BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 1.11.2024)

Sammendrag av innhold

Forordningen ble vedtatt 16 mai, 2023. Mer informasjon finnes her: Council adopts new rules to cut deforestation worldwide - Consilium (europa.eu)

Formålet med rettsaken er å minimere EUs globale bidrag til avskoging og skogforringelse, redusere EUs bidrag til klimagassutslipp og tap av biologisk mangfold globalt, samt å bidra til at etterspørsel og handel med bærekraftige og lovlige produkter øker. Forordningen viser til at det har kommet en rekke frivillige forpliktelser om å få avskoging ut av forsyningskjeder, men at disse ikke har blitt gjennomført i tilstrekkelig grad og ikke har nådd de mål man har satt seg. Forordningen innebærer at tømmerforordningen (forordning 995/2010) oppheves fordi tømmer foreslås innlemmet i den nye rettsakten.

Fororordning er hjemlet i EU-traktatens (TFEU) artikkel 192 om prosedyre for vedtak av rettsakter på miljøområdet, spesielt med henblikk på å bekjempe klimaendringene. Som mange andre miljøproblemer kan avskoging i et geografisk område ha globale konsekvenser. Forordningen skal motvirke klima- og arealbruksendringer fra avskoging og skogforringelse i forbindelse med omsetting av soya, storfe, palmeolje, trevirke, kakao, gummi og kaffe og bearbeidede, avledede produkter som lær, sjokolade, trykket papir og møbler. De råvarer og produkter som ikke imøtekommer kravene i forordningen kan ikke innføres til EU eller omsettes på det europeiske markedet, og heller ikke eksporteres fra EU til land utenfor EU.

Forordningen krever for det første at råvarene og produktene som omfattes av forordningen er lovlig produsert, i henhold til opprinnelseslandets lover.

For det andre må råvarene og produktene som omfattes av forordningen være avskogingsfrie. Det innebærer at de må ikke ha blitt foret med eller være fremstilt ved bruk av omfattede råvarer produsert på arealer som har blitt avskoget etter 31.12.2020. Trevirke må være høstet uten å forårsake skogforringelse etter 31.12.2020.

For det tredje må råvaren eller produktet være omfattet av en aktsomhetserklæring.

Forordningen framhever at skog har en rekke viktige funksjoner for å begrense klimaendringene, opprettholde biologisk mangfold og økosystemtjenester, sikre drikkevannskilder og jordsmonn. Verdens skoger bidrar direkte eller indirekte til levebrødet til en tredjedel av verdens befolkning. Forordningen peker på at avskoging øker risikoen for at flere sykdommer overføres fra dyr til mennesker. 

Kommisjonen beregner at en innføring av forordningen vil kunne spare minst 31.9 millioner tonn utslipp av CO2 hvert år og at dette tilsvarer besparelser på 3 milliarder Euro årlig.  

Treprodukter som allerede har fått FLEGT lisens (Forest law enforcement governance and trade) er i samsvar med rettsakten. Flere av mekanismene i tømmerforordningen videreføres i avskogingsforordningen, blant annet et styrket aktsomhetskrav (due diligence) og et forbedret regime for risikovurderinger.

Forordningen  definerer avskoging i denne sammenheng som konvertering av skog til "agricultural use". Skog defineres som områder på over 0,5 hektar med trær på over 5 meter og et trekronedekke på over 10%, eller med trær som kan bli så høye på stedet, med unntak av arealer som hovedsakelig anvendes til "agricultural" bruk eller bymessig bebyggelse (FAOs definisjon). Skogforringelse defineres som skogsdrift som innebærer omforming av visse skogtyper til andre skogtyper, nærmere bestemt omforming av "primary forest" til plantasjeskog (plantation forest) eller annet tresatt areal (other wooded land) og omforming av naturlig forynget skog (naturally regenerating forest)  til plantasjeskog eller annet tresatt areal. "Primary forest" defineres i forordningen som "naturally regenerated forest of native tree species, where there are no clearly visible indications of human activities and the ecological processes are not significantly disturbed".

EU- kommi­sjonens overordnede skogmelding Communication on Stepping up EU Action to Protect and Restore the World’s Forests ble vedtatt i 2019. Denne hadde fem prioriterte områder hvor det første var å bidra til å redusere EUs fotavtrykk fra eget forbruk og oppmuntre til større etterspørsel etter avskogingsfrie produkter. I 2020 hadde EU-kommisjonen en høring om transparens i forsyningskjeder og hvordan man kan redusere risikoen for at det importeres råvarer forbundet med avskoging til EU. I følge kommisjonen kom det inn over 1,2 millioner høringssvar. 

EU skal etablere skogpartnerskap med en rekke utviklingsland som produserer råvarer og bearbeidede produkter for å hjelpe til med den nødvendige omstillingen. 8. november 2022 inngikk kommisjonen partnerskap med Guyana, Mongolia, Republikken Kongo, Uganda og Zambia. Partnerskap med flere utviklingsland kan komme til etterhvert. 

Etter noe tid vil kommisjonen gjøre en gjennomgang av rettsakten for å vurdere om den har riktig virkeområde (scope) og dekker de råvarer, bearbeidede produkter og økosystemer det er relevant og nødvendig å dekke for å oppnå forordningens formål. 

28. juni 2022 vedtok Rådet under det franske presidentskapet sin posisjon. Tekstforslaget beholder det samme omfanget (scope) og virkeområde som kommisjonens forslag . Rådet har klargjort hvilke derivater som inngår i produksjon av dyrefor for å gjøre kontrollen enklere å gjennomføre.

Rådet legger vekt på å forenkle og klargjøre aktsomhetskravene, unngå duplisering av forpliktelser og minske den administrative byrden for operatører og medlemslandenes tilsynsmyndigheter. Rådet la vekt på at produksjonen skal skje i overensstemmelse med menneskerettighetene og arbeidstakeres rettigheter, og i tråd med lovverk for skatt, anti-korrupsjon, handel og toll.

Europaparlamentet stemte over forslaget 12. september. Parlamentet vil utvide omfanget av råvarer til å gjelde gummi, mais, fjærkre, svine-, saue- og geitekjøtt, trekull og trykte papirprodukter. Det skal også tas hensyn til krenkelser av menneskerettighetene i risikovurderingen av relevante råvarer og produkter. 

Trilogen ble avsluttet 5. desember, i forkant av FNs naturtoppmøte. Utkast til tekst etter trilogen forelå 21. desember, 2022. Forordningen ble vedtatt 16 mai, 2023. 

Krav:

Forslagets elementer kan oppdeles i følgende emner: 

1. Generelle krav: Forordningen krever som nevnt at råvarer og produkter som plasseres på EUs indre marked eller eksporteres fra EU er avskogingsfrie, produsert i henhold til opprinnelseslandets lover og at de dekkes av en aktsomhetserklæring. Produkter og råvarer som ikke oppfyller disse kravene er det forbudt å omsette, importere eller eksportere fra EU til tredjeland.

2. Aktsomhetsvurderinger: Forordningen skiller mellom økonomiske virksomheter (operators) og forhandlere (traders). Virksomheter er definert som de som plasserer varer som omfattes av forordningen på EUs marked for første gang eller eksporterer varer fra EU til tredjeland. Forhandlere er selskaper som gjør varene tilgjengelige på EUs indre marked, etter at de er plassert der for første gang. Dette skillet går igjen fra EUs tømmerforordning. Økonomiske virksomheter og store forhandlere er underlagt samme krav. De må sende inn en aktsomhetsvurdering for å vise at råvarene og produktene som omsettes er i tråd med forordningen. Denne utvidede aktsomhetsvurderingen har krav til i) informasjon, ii) risikovurdering og iii) risikoforebygging. Informasjonskravet betyr at innkjøper må bevise fravær av avskoging, inkludert informasjon om råvaren eller produktets opphav og kilde. Råvarene må geokodes, og satellittovervåking kan benyttes for å kontrollere etterlevelse av regelverket. Dette vil være tilgjengelig via EUs satellittprogram. Der hvor det er identifisert risiko for avskoging er det innkjøpers plikt å forebygge denne slik at den blir så lav som mulig. Sertifiseringsordninger kan brukes i risikovurderingen, men de erstatter ikke virksomheters plikt til en egen aktsomhetsvurdering. For virksomheter og store forhandlere er det en plikt til å ha egne regler og rutiner for å forebygge risiko, og få på plass en intern revisjon av disse. Aktsomhetsvurderingen inkluderer at virksomheter og importører har rapporteringsplikt dersom de har indikasjoner på mangel på etterlevelse i sin forsyningskjede. For små og mellomstore virksomheter er kravene noe lempeligere.For små og mellomstore forhandlere gjelder kun kravet om å samle inn informasjon og oppbevare denne i fem år (forenklet aktsomhetsvurdering).  

3. Benchmarking- system og internasjonalt samarbeid: Det vil innføres et såkalt country benchmarking system som skal forvaltes av kommisjonen og hvor alle land som produserer råvarer og produkter får en markør. I utgangspunktet blir alle land markert som "standard", men på bakgrunn av utviklingen i landet mht. avskoging og skogforringelse, utvidelse av landbruksarealer, produksjonstrender, landenes klimaforpliktelser, andre avtaler og landenes lovgivning, kan landene bli vurdert som enten lavrisikoland, høyrisikoland eller fortsette som standardland. Risikonivå vil spille inn på virksomheters og store forhandleres risikoforebygging. Der hvor råvarer eller produkter stammer fra lavrisikoland vil virksomheter og forhandlere kun pålegges å samle inn informasjon (forenklet aktsomhetsvurdering). EU vil inngå skogpartnerskap med produsentland utenfor EU, spesielt utviklingsland. Partnerskapene skal hjelpe landene med å produsere avskogingsfritt og vil involvere en rekke aktører som småbønder, urfolk, privat sektor og sivilsamfunnet.  

4. Registrering av importører og eksportører i en EU database (TRACES): EU-Kommisjonen vil sette opp et informasjonssystem som bl.a. skal inneholde virksomhetene og forhandlernes aktsomhetserklæringer. Formålet med informasjonssystemet er å fremme samarbeidet mellom næringslivet, kommisjonen og medlemslandenes ansvarlige myndigheter, inkludert tollvesenet. Alle aktsomhetserklæringene skal være tilgjengelige i kommisjonens register, jf. artikkel 31. 

5. Krav og forpliktelser til ansvarlige myndigheter: Forordningen innebærer en rekke krav og forpliktelser til ansvarlige myndigheter, blant annet at disse skal sette et minimumsnivå for kontroll. Myndighetene skal påse at virksomheter og forhandlere har et system for aktsomhetsvurderinger, risikovurdering- og forebygging, og må ha ressurser til å gjennomføre dette tilsynet. Forordningen åpner for at myndighetene kan ta et gebyr dersom de må foreta ekstra tilsyn, som prøver eller analyser av råvarene. Ansvarlige myndigheter skal ved brudd på regelverket informere andre lands myndigheter fordi flere land kan bli berørt. Enhver, både privatpersoner og juridiske personer, kan ta det opp med landenes ansvarlige myndigheter dersom det er grunn til å tro at enkelte virksomheter eller forhandlere ikke etterlever kravene. De som sender inn bekymringsmelding til ansvarlige myndigheter, samt alle andre berørte parter i saken, skal ha tilgang til rettssystemet (access to justice). 

6. Samarbeid mellom myndigheter og tollmyndighetenes oppgaver: Forordningen legger opp til økt samarbeid mellom landenes ansvarlige myndigheter, herunder tollmyndighetene. Dette skal blant annet skje gjennom deling av informasjon i den felles databasen, og oppkobling til EU Single Window Environment for Customs (som er under utarbeidelse). Ansvarlige myndigheter har ansvaret for håndhevelsen av forslaget, mens tollmyndighetene skal ha ansvaret for å påse at råvarene og produktene har den relevante dokumentasjon, inkludert aktsomhetsvurderingen, før de kan importeres eller eksporteres. Dette betyr også at tollmyndighetene vil ha mulighet til å holde tilbake varer.  

Merknader
Rettslige konsekvenser

Gjennomføringen av forordningen krever endringer i norsk rett. Rettsakten erstatter tømmerforordningen og viderefører systemet som er etablert for tømmer og treprodukter, men utvider det til å gjelde andre råvarer og produkter som kan knyttes til avskoging. Tømmerforordningen er gjennomført i norsk rett gjennom forskrift til naturmangfoldloven for produkter med opprinnelse utenfor Norge, og gjennom forskrift til skogbruksloven for produkter med opprinnelse i Norge.  

Økonomiske og administrative konsekvenser

Det er ansvarlige myndigheters ansvar å kontrollere overholdelse av rettsakten for de relevante råvarene og produktene, og medlemslandenes ansvar å sikre at disse har budsjett til å gjennomføre oppgavene. Forordningen stiller krav om at myndighetene årlig skal kontrollere en andel av virksomhetene, samt en andel av de ulike varetypene som omfattes. Det er rimelig å anta at det vil bety økt ressursbruk for ansvarlige myndigheter på mer enn 200 000 kr årlig. Den nye forordningen krever at det innføres et system for kontroll og sporbarhet av flere produkter. Kommisjonens foreløpige konsekvensanalyse (impact assessment) anslår at kostnadene for hver virksomhet som skal innføre et aktsomhetsvurderingsystem vil ligge på mellom 5000- 90 000 Euro, dvs mellom ca. 50 000- 900 000 NOK, avhengig av kompleksiteten og risikoen i hvert selskaps forsyningskjede. Konsekvensene av regelverket vil vurderes nærmere. 

Miljødirektoratet er ansvarlig myndighet for tømmerforordningen hva gjelder tømmer og trevarer med opprinnelse utenfor Norge, mens Landbruksdirektoratet er ansvarlig myndighet for tømmer og trevare med opprinnelse i Norge.

Landbruksdirektoratet har i sin høringsuttalelse lagt vekt på at gjennomføring av kontrollrutiner som forslaget legger opp til vil kreve mer ressurser. Ingen av de norske bransjeforeningene har i sine høringsuttalelser beregnet hvor mye forslaget eventuelt vil koste for næringene eller om forordingen kan skape konkurransefortrinn for norske bedrifter som allerede har høye krav til aktsomhetsvurdereinger i egen verdikjede. Den norske åpenhetsloven har aktsomhetskrav knyttet til menneskerettigheter som selskaper som opererer i Norge allerede må tilfredsstille.

Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet har våren 2024 utarbeidet en omforent vurdering av forordningen og konsekvensene av hel eller delvis gjennomføring av den i Norge. Vurderingen er offentlig.

Sakkyndige instansers merknader

EØS-notat for forslag til rettsakt ble sendt på skriftlig prosedyre i EØS-spesialutvalget for miljø med frist 1. mars 2022. Forslaget til rettsakt ble også presentert på møte i EØS-referansegruppen for miljø i Klima- og miljødepartementet 21.mars 2022. Miljødirektoratet gjennomførte nasjonal høring med frist 1. juli, 2022. Invitasjon til å delta i høring ble sendt til 260 instanser og det kom inn 16 svar. Flere instanser hadde ingen kommentar.

Vurdering

Forordningen er et ledd i konkretiseringen av EUs grønne giv, arbeid med å redusere avskoging globalt i tråd med skogmeldingen Communication on Stepping up EU Action to Protect and Restore the World’s Forests fra 2019, og nært knyttet til EUs strategi for biologisk mangfold og skogstrategien. Forslaget har som mål at store markeder som EU skal kunne bidra til å nå både klimamål og mål om bevaring av natur.  Forordningen vil bidra til oppfyllelse av Paris-avtalens temperaturmål fordi det vil hindre utslipp av 31.9 millioner tonn CO2 årlig. 

Rettsakten har som mål å bidra til oppfyllelsen av flere av bærekraftsmålene, spesielt mål 15 om liv på landjorda, mål 13 om bekjempelse av klimaendringene, mål 12 om forsvarlig forbruk og produksjon, mål 2 om å utrydde sult og mål 3 om helse og velferd. 

Europaparlamentet kom med en egen representantrapport om samme tema i 2020. Til forskjell fra forslaget fremmet av kommisjonen foreslo parlamentet å inkludere menneskerettigheter, inkludert urfolks rettigheter, i aktsomhetskravene, samt at finanssektoren også skulle omfattes. I forslaget som ble lagt fram av kommisjonen 17. november 2021 påpekes det at finanssektoren allerede er omfattet av det overordnede rammeverket for å avgjøre om en finansiell aktivitet er bærekraftig ("taksonomien"). Det vises også til at kommisjonen skal fremme en rettsakt for selskapers samfunnsansvar som omfatter menneskerettigheter. Dette forslaget ble lagt fram i februar 2022.  

Kommisjonen har markert forordningen som EØS-relevant. Spørsmålet om EØS-relevans er foreløpig til vurdering på norsk side. Siden EU har vedtatt forordningen vil kravene uansett gjelde for handel med EU, f.eks. norske virksomheter som  eksporterer til EU.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 15

Status

EU-kommisjonen la fram et forslag til forordning til diskusjon i Europaparlamentet og Rådet 17. november, 2021.

Rådet vedtok sin posisjon 28. juni, 2022. Europaparlamentet stemte over forslaget 12. september, 2022

Trilog-forhandlingene mellom Kommisjonen, Rådet og Parlamentet startet opp i oktober 2022. Enighet i trilogen 5. desember, 2022. 

Forordningen ble vedtatt av Parlamentet 16. mai, 2023. Forordningen ble vedtatt 31. mai 2023 og publisert i OJ 9. juni 2023.

Fra flere hold har det vært anmodet om utsatt iverksettelse. Status pr. 1. november 2024 er at EU-kommisjonen har foreslått at iverksettelse utsettes med et år. Rådet har samtykket, men EU-parlamentet må også behandle forslaget. Det er forventet at parlamentet vil gjøre det i slutten av november.