jf. art. 12 nr. 1. Tilsvarende rett etter b) og c) er også gitt til ”any non-governmental organisation promoting environmental protection”, det vil i praksis si organisasjoner med rettslig interesse i miljøsaker. De nærmere regler for rettslig interesse og søksmålskompetanse skal imidlertid fastsettes i nasjonal rett. Private kan ikke kreve at myndighetene tar affære, men myndighetene plikter å foreta en vurdering av kravet. Den som har begjært myndighetenes aktivitet skal innen rimelig tid underrettes om myndighetenes beslutning, enten denne er negativ eller positiv, samt få en begrunnelse for beslutningen. Myndighetenes beslutning – også der denne er negativ – skal videre kunne bringes inn for domstolene for en overprøving av både saksbehandling og materiell kompetanse, jf. art. 13.

Direktivet vil ikke ha tilbakevirkende kraft. Direktivet får bare anvendelse på miljøskade som skyldes handlinger som finner sted etter utløp av fristen for gjennomføringen.

Direktivet pålegger ikke virksomheter som omfattes av regelverket å ha forsikring eller annen finansiell sikkerhet for mulig ansvar. Men myndighetene skal oppfordre til utvikling av instrumenter for finansiell sikkerhet som dekker ansvar for miljøskade etter direktivet.

Direktivet er et minimumsdirektiv. Statene får derfor adgang til å opprettholde og vedta strengere regler innenfor direktivets anvendelsesområde.

Fristen for å implementere direktivet i nasjonal rett (i EU) var 20. april 2007.

Merknader
Direktivet er et viktig ledd i gjennomføringen av forurenser betaler-prinsippet. Det objektive ansvaret for miljøskade som virksomheten forårsaker er i tråd med reglene om tiltaksplikt i forurensningsloven § 7 og genteknologiloven § 21. De norske reglene har imidlertid et langt videre anvendelsesområde. Tiltaksplikten i forurensningsloven § 7 gjelder alt som etter § 6 forstås som ”forurensning”, og denne definisjonen er svært vid. I norsk rett gjelder det et uinnskrenket objektivt ansvar for gjennomføring av tiltak etter forurensningsloven § 7 og kostnader forbundet med dette. Ansvaret er ikke knyttet til at virksomheten driver bestemte aktiviteter slik som i direktivet.

Når det gjelder skade på artmangfoldet som ikke skyldes forurensning eller genmodifiserte organismer har vi imidlertid ikke tilsvarende regler i norsk rett. Direktivets definisjon av slik skade er imidlertid knyttet opp til fugle- og habitatdirektivet. Artikkel 1 i EØS-komiteens beslutning inneholder en tilpasningstekst som viser til direktiv 79/409/EØF (fugledirektivet) og direktiv 92/43//EØF (habitatdirektivet). Disse direktivene er ikke en del av EØS-avtalen. Tilpasningsteksten medfører at miljøansvarsdirektivets regler som gjelder fugle- og habitatdirektivene ikke gjelder i EFTA/EØS-landene.

Det objektive ansvaret for miljøskade i dirketivet krever ingen endringer i regler som medfører tiltaksplikt i forurensningsloven, genteknologiloven eller vannressursloven. Det gjeldend norske regelverket har imidlertid et langt videre anvendelsesområde. Tiltaksplikten i forurensningsloven § 7 gjelder alt som etter § 6 forstås som "forurensning", og denne definisjonen er svært vid. I norsk rett gjelder det som et utgangspunkt et uinnskrenket objektivt ansvar for gjennomføring av tiltak etter forurensningsloven § 7 og kostnader forbundet med dette. Ansvaret er ikke knyttet til at virksomheten driver bestemte aktiviteter slik som i direktivet, eller at det foreligger betydelig miljøskade.

med unntak for adgangen til å kreve retting etter vannressusloven § 59 første ledd, har ikke private og juridiske personers adgang til å anmode myndighetene om å iverksette tiltak vært lov- eller forkskriftsfestet. Det samme gjelder berørte personers adgang til å påklage myndighetenes beslutning eller unnlatelse av å handle. Heller ikke den rettslige overprøvingsadgangen har vært lov- eller forskriftsfestet. Dette er nå tatt inn i forurensningsloven § 84, genteknologiloven § 21 a og vannressursloven § 59 tredje ledd.

Når det gjelder miljøvernmyndighetenes skjønnsmessige vurderinger av hvilke gjenopprettingstiltak som er nødvendige, antar Justisdepartementet at disse ikke er underlagt overprøvingsretten i direktivets art 13. Det er kun myndighetenes materielle "afgørelser", handlinger eller unnlatelse av å handle som kan kreves overprøvd i medhold av bestemmelsen.

Generelt er direktivet på enkelte punkter mer detaljert enn forurensningsloven og forskifter i medhold av denne. Dette gjelder bl.a. kravene i vedlegg II om hvilke tiltak som skal iverksettes for å bidra til gjenoppretting av miljøskade. Det er derfor innført et nytt kapittel 40 forurensningsforskriften.

Når det gjelder bestemmelsen om at myndighetene skal oppfordre til utvikling av instumenter for finansiell sikkerhet må det vurderes nærmere hvordan dette skal følges opp. Per i dag foreligger det ikke noen slike generelle instrumenter i Norge. Det anses ikke nødvendig med endringer i regelverket som følge av denne bestemmelsen.

Direktivet overlater til nasjonal rett å regulere privates rett til erstatning for miljøskade. Dette er det regler om i forurensningsloven kap. 8.

Direktivets foreldelsesfrister bryter med den gjeldende foreldelsesfristen i Norge på tre år, jf. foreldelsesloven § 2. Det er derfor innført særregler i forurensningsloven § 76 femte ledd, genteknologiloven § 21 tredje ledd og vannressursloven § 61 fjerde ledd.

Endringene i norsk regelverk som følge av direktivet vil i realiteten innebære liten eller ingen endring av dagens praksis og vil ikke medføre særlig økte økonomiske og administrative kostnader.

Det anses for øvrig som viktig at direktivet er et minimumsdirektiv slik at vi kan opprettholde strengere regler gjennom forurensningsloven der direktivet regler ikke anses tilfredsstillende.

Sakkyndige instansers merknader
Kommisjonens opprinnelige forslag til direktiv ble sendt på høring 7. oktober 2002. Bare de kommentarer som har relevans for innholdet av direktivet slik det er endelig vedtatt, vil bli referert her.

Prosessindustriens landsforening (PIL, nå Norsk Indistri) pekte på at direktivet legger tålegrensen relativt høyt når det bare er betydelig miljøskade som omfattes. Det ble anført at dette kan føre til at norsk industri må operere under strengere miljøkrav enn det som gjelder i andre deler av EØS-området. PIL mente videre at terskelen for miljøorganisasjoners søksmålskompetanse ikke må legges for lavt. Finansnæringens hovedorganisasjon (FNH) pekte på flere forhold som kan gjøre det vanskelig for forsikringsbransjen å tilby forsikring av det ansvaret som følger av direktivet. Ingen miljøvernorganisasjoner kom med kommentarer i høringsrunden.
Saken er behandlet i EØS-spesialutvalget for miljøsaker en rekke ganger og rettsakten er funnet EØS-relevant og akseptabel mht. direktivets regler om skade på vann og grunn. Da skade på artsmangfoldet er knyttet opp til EUs fugle- og habitatdirektiv som ikke er en del av EØS-avtalen, er det imidlertid vurdert nødvendig med tilpasninger. Direktivet har også gjentatte ganger vært behandlet i EØS-referansegruppen for miljø.

Gjenomføringsfristen i EU var 20. april 2007. Kommisjonen har både før og etter gjennomføringsfristen arrangert flere ekspertmøter om gjennomføring av direktivet hvor også Norge v/MD har deltatt.

Vurdering
I høringen av forslaget til direktivet bemerket Fiskeridepartementet at regelen om rett til domstolsprøving av beslutninger om ikke å bruke myndighet, kan få negative økonomiske og administrative konsekvenser for staten. Regjeringsadvokaten påpekte i sin høringsuttalelse at det kan være uheldig å utvide adgangen til domstolskontroll av forvaltningens beslutninger om ikke å gjennomføre tiltak. Dette innebærer en utvidelse av domstolenes kontroll med forvaltningen, og dette er et politisk spørsmål. Finansdepartementet påpekte at kostnadene forbundet med å føre miljøtilstanden tilbake til ”baseline condition” kan være svært vanskelig å fastslå. I den grad det er et krav at miljøtilstanden uansett kostnader skal tilbakeføres til tilstanden før skaden inntraff, kan dette være samfunnsøkonomisk uheldig.

I notat av 13. september 2004 hadde Finansdepartementet enkelte skriftlige merknader knyttet til omtalen i posisjonsnotatet av direktivets art 13 og konsekvenser av norsk gjennomføring i denne forbindelse. Art 13 omhandler adgangen til å få overprøvd både myndigheters vedtak og unnlatelser av å treffe vedtak etter anmodning om tiltak under direktivet, og FIN uttaler i notatet at de ikke kan ta stilling til direktivets relevans før det foreligger en grundig vurdering av konsekvensene av denne bestemmelsen. Justisdepartementet som da var ansvarlig for posisjonsnotatet og forøvrig også har ansvar for prosesuelle spørsmål, har i vedlagte brev av 5. oktober 2004 kommentert notatet til FIN. Det understrekes at de administrative og økonomiske konsekvensene av gjennomføring av direktivet ikke har betydning for EØS-relevans. JD konkluderer forøvrig med at en utvidelse av klageadgangen til også å gjelde myndighetenes unnlatelse av å pålegge tiltak ikke vil innebære vesentlige administrative konsekvenser.

Finansdepartementet rettet videre ved ved e-post av 31. mai 2005 en henvendelse til Justisdepartementet med spørsmål om hvilke beslutninger fattet av miljøvernmyndighetene som skal kunne bringes inn for domstolene etter direktivets art 13. Nærmere bestemt ønsket FIN en vurdering av om myndighetens skjønnsmessige vurderinger av hvilke gjenopprettingstiltak som er nødvendige også vil omfattes av retten til overprøving etter direktivets art 13. Som nevnt ovenfor antar Justisdepartementet i brev av 22. august 2005 at miljøvernmyndighetenes skjønnsmessige vurderinger etter vedlegg II punkt 1.3.1 i direkivet ikke er underlagt overprøvingsretten. Dette er avgjørelser og vurderinger som fattes under forberedelsen av et vedtak og anses i forvaltningsretten normalt ikke som selvstendige vedtak som kan påklages eller kreves overprøvd på annen måte. Vurderingene av kritierne i henhold til vedlegg II 1.3.1 kan derfor ikke i seg selv anses som avgjørelser som kan kreves overprøvd.

Direktivet er et viktig ledd i gjennomføringen av forurenser betaler-prinsippet. Direktivet vil også, gjennom å sette standarder for opprydding, kunne få en viss preventiv effekt. Det er alltid billigere for forurenser å forebygge enn å reparere – og dersom direktivet blir håndhevet på en skikkelig måte, vil det på sikt først og fremst få virkning ved at det fremtvinger tilstrekkelige forebyggende tiltak fra industrien. For norsk industri vil det dessuten være av konkurransemessig betydning at industrien i øvrige EU-land drives under like strenge ansvarsvilkår som i Norge.

For Norge er det imidlertid viktig at direktivet er et minimumsdirektiv, slik at vi kan opprettholde strengere regulering gjennom forurensningsloven der direktivets regler ikke anses tilfredsstillende.

For Norge er det også viktig at direktivet ikke griper inn i – og svekker – allerede velfungerende erstatningsregimer. Dette gjelder særlig på sjørettens område. I lys av dette er det positivt at direktivet i art. 4 tar hensyn til – og til dels viker for – en rekke konvensjoner av stor betydning for norsk sjøfart.

Når det gjelder skade på vann og grunn anses direktivet å være relevant og akseptabelt. Skade på artsmangfoldet er imidlertid nært knyttet opp til EUs naturvendirektiver, dvs. fugl- og habitatdirektivet fra hhv.1979 og 1992. Dette innebærer at det i miljøansvarsdirektivet vises til lister i naturverndirektivenes vedlegg over arter som medlemslandene skal beskytte særskilt, og til lister over leveområder og naturtyper der medlemslandene skal sikre et representativt utvalg. Disse direktivene er ikke en del av EØS-avtalen. Hvis Norge skulle godta miljøansvarsdirektivet uten forbehold, ville derfor dette kunne tolkes slik at Norge indirekte godtar listene i naturverndirektivene. I lys av dette vurderes det som nødvendig med tilpasninger til direktivets definisjon i artikkel 2, 3 litra a) og b). Det åpnes imidlertid i direktivet for at medlemslandene også kan tilføye andre naturverdier til det som defineres som beskyttet natur, og som dermed skal få den samme beskyttelse mot skade, jf. direktivets art 2,3 litra c). Direktivet er derfor tatt inn i EØS-avtalen med en tilpasningstekst som bygger på følgende:

1. Vi viser til at naturverndirektivene ikke gjelder for Norge.

2. Vi viser til at alternativ c) kan gjelde, dvs. at Norge selv kan angi natur som skal regnes som "beskyttet natur".

Noen endringer i norsk regelverk er nødvendig. De berørte lovene må endres. Det er fire punkter som særlig må være regulert. For det første må de berørte lovene ha en tiltaksbestemmelse tilsvarende forurensningsloven § 7. For det andre må det finnes en ansvarsregel som klart plasserer et økonomisk ansvar for nødvendige tiltak på den ansvarlige samt gir myndighetene hjemmel til å pålegge den ansvarlige å bekoste tiltakene. For det tredje må det innføres en foreldelsesbestemmelse som følger direktivet i art. 10, og for det fjerde må adgangen til rettslig prøving i art. 13 lovreguleres. Dette er allerede gjort i dag på et begrenset område i forurensningsloven § 37 tredje ledd. Det arbeides med detaljreguleringen.

Andre opplysninger
Se Prop. 64 L (2012-2013) Endringer i vassdragsreguleringsloven, forurensningsloven, genteknologiloven og vannressursloven, samt forurensningsforskriften kapittel 40.

Status
Rettsakten er tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett.