BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 6.2.2024)

Sammendrag av innhold

Kommisjonen la 23. mai 2023 frem forslag til endringer i forordning (EF) 561/2006 (kjøre- og hviletidsforordningen) som regulerer blant annet daglig og ukentlig kjøretid, pausebestemmelser, samt døgn- og ukehvile for sjåfører i transportsektoren: https://content.euissuetracker.com/wp-content/uploads/sites/2/2023/05/24-MAY-23-CEC-Proposal-amending-Regulation-EC-No-5612006-on-breaks-and-daily-and-weekly-rest-periods-in-the-occasional-passenger-transport-sector.pdf 

Kommisjonens forslag gjelder kun deler av kjøre- og hviletidsforordningens virkeområde – persontransport utenfor rute ("occasional passenger transport"). Kjøre- og hviletidsforordningen omfatter transport med kjøretøy med tillatt totalvekt på over 3,5 tonn (fra 1. juli 2026; 2,5 tonn) og kjøring med kjøretøy godkjent for flere enn ni personer inkludert sjåføren. Forslagets virkeområde gjelder på denne bakgrunnen i hovedsak persontransport i turistnæringen, både med busser, minibusser og store drosjer (tilsvarende førerkortklasse D1 og oppover, men også drosjer i førerkortklasse B med tillatt totalvekt på over 2,5 tonn etter 1. juli 2026). 

Ifølge Kommisjonen, kjennetegnes persontransport «utenfor rute» ved at kjøreoppdragene typisk er sesongbaserte, for eksempel i forbindelse med årstidsbestemte aktiviteter eller ferier. Distansen på kjøreoppdragene vil typisk variere etter hvilke turistaktiviteter som er planlagt for passasjerene. Kommisjonen beskriver at slik kjøring kjennetegnes av kjøring i lengre strekninger i begynnelsen og slutten av transportoppdraget for å komme til og fra destinasjonen, og kortere distanser i midten av oppdraget, hvor det kjøres rundt og i nærheten av destinasjonsområdet. Transportoppdragene kjennetegnes også gjerne av endringer på kort varsel i form av for eksempel ekstra stopp eller endring av ruten for å etterkomme turistenes behov og ønsker. Den totale kjøretiden i persontransport utenfor rute vil oftest være kortere enn kjøretiden i rutetransport, mener Kommisjonen. 

Kommisjonen vurderer gjeldende regelverk for kjøre- og hviletid som dårlig tilpasset persontransport utenfor rute. Gjeldende krav om når sjåføren skal ta pauser og hvile begrenser fleksibiliteten som persontransport utenfor rute ofte krever, som beskrevet ovenfor. Forslaget er ment for å øke fleksibiliteten for sjåførene til å ta pauser og hvileperioder når de vurderer det hensiktsmessig og tilrettelegge for større likhet mellom nasjonal og internasjonal persontransport. Forslaget gjør ikke endringer i minstekravet til lengden på pauser og hvileperioder eller grensene på daglig og ukentlig total kjøretid. Forslaget er ment å forbedre kvaliteten og effektiviteten i persontransport utenfor rute og bedre arbeidsvilkårene til sjåførene i næringen ved at reglene skal tilrettelegge for mindre stress og utmattelse.

Nærmere om de enkelte foreslåtte endringene

Forordning (EF) 561/2006 Art. 4 bokstav n) endres slik at henvisningen til nasjonal og internasjonal persontransport i rute oppdateres til artikkel 2 punkt 2 og 3, i rådsforordning (EF) nr. 1073/2009.

Det legges også til en bokstav (n)(a) i art 4 som definerer «persontransport utenfor rute» med henvisning til art. 2 punkt 4 i forordning (EF) 1073/2009 (forordning om adgang til det internasjonale persontransportmarkedet for turvogn og buss), samt at det spesifiseres at definisjonen gjelder både nasjonal og internasjonal transport. 

1. Fleksible pauser

Art. 7 endres med nytt fjerde ledd, hvor sjåfører i persontransport utenfor rute får muligheten til å fordele den obligatoriske pausen på 45 minutter over tre pauser på minst 15 minutter hver. I tillegg gjelder eksisterende adgang til deling av 45-minutterspausen i to til 15 og 30 minutter, etter art. 7 andre ledd.

2. Utsettelse av døgnhvilen 

Art. 8(2) endres ved at det legges til et nytt avsnitt som etablerer at sjåfører i persontransport utenfor rute som er engasjert for et enkeltoppdrag på 8 dager eller mer får muligheten til å utsette døgnhvilen med 1 time, så lenge daglig kjøretid ikke overstiger 7 timer, eller utsette døgnhvilen med 2 timer, så lenge daglig kjøretid ikke overstiger 5 timer. Nærmere vilkår for å benytte seg av disse utsettelsene fremgår av bestemmelsen. Det er kun adgang til å anvende denne utvidede muligheten én gang i løpet av enkeltoppdraget. Føreren skal senest ved ankomst til bestemmelsessted eller egnet stoppested angi årsaken til utsettelsen ved å notere dette på fartsskriverens diagramskive, på en utskrift fra fartsskriveren eller på tjenestelisten.

3. Innføring av 12-dagersunntak for nasjonal transport

Art. 8(6)(a) endres slik at det ikke lenger blir krav om at persontransporten utenfor rute utføres internasjonalt for at man skal kunne benytte seg av adgang til å utsette ukehvilen med opptil 12 sammenhengende 24-timersperioder. Denne bestemmelsen vil gjelde på lik linje for internasjonal og nasjonal persontransport utenfor rute. 

Merknader
Rettslige konsekvenser
Kjøre- og hviletidsforskriften gjennomfører kjøre- og hviletidsforordningen (EF) 561/2006 med henvisning. Implementering vil kreve ny henvisning i forskriftens § 1.

Implementering innebærer endringer utover det rent tekniske og må på ordinær måte sendes på høring.

Økonomiske og administrative konsekvenser

For offentlige myndigheter vil forslaget ha få eller ingen økonomiske konsekvenser, men kan få enkelte administrative. Utekontroll (Statens vegvesen) vil følge lignende prosedyrer som i dag, men vil måtte finne en måte å skille mellom persontransport i og utenfor rute. Dette skillet er nytt i kjøre- og hviletidssammenheng. Både Rådet og Parlamentet foreslår egne bestemmelser om bruk av logg og fartsskriver for å sikre effektiv og korrekt håndheving av særreglene for persontransport utenfor rute.

For berørte virksomheter vil økt fleksibilitet etter forholdene kunne ha beskjedne positive økonomiske konsekvenser, dersom virksomhetene blir i stand til å tilby mer attraktive tjenester. Endringene gjelder alle konkurrerende virksomheter i turbussnæringen på like vilkår. For nasjonale turbussvirksomheter vil forslaget om utvidelse av 12-dagersunntaket fra ukehvilen kunne skape jevnere konkurranse med internasjonale turbussvirksomheter. Administrativt blir virksomhetene nødt til å lære opp sine sjåfører i nytt regelverk, om enn bare mindre endringer. Virksomhetene vil også kunne regne med noe mer fleksible vilkår for sjåførenes arbeidsoppgaver når de planlegger oppdrag. I lys av innvendingene om håndhevingsutfordringer, er det mulig virksomhetene blir pålagt visse prosedyrer for enklere håndheving. Statens vegvesen fremhever muligheten for at virksomhetene blir pålagt å holde passasjerlister.

For berørte enkeltpersoner, særlig sjåfører, vil endringene antakelig ikke ha nevneverdige økonomiske konsekvenser. Administrativt vil sjåførene etter forholdene kunne benytte økt fleksibilitet til sin fordel i planleggingen av oppdrag og arbeidsdager. Samtidig vil sjåførene måtte regne med at virksomhetene planlegger i tråd med nye regler om økt fleksibilitet. 

Forslagenes virkning for trafikksikkerheten og sjåførenes arbeidsvilkår er usikker og potensielt negativ. Trafikkulykker har betydelig negative økonomiske konsekvenser for samfunnet.

Sakkyndige instansers merknader

European Transport Workers' Federation (ETF) og norske Yrkestrafikkforbundet (YTF) har uttalt seg kritisk til Kommisjonens forslag. 

YTF er bekymret for at forslaget kan føre til flere trøtte sjåfører på veiene. De mener gjeldende kjøre- og hviletidsregler representerer en god balanse mellom hensynet til hvile for sjåføren og hensynet til effektiv drift. Videre mener YTF turbusskjøring er monotont. 4,5 timer sammenhengende kjøring, som er tillatt i dag, er et veldig langt strekk allerede. At pausen skulle kunne utsettes med en eller to timer, mener YTF er lite fornuftig. 

Videre mener YTF at pauser på 15 minutter er for kort. 15 minutter innebærer "i realiteten ingen pause overhodet, da denne i praksis vil bli brukt til å lose passasjerer av og på bussen". 

YTF viser videre til ETFs posisjon. ETF-Position-Paper-on-the-Proposed-revision-of-driving-and-rest-time-rules-for-occasional-bus-and-coach-operations.pdf (etf-europe.org)

ETF mener Kommisjonens beskrivelse av bussturismekjøringens (buss utenfor rute) særegenheter ikke forsvarer å innføre mer fleksible kjøre- og hviletidsregler for dem. ETF mener bussjåfører ofte må gjøre andre typer oppgaver enn kjøring i pausene sine, slik som å fylle drivstoff, hjelpe til med bagasje og hjelpe passasjerer med særskilte behov, håndtere tidspress med tanke på passasjerens ønsker og timeplan mv.

ETF mener utvidelse av 12-dagersunntaket er uheldig, fordi dette unntaket allerede skaper svært stor belastning på sjåfører i internasjonal persontransport utenfor rute. Om unntaket skulle omfatte nasjonal transport også, vil flere sjåfører bli utsatt for belastningen. Dessuten vil utvidelsen av 12-dagersunntaket kunne forverre omgåelsen av vilkårene for unntaket, som allerede er et problem i internasjonal transport. Håndheving av reglene, især 12-dagersunntaket, er ikke god nok, mener ETF. Utvidelsen vil kunne føre til en normalisering av bruken av unntaket, fremfor at unntaket blir brukt i unntakstilfeller. Mangelen på digitale håndhevingsverktøy skaper problemer for håndhevingsmyndigheter, spesielt for 12-dagersunntaket. Det er vanskelig å kontrollere vilkåret om at unntaket kun gjelder én gang på én tur (ett turoppdrag) og at unntaket kun skal kunne brukes for én passasjergruppe (ett turfølge).

Videre mener ETF at muligheten for å utsette døgnhvilen med 1 eller 2 timer kan påvirke den totale lengden på samlet arbeidstid (kjøring + annet arbeid) for sjåførene. Fleksibiliteten vil, ifølge ETF, kunne føre til at en som jobber om morgenen og jobber som guide til fots på ettermiddagen, vil kunne ta kjøreoppdrag på kvelden igjen. Dette har sammenheng med at arbeidstid for annet arbeid enn kjøring er ikke godt nok loggført og kontrollert i sektoren, mener ETF, selv om annet arbeid også skaper utmattelse. 

Statens vegvesen gir uttrykk for at en mer fleksibel tilnærming til kjøre- og hviletidsregelverket er beheftet med usikkerhet med hensyn til konsekvensene for sjåførenes arbeidsvilkår. Selv om endringene kan gi en mulighet for bedre tilpasset arbeidssituasjon for dem som kjører persontransport utenfor rute, mener Statens vegvesen likevel det er en reell fare for at fleksibiliteten ikke kommer sjåførene til gode, men blir tatt ut allerede i planleggingsfasen.  Vegvesenet mener samlet sett at endringene likevel er såpass beskjedne at de ikke «krysser grensen» for det uforsvarlige, sammenlignet med dagens regelverk. Vegvesenet understreker at det er svært usikkert om forslag innebærer noe positivt bidrag til verken trafikksikkerhet eller sjåførenes velferd, slik Kommisjonen legger til grunn i sin begrunnelse. Vegvesenet uttrykker noe bekymring for at døgnet kan utvides med 1 time dersom kjøretiden er på maks 7 timer og med 2 timer dersom kjøretiden er maks 5 timer.  Det vil si at føreren må være «tilgjengelig» i 17 timer før døgnhvilen kan starte. Ved deling av pauser i 15 minutters bolker, stiller Statens vegvesen spørsmål ved hvor mye hvile /avslapning en fører faktisk får dersom han først må hjelpe passasjerene før han selv kan nå toalettet, kjøpe seg mat, ta seg en røyk el.l.

Statens vegvesen fremhever særlig at de foreslåtte reglene vil kunne med føre med seg store utfordringer når det kommer til kontroll, både langs veg og i foretak. Fartsskriverne kan, per i dag, ikke skille mellom vanlig kjøring og turkjøring. De som skal kontrollere vil måtte gjøre mye mer manuelt arbeid. Selv om det utvikles ny software ifm kontroll av kjøre- og hviletid vil dette allikevel kreve omfattende manuell sortering. Særlig vil dette gjøre seg gjeldende i foretakskontroll. Medbrakte timelister vil være til hjelp ved vegkantkontroll, men det vil uansett være behov for en manuell gjennomgang og vurdering av påviste brudd. Ved overgang til kontrollperiode på 56 dager vil dette være svært byrdefullt og stride mot den overordnede målsetningen om at kontrollene skal være så effektive som mulig. Nettopp effektive kontroller var et viktig moment ved innføring av digital fartsskriver.

Statens vegvesen informerer om at sjåfører i nordiske land for øyeblikket er unntatt krav om å holde passasjerlister i bussen. For den som driver blandet kjøring, for eksempel turbusskjøring, rutebusskjøring og godstransport om hverandre, vil det kunne bli nødvendig å kunne vise til passasjerlister for å påberope seg retten til å bruke disse nye spesialreglene for turbusstransport. Det vil kunne føre til økt administrasjon for turbusselskapene.  Transportråden fra Norges delegasjon i Brussel melder at enkelte land, spesielt Tyskland har foreslått å innføre slik plikt.

Videre informerer Statens vegvesen at leverandør av analyseprogram har opplyst at det vil kreve svært mye arbeid før det er utviklet et godt analysesystem som kan fungere tilfredsstillende ved kontroll, og som gjør at sjåfører/transportører vet om de overholder reglene. Kommisjonen må derfor gi god nok tid fra vedtagelse til ikrafttredelse til at denne jobben kan gjøres av leverandørene.

Vurdering

Forslaget til endringsforordning vurderes som EØS-relevant. 

Samferdselsdepartementet merker seg at Kommisjonen og fagforeningene YTF og ETF er uenige om hvilke konsekvenser forslaget vil kunne ha for sjåførenes arbeidsvilkår. YTF og ETF mener forslaget vil føre til flere slitne sjåfører og høyere belastning. Kommisjonen mener på sin side at forslaget vil føre til bedre arbeidsvilkår for sjåførene, ettersom økt fleksibilitet vil kunne bidra til at sjåførene kan benytte pausene sine mer hensiktsmessig. Statens vegvesen mener det er usikkert hvilke konsekvenser reglene vil kunne få for sjåførene, og påpeker risikoen for at det kun er virksomhetene som vil nyte godt av økt fleksibilitet. Virksomhetene vil kunne "ta ut" i planleggingsfasen den økte fleksibiliteten til fordel for sitt produkt fremfor sjåførens velferd. Departementet deler de bekymringene som fremmes av NTF, ETF og SVV. Departementet anser det usikkert hvilke konsekvenser dette vil ha for sjåførene, herunder om det vil bidra positivt eller negativt til trafikksikkerheten og sjåførenes arbeidsforhold.

Samferdselsdepartementet legger til grunn at økt fleksibilitet i kjøre- og hviletidsregelverket generelt kan medføre større press for arbeidstakerne til å utnytte fleksibiliteten til transportselskapets fordel. For eksempel vil oppdeling av pauser, slik som forslaget om tredeling av 45-minutterspausen legger opp til, kunne lede til at sjåføren i praksis bruker mye av sin pause på å utføre små arbeidsoppgaver.

På den andre siden erfarer Samferdselsdepartementet at også manglende fleksibilitet i gjeldende regelverk også skaper stress for sjåførene. Det er ikke gitt at noe økt fleksibilitet utelukkende vil føre til økt arbeidspress for sjåførene. Kjøre- og hviletidsreglene vil fremdeles innebære betydelige skranker for hvor mye sjåførene kan pålegges å kjøre.

Når det særlig gjelder forslaget om at også nasjonal persontransport utenfor rute skal kunne utsette ukehvilen (det såkalte 12-dagers unntaket) så kan det unntaket, jf. artikkel 8 punkt 6a,  bidra til jevnere konkurransevilkår i markedet. Som ETF/YTF peker på kan det imidlertid gi økt belastning for bussjåførene, og vil også kunne være utfordrende å håndheve, ref innspill fra SVV.

ETF mener håndhevingen av kjøre- og hviletidsreglene er utilstrekkelig. De mener økt fleksibilitet vil kunne forverre vilkårene for kontroll og håndheving. ETF trekker frem at bruk av nye teknologiske løsninger for "digital og smart" håndheving vil kunne komme persontransportbransjen til gode.

Samferdselsdepartementet viser til Statens vegvesens vurdering om at håndhevingshensyn ikke er tilstrekkelig ivaretatt i kommisjonens forslag. Det vil bli krevende for SVV å kontrollere dersom ikke mer effektive kontrollmekanismer etableres. Departementet merker seg at både Rådet og Parlamentet har utformet innstillinger som i noen større grad forsøker å imøtekomme disse utfordringene. Det er sannsynlig at håndheving blir et sentralt tema under de videre forhandlingene.

Samferdselsdepartementet viser til at de forhold som er pekt på av SVV, YTF og ETF samlet sett viser en kombinasjon av usikkerhet om reglene materielt vil bidra positivt til trafikksikkerhet og sjåførenes arbeidsforhold, som sammen med håndhevingsmessige utfordringer gjør at vi ikke støtter forslaget slik det foreligger. 

Vi merker oss samtidig at flere aktører har fremmet synspunkter og forslag i den pågående forhandlingsprosessen som imøtekommer noen av disse bekymringene. Vi vil vurdere behov for innspill fra Norge i den pågående forhandlingsprosessen.

Det er ikke identifisert behov for tilpasningstekst.

Status

Kommisjonen presenterte sitt forslag 24. mai 2023.

Rådet vedtok sin forhandlingsposisjon posisjon 4. desember. https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15972-2023-INIT/en/pdf

Rådets posisjon skiller seg fra Kommisjonens forslag på følgende punkter:

• 45-minutterspausen (påkrevd pause) kan deles i tre med minst 15 minutters pauser. Denne muligheten kan bare brukes hvis samlet daglig kjøretid er på maksimalt 7 timer. Sistnevnte vilkår om maksimal samlet kjøretid skiller seg fra Kommisjonens forslag.
• Sjåførene skal ha muligheten til å utsette døgnhvilen med én time, i stedet for Kommisjonens forslag om to timer, men adgangen til utsettelse kan brukes to ganget i løpet av turen, avhengig av lengden på turen. Adgangen til utsettelse gjelder ifølge Kommisjonens forslag kun transportoppdrag som varer i minst 8 dager. Rådet foreslår at adgangen skal gjelde transportoppdrag som varer i minst 6 dager.
• Rådet foreslår plikt til å vise frem transportoppdragsskjema med oversikt over tidligere turer ved kontroll
• Rådet foreslår at Kommisjonen skal oppdatere fartsskriverspesifikasjonene, slik at persontransporttypen (i rute/utenfor rute) skal synes ved kontrollesning
• Rådet foreslår klargjøring av artikkel 19, for å etablere at medlemsstater kan håndheve brudd på fartsskriverregler begått på sitt territorium og handlingen ikke har blitt straffet i en annen stat. 

Parlamentet vedtok sin forhandlingsposisjon 12. desember 2023: https://content.euissuetracker.com/wp-content/uploads/sites/2/2023/12/12-DEC-23-EP-Negotiating-Position-Ocassional-road-passenger-transport-breaks.pdf 

Parlamentets posisjon skiller seg fra Kommisjonens forslag på følgende punkter:

• Parlamentet foreslår mulighet for å kunne dele 45-minutterspausen i to, fremfor tre, slik Kommisjonen og Rådet foreslår. Pausen skal deles i minst 15 minutters deler. 
• Parlamentet foreslår å etablere mulighet for å utsette døgnhvilen med en time på dager hvor kjøretiden er på maksimalt 7 timer, og bare på sammenhengende transportoppdrag som er minst 6 dager, og kan bare brukes én gang i løpet av det sammenhengende transportoppdraget. Rådet foreslår nesten tilsvarende, med unntak av at utsettelse ifølge Rådet bør kunne brukes to ganger i løpet av oppdraget. Kommisjonen foreslår til sammenligning mulighet for utsettelse av døgnhvilen i én eller to timer på dager hvor kjøretiden er på maksimalt henholdsvis 5 eller 7 timer, og bare på sammenhengende transportoppdrag på 8 dager eller lenger.
• Parlamentet foreslår plikt til bruk av digital logg i tillegg til fartsskriverutskrift for å sikre at adgangen til 12-dagersutsettelse av ukehvilen blir brukt som foreskrevet. 12-dagersutsettelsen innebærer adgang til å jobbe 12 dager sammenhengende uten ukehvil på visse vilkår. Adgangen gjelder for internasjonal persontransport allerede, og foreslås av Kommisjonen også å skulle gjelde for nasjonal persontransport utenfor rute, se over ad artikkel 8(6)(a).
• Parlamentet foreslår at Kommisjonen skal evaluere virkningen av de aktuelle nye reglene etter to år og eventuelt vurdere endringer basert på evalueringen

Saken er under trilogforhandlinger og skal behandles etter ordinær lovgivningsprosedyre i EU. Planlagt vedtakelse i EU er andre kvartal 2024.