Opplysningsdirektivet om tydelige og forutsigbare arbeidsvilkår

Tittel

Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2019/1152 av 20. juni 2019 om tydelige og forutsigbare arbeidsvilkår i Den europeiske union

Directive (EU) 2019/1152 of the European Parliament and of the Council of 20 June 2019 on transparent and predictable working conditions in the European Union

Siste nytt

Europaparlaments- og rådsdirektiv publisert i EU-tidende 11.7.2019

Nærmere omtale

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 31.5.2019)

Sammendrag av innhold
Europakommisjonen fremmet 21. desember 2017 forslag til nytt direktiv om tydelige og forutsigbare arbeidsvilkår. Direktivforslaget bygger på det såkalte "written statement-direktivet" (91/533/EØF) om arbeidsgiverens plikt til å informere om vilkårene i arbeidsavtalen eller arbeidsforholdet. Written statement-direktivet, som er implementert i arbeidsmiljøloven, gir først og fremst regler om hva det skriftlig skal informeres om i et arbeidsforhold (arbeidstid, arbeidssted etc.); det oppstiller ikke egne minstekrav til selve vilkårene i et arbeidsforhold. Det nye direktivet inneholder imidlertid også slike materielle minstevilkår, samt flere bestemmelser om håndheving, og skal erstatte written statement-direktivet. Direktivforslaget gjelder i utgangspunktet alle som regnes som arbeidstakere etter nasjonal rett, men med enkelte unntak og muligheter for unntak.

Direktivets formål er å forbedre arbeidsvilkårene gjennom å fremme mer gjennomsiktige og forutsigbare arbeidsforhold, samtidig som man sikrer et tilpasningsdyktig arbeidsmarked.

Bakgrunnen for direktivforslaget er særlig de senere års utvikling av "ikke-standard" ansettelsesformer, det vil si deltidsarbeid og ulike former for midlertidige ansettelser, og den ustabilitet og uforutsigbarhet dette har ført til for enkelte arbeidstakere. Kommisjonen peker blant annet på at digitalisering og demografiske endringer har fremmet etableringen av ikke-standard arbeidsforhold, og at fleksibiliteten har utgjort en viktig drivkraft for jobbskaping og vekst. Utilstrekkelige rettslige rammer kan imidlertid utsette arbeidstakerne for en uklar og urettferdig praksis, og det kan gjøre det vanskelig å håndheve egne rettigheter. Kommisjonen peker også på at det er stor forskjell mellom regelsettene i EU, og at risikoen dermed øker for konkurranse basert på lavere arbeidsmarkedsstandarder. Evaluering av written statement-direktivet har dessuten vist at mange arbeidstakere ikke mottar skriftlig bekreftelse på sine arbeidsvilkår og/eller ikke mottar nødvendig informasjon i tide. Gjennom forslaget tar Kommisjonen konkret sikte på å:

• Forbedre arbeidstakernes tilgang til opplysninger om egne arbeidsvilkår.

• Forbedre arbeidsvilkårene for alle, også i ikke-standard ansettelsesforhold, samtidig som fleksibilitet beholdes.

• Forbedre håndhevingen av rettighetene.

• Skape bedre gjennomsiktighet på arbeidsmarkedet.

Direktivet er ett av nøkkelinitiativene som oppfølging av Den europeiske pilaren av sosiale rettigheter, som ble proklamert av Europaparlamentet, Rådet og Kommisjonen på det sosiale toppmøtet i Gøteborg 17. november 2017. Pilaren er ment å være et "kompass" med 20 prinsipper og rettigheter som skal sørge for bedre arbeids- og leveforhold i Europa.

Det er nå enighet i EU om det nye direktivet. Nå gjenstår kun formell godkjenning i Rådet før direktivet er vedtatt, dette er ventet i juni 2019.

Rettsakten har vært vurdert i spesialutvalget for personbevegelighet, arbeidsliv og arbeidsmiljø, der berørte departementer er representert.

Merknader
I norsk rett finnes regler om arbeidsvilkår og informasjon om arbeidsforholdet først og fremst i arbeidsmiljøloven. Written statement-direktivet er gjennomført i arbeidsmiljøloven §§ 14-5–14-8 om minimumskrav til innhold i den skriftlige arbeidsavtalen mv.

Rettslige konsekvenser
Enkelte elementer i direktivforslaget er allerede gjeldende i norsk rett, men gjennomføring vil medføre behov for endring i norsk lovgivning.

Direktivforslaget viderefører flere av bestemmelsene og elementene i det gjeldende written statement-direktivet (91/533/EØF), men inneholder også nye og endrede regler. Nedenfor omtales de mest sentrale områdene som det nye direktivet inneholder nye eller endrede regler om:

• Hvem reglene skal gjelde for (artikkel 1)

Kommisjonens direktivforslag inneholdt en arbeidstakerdefinisjon. I rettsakten det nå er enighet om, er dette tatt ut, og det vil være opp til den enkelte medlemsstat å definere hvem som regnes som arbeidstakere og dermed har rettigheter etter direktivet. Det henvises imidlertid eksplisitt til at det skal ses hen til EU-domstolens praksis. Etter departementets vurdering er det norske arbeidstakerbegrepet mer eller mindre på linje med den forståelsen EU-domstolen har av arbeidstakerbegrepet, og det legges til grunn at det ikke vil være behov for lovendring i Norge på dette punktet.

Det nye direktivet gir flere muligheter til å unnta grupper av arbeidstakere fra hele eller deler av dets virkeområde.Medlemsstatene kan unnta personer som gjennomsnittlig jobber 3 timer eller mindre i uka over en periode på 4 uker. Personer uten noe garantert arbeidsomfang (typisk med "nulltimerskontrakter") kan likevel ikke unntas.

Ulike grupper av offentlig ansatte kan også unntas. For sjømenn og fiskere er det enkelte bestemmelser i direktivet som ikke skal gjelde. I tillegg åpner direktivet for at statene kan tillate at arbeidslivets parter inngår eller opprettholder tariffavtaler som fraviker de nye materielle minimumsrettighete, forutsatt at arbeidstakernes overordnede beskyttelsesnivå respekteres.

Norge har ikke benyttet seg av muligheten til å unnta personer med lavt stillingsomfang / kort ansettelse fra written statement-direktivet (dvs. at alle arbeidstakere etter arbeidsmiljøloven omfattes av bestemmelsene som gjennomfører direktivforpliktelsene). Departementet legger derfor til grunn at det ikke er behov for lovendring på dette punkt. Behovet for å unnta ulike grupper og/eller å gjøre unntak i tariffavtale må imidlertid vurderes nærmere.

Slik Nærings- og fiskeridepartementet forstår artikkel 1 nr. 8, skal hele direktivet gjelde for sjøfolk og fiskere, med unntak av artikkel 4.2 bokstav m og o, og artikkel 7, 9, 10 og 12. Direktivene 2009/13/EF og (EU) 2017/159 får likevel forrang dersom det er motstrid mellom disse direktivene og bestemmelsene i direktivets kapittel 2. Nærings- og fiskeridepartementet ønsker her å påpeke viktigheten av at sjøfolk og fiskere gis et sterkt vern, samtidig som det arbeides for å unngå dobbeltregulering.

Etter en foreløpig vurdering av bestemmelsene som skal gjelde for sjøfolk og fiskere, vil artikkel 5.3 kreve endringer i norsk regelverk. Bestemmelsen gjelder medlemsstatens plikt til å sikre at informasjon om både regelverk og gjeldende tariffavtaler blir gjort gratis tilgjengelig. Informasjonen skal gis på en klar og forståelig måte. Informasjonen skal være elektronisk tilgjengelig, herunder i eksisterende nettportaler. Det antas at skipsarbeidsloven må endres for å pålegge arbeidsgivere å gjøre tariffavtaler tilgjengelig slik det er beskrevet i direktivets artikkel 5.3.

• Hvilken informasjon arbeidsgivere må gi – særlig om forutsigbarhet for arbeidstid (artikkel 4)

Written statement-direktivet inneholder en liste over opplysninger av vesentlig betydning i arbeidsforholdet som arbeidsgivere skriftlig må gi til arbeidstakere. Dette er gjennomført i aml. § 14-6 gjennom kravet til skriftlig arbeidsavtale og hva den skal inneholde. Det nye direktivet viderefører alle de samme kravene til opplysninger, og inneholder i tillegg noen helt nye. Arbeidsgiver skal nå bl.a. opplyse om arbeidstidsordningen for arbeidstakere som har varierende arbeidstid. I slike arbeidsforhold skal arbeidsgiver opplyse om hhv. at arbeidsplanen er skiftende/varierende, antall garanterte betalte arbeidstimer samt betaling for arbeid utover de garanterte timene. Arbeidsgiver skal i tillegg opplyse om referansetimer og -dager som arbeidstaker kan pålegges arbeid, og varslingsfrist som arbeidstaker skal motta før oppstart av en arbeidsoppgave.

Listen i arbeidsmiljøloven over hvilke opplysninger som skal gis, vil måtte utvides noe.

• Frister for når arbeidstaker skal motta informasjon og i hvilken form informasjonen skal gis (artikkel 3, 5 og 6)

Etter written statement-direktivet skal arbeidsgiver gi opplysningene innen 2 mnd. etter tiltredelse. Ved endring av forholdene det skal opplyses om, skal dette meddeles tidligst mulig og senest en måned etter at endringen trådte i kraft. I aml. § 14-5 er det krav til at informasjonen (arbeidsavtalen) foreligger "snarest mulig og senest en måned" etter tiltredelse. For arbeidsforhold med kortere varighet enn 1 mnd. skal arbeidsavtalen inngås "umiddelbart". Samme tidsfrister gjelder også for endringer i arbeidsforholdet, jf. aml. § 14-8.

Det nye direktivet krever at de fleste av opplysningene skal foreligge senest 7 dager etter tiltredelsesdagen (i alle arbeidsforhold), mens resten skal foreligge senest en måned etter tiltredelse. Ved endring av forholdene det skal opplyses om, skal dette meddeles snarest mulig og senest samme dag endringene trer i kraft. Ved gjennomføring av disse bestemmelsene må dermed fristene i aml. endres.

• Hvilke minimumsrettigheter gjelder (artikkel 8-13)

Written statement-direktivet har ingen regler om materielle minimumsrettigheter. Nytt direktiv inneholder nye materielle minsterettigheter på seks områder (men det er lagt opp til at disse under visse forutsetninger kan fravikes ved tariffavtale, jf. lenger ned):

Maksimal varighet av prøvetid (artikkel 8): Maksimal varighet av prøvetid kan etter direktivet settes til 6 mnd. med mulighet for forlengelse tilsvarende arbeidstakers fravær. Lengre prøvetid kan også unntaksvis tillates dersom det er begrunnet i arbeidets art eller er i arbeidstakers interesse. Ved midlertidig ansettelse skal lengden på prøvetiden være proporsjonal med forventet lengde på arbeidsforholdet og arbeidets art. Ved fornyelse/forlengelse av en kontrakt for samme funksjon/arbeidsart, skal det ikke være en ny prøveperiode.

I arbeidsmiljøloven er prøvetiden satt til maks 6 mnd., jf. § 15-6, med mulighet for forlengelse tilsvarende arbeidstakers fravær. For ansatte i staten følger tilsvarende av statsansatteloven § 15. Det kan også gis forskrift om lengre prøvetid for visse arbeidstakergrupper. Det er ingen egne regler om prøvetid ved midlertidig ansettelse. Enkelte endringer/justeringer i norsk lovgivning kan bli nødvendig.

Forbud mot eksklusivitetsklausuler (artikkel 9): Bestemmelsen gir et forbud mot eksklusivitetsklausuler, som innebærer at arbeidsgiver ikke kan forhindre arbeidstaker i å ta arbeid hos andre utenfor den tidsplanen arbeidsgiver har fastlagt, eller utsette arbeidstaker for ugunstig behandling pga. dette. Medlemslandene kan imidlertid tillate bruk av restriksjoner knyttet til uforenelighet (incompatibility restrictions) på visse vilkår (som hensynet til helse og sikkerhet, forretningshemmeligheter, integriteten til offentlig sektor eller å unngå interessekonflikter).

Arbeidsmiljøloven har ingen slike generelle forbud/reguleringer i dag – dette reguleres av lojalitetsplikt, styringsrett og avtalefrihet. Vi har imidlertid regler om begrensninger i adgangen til å inngå konkurranseklausuler, men disse gjelder etter arbeidsforholdet er avsluttet (og ikke mens det løper), jf. aml. kapittel 14A. De nye direktivreglene her vil trolig kreve lovendring. Ansatte i staten kan i dag i særlige tilfeller bli ilagt karantene og/eller saksforbud dersom de går over til stilling eller verv utenfor statsforvaltningen, eller ved etablering av næringsvirksomhet, i henhold til karanteneloven.

Når det gjelder ansatte i staten gjør det seg gjeldende noen særlige hensyn knyttet til adgangen til å ta arbeid hos andre/bierverv, for eksempel på grunn av reglene om inhabilitet etter forvaltningsloven. Blant annet derfor er det gitt sentrale retningslinjer om statsansattes rett til ekstraerverv. De særlige hensyn som gjør seg gjeldende for statsansatte må vurderes opp mot bestemmelsen og unntaksadgangen som oppstilles etter artikkel 9 andre ledd.

Forutsigbarhet mht. arbeidstid og arbeidsplikt (artikkel 10): Bestemmelsen gjelder for arbeidstakere med varierende arbeidstid, og innebærer blant annet at arbeidstaker vil ha arbeidsplikt kun hvis arbeidet finner sted innenfor de referanserammer som er skriftlig avtalt, og det er gitt varsel en rimelig periode i forkant, som er definert i lov, tariffavtale eller praksis. Gjennomføring av en slik bestemmelse vil antakeligvis kreve lovendring i Norge.

Supplerende tiltak for tilkallingsavtaler og lignende (artikkel 11): Bestemmelsen krever at stater som tillater tilkallingskontrakter, nulltimerskontrakter og lignende skal gjøre tiltak for å sikre at misbruk forhindres. Medlemsstatene skal informere Kommisjonen om tiltakene. Det må vurderes nærmere om det er behov for lovendringer her.

Rett til å be om overgang til annen form for ansettelse (artikkel 12): Bestemmelsen angir at arbeidstakere med fullført prøvetid og minst 6 måneders ansettelse hos samme arbeidsgiver kan be om en mer sikker og forutsigbar ansettelsesform. Arbeidsgiver plikter å svare skriftlig innen en måned. Direktivet gir ingen rett til å få forespørselen etterkommet. Medlemsstatene kan bestemme at fysiske personer, mikro-, små- eller mellomstorebedrifter kan få en tre måneders svarfrist og at svaret på etterfølgende anmodninger kan gis muntlig dersom begrunnelsen er den samme.

Den norske arbeidsmiljøloven har noen regler om for eksempel fortrinnsrett og rett til utvidet stilling for deltidsansatte, men det er trolig behov for lovregulering her.

Opplæring (artikkel 13): Bestemmelsen angir at opplæring som er pålagt etter EU-lovgivningen, nasjonal lovgivning eller tariffavtaler, skjer uten omkostninger for arbeidstaker. Det skal også telles som arbeidstid og så langt som mulig finne sted i arbeidstiden. Arbeidsmiljøloven har enkelte regler om opplæring, og utgangspunktet må være at opplæring som gjennomføres i arbeidstiden, skal lønnes og bekostes av arbeidsgiver. Behovet for lovpresisering/regulering må vurderes.

Det er videre i artikkel 14 lagt opp til at medlemsstatene kan bestemme at disse seks minimumsrettighetene kan fravikes i tariffavtale, forutsatt at det overordnede nivået på arbeidstakernes beskyttelse respekteres. Det må vurderes nærmere hvorvidt det er ønskelig å åpne for unntak i tariffavtale i norsk rett.

• Håndheving

Written statement-direktivet har krav om at medlemsstatene må innføre/ha tiltak som er nødvendige for å sikre at arbeidstakere som anser seg krenket pga. manglende oppfyllelse av direktivforpliktelsene, kan bringe saken inn for retten, ev. etter å ha brakt saken inn for andre myndigheter. I Norge har Arbeidstilsynet tilsynskompetanse på bestemmelsene om krav til skriftlig arbeidsavtale og kan gi arbeidsgiver pålegg dersom det mangler arbeidsavtaler helt eller delvis (f.eks. hvis noen opplysninger mangler). Påleggskompetansen knytter seg til at det foreligger avtale og at den inneholder de opplysninger som § 14-6 krever. Uenighet om selve vilkårene i en arbeidsavtale avgjøres av domstolene.

Det nye direktivet inneholder enkelte nye elementer mht. håndheving (se artikkel 15 til 19). Etter departementets foreløpige vurdering er flere av håndhevingselementene allerede ivaretatt i Norge. Samtidig vil enkelte av elementene kunne kreve endringer.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet er ikke ferdig med sine vurderinger av hvilke økonomiske og administrative konsekvenser det nye direktivet eventuelt vil kunne få for norske arbeidstakere, norsk næringsliv og norske myndigheter.

Sakkyndige instansers merknader
Kommisjonens direktivforslag ble sendt partene i arbeidslivet samt Arbeidstilsynet våren 2018. Arbeidstakersiden har i utgangspunktet vært positiv: LO er positive til direktivet, og er av den oppfatning at direktivet medfører en styrking av forutsigbarheten til arbeidstakere, særlig for deltidsansatte, midlertidig ansatte og for ansatte med tilkallingskontrakter. YS er også positive til direktivet, og påpekte viktigheten av at direktivet blir et minimumsdirektiv.

NHO er kritiske til endring av sekundærlovgivning i retning av etablering av felles europeiske regler om stillingsvern og fastlegging av arbeidstid. NHO uttalte at de er imot alle initiativer på EU-nivå som tar sikte på overnasjonal definisjon av arbeidstakerbegrepet (nå tatt ut). NHO er også bekymret for at lovgivningsprosessen i EU ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til organiseringen av nasjonale arbeidsmarkeder, og at detaljgraden i forslaget kan svekke partenes mulighet for hensiktsmessige og avtalte løsninger. Hovedorganisasjonen Virke viste til sitt innspill gjennom Eurocommerce, og påpekte to hovedinnspill. De mente at forslaget er åpenlyst nasjonal kompetanse og bryter med prinsippet om subsidiaritet. De mente også at forslagets definisjon av arbeidstaker (nå tatt ut) gikk for langt og i praksis ville innebære at alle selvstendig næringsdrivende omfattes av definisjonen. KS stilte blant annet spørsmål ved om felleskapsrettslig regulering på dette området er egnet til å oppfylle formålet. De pekte på at de foreslåtte minimumsrettighetene vil begrense handlingsrommet for hva som kan avtales i tariffavtaler. KS pekte også på utfordringer knyttet til kommunenes bruk av tilkallingsvikarer. KS mente også at flere av forslagene er uklare og vil kunne gi grunnlag for en rekke rettstvister.

Rederi- og sjømannsorganisasjonene er i all hovedsak positive til direktivforslaget. Flere instanser mener endringene samlet sett vil styrke arbeidstakernes rettigheter og skape mer forutsigbarhet og åpenhet.

Både Norsk Sjømannsforbund og Norsk Sjøoffisersforbund mener imidlertid at sjøfolk burde omfattes av hele direktivets virkeområde for å sikre at sjøfolk har de samme rettighetene som øvrige EØS-borgere. Norges Rederiforbund stiller på sin side spørsmål ved at blant annet kapittel II skal gjelde for sjøfolk, da disse forholdene allerede er detaljert regulert i Maritime Labour Convention 2006 (MLC). Rederiforbundet mener derfor det vil være uheldig dersom vi får egne regler for EU/EØS-flaggede skip, i tillegg til MLC-kravene.

Flere av instansenes merknader var knyttet til bestemmelser som i Kommisjonens opprinnelige forslag var foreslått å gjelde for sjøfolk og fiskere. I kompromissforslaget som ble vedtatt av Parlamentet 16. april 2019 er det besluttet at flere av disse bestemmelsene ikke skal gjelde for disse arbeidstakergruppene.

Vurdering
Kommisjonens direktivforslag har vært vurdert i spesialutvalget for personbevegelighet, arbeidsliv og arbeidsmiljø, der berørte departementer er representert.

Generelt mener departementet at formålet om trygge og forutsigbare arbeidsvilkår for alle arbeidstakere er viktig. Norge har allerede mye regulering som ivaretar dette. Det er positivt at også EU har et fokus på gode og rettferdige arbeidsforhold for den enkelte. Ny fleksibilitet og endringer i tilknytningsformer kan skape nye behov på dette området.

Det er positivt at det nå er blitt enighet om et direktiv med fokus på trygge og forutsigbare arbeidsvilkår. Endrede informasjonsbestemmelser kan bidra til økt tydelighet for partene i arbeidsforholdet. Departementet anerkjenner også formålet bak de nye minstekravene, og flere av disse spørsmålene har vært aktuelle også i Norge.

Det vil nå arbeides videre med å se på innholdet i og rekkevidden av de ulike bestemmelsene og å vurdere konsekvensene for norsk rett.

Direktivforslaget vurderes som EØS-relevant og akseptabelt.

Status
Direktivforslaget er til behandling i EU. Et kompromissforslag ble vedtatt av Parlamentet 16. april 2019. Endelig vedtakelse vil skje ved godkjenning i Rådet, dette er ventet i juni 2019.