BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 11.9.2024)

Sammendrag av innhold

Bakgrunn 

EUs klimakvotesystem (EU ETS) er en sentral del av den europeiske innsatsen for å redusere utslipp av klimagasser fra industri, kraftproduksjon, luftfart og maritim transport. Systemet er rettslig forankret i direktiv 2003/87/EF (EUs klimakvotedirektiv) og flere underordnede rettsakter. Hovedprinsippet i EUs klimakvotesystem er at det settes et tak for de samlede lovlige utslippene i EU gjennom at et visst antall kvoter er tilgjengelige i et kvotemarked. Formålet med systemet er å skape insentiver til å redusere utslipp fra de kvotepliktige aktivitetene (som er listet opp i vedlegg 1 til EUs klimakvotedirektiv) i tråd med overordnede klimamål.  

Forordning (EU) 2015/757 (MRV-forordningen) angir detaljerte regler for overvåking, rapportering og verifikasjon av utslipp fra maritim transport. Forordning (EU) 2023/957 endret MRV-forordningen som en konsekvens av at maritim transport ble innlemmet i EUs klimakvotesystem fra 1. januar 2024. Flere bestemmelser i MRV-forordningen gir EU-kommisjonen hjemmel til å vedta supplerende regler til MRV-forordningen, som gjelder blant annet verifikasjon og akkreditering, godkjenning av overvåkingsplaner av administrerende myndigheter mv. 

Dette får betydning for det eksisterende regelverket som gjelder verifikasjon og akkreditering av verifikatører under forordning (EU) 2015/757 (MRV-forordningen). Reglene må endres i lys av at maritim transport er innlemmet i EUs klimakvotesystem, og EU-kommisjonen gjør dette i form av å oppheve forordning (EU) 2016/2072 (om verifikasjonsaktiviteter og akkreditering av verifikatører) og etablerer en ny forordning. Den nye forordningen etablerer både nye regler og viderefører bestemmelser fra forordning (EU) 2016/2072. Det er også gjort endringer i de videreførte bestemmelsene. I det følgende angis hovedtrekkene i rettsakten.  

Hovedtrekk i rettsakten  

Overvåkingsplaner og endringer i overvåkingsplaner 

I MRV-forordningen innføres det plikt for administrerende myndighet til å godkjenne overvåkingsplaner og endringer av disse for skip som faller innenfor virkeområdet til klimakvotedirektivet. Med bakgrunn i dette innføres det i rettsakten blant annet et nytt kapittel VII, som angir bestemmelser om administrerende myndigheters godkjenning av nye og endrede overvåkingsplaner. Det innføres også en bestemmelse som angir hvordan skipsoperatøren må følge opp dersom administrerende myndighet ikke godkjenner en overvåkingsplan eller endringer i denne.  

Kapittel II i rettsakten angir bestemmelser om verifikasjonsaktiviteter. Disse er utdypet og utvidet, blant annet slik at den nye informasjonen i overvåkingsplanene angitt i oppdatert MRV-forordning også skal verifiseres. Det angis også bestemmelser om ny informasjon som skal inkluderes i verifikasjonsrapporten for overvåkingsplaner. Videre er det gitt anledning til verifikatør om å kunne velge å gjennomføre virtuelt verifikasjonsbesøk og kriterier for når dette kan velges. Muligheten for å gjennomføre forenklet verifikasjon (waiving of site-visit) er strammet inn.  

Utslippsrapporter og delvise utslippsrapporter på skipsnivå 

Det innføres bestemmelser for verifisering av utslippsrapporter for skip som skifter skipsoperatør i MRV-forordningen (videre kalt delvise utslippsrapporter). I henhold til MRV-forordningen skal disse utslippsrapportene dekke de samme elementene som utslippsrapporter der skip ikke skifter skipsoperatør, men begrenset til perioden skipet har vært under hver enkelt skipsoperatørs ansvar. Det innføres derfor bestemmelser og formuleringer som skal sikre at delvise utslippsrapporter for skip verifiseres i henhold til de samme reglene som de som gjelder for verifisering av øvrige utslippsrapporter for skip.  

Videre er en rekke bestemmelser knyttet til verifikasjon av utslippsrapporter og delvise utslippsrapporter utdypet og utvidet for å legges på lik linje med reglene i forordning (EU) 2018/2067 (AV-forordningen for andre sektorer som er underlagt EUs klimakvotesystem), og for å tilpasses revisjonene i MRV-forordningen, samt de andre rettsaktene som implementeres når maritim transport tas inn i EUs klimakvotesystem. For eksempel innføres det krav om strategisk analyse ved oppstarten av verifikasjoner, bestemmelsen til risikovurderinger er utdypet og utvidet, og det lagt til bestemmelser for at verifikatør skal vurdere om gitte unntak i regelverket er brukt korrekt. Videre er det angitt at virtuelt verifikasjonsbesøk kan gjennomføres og det er angitt kriterier for hvilke tilfeller dette kan velges. Kriteriene for å gjennomføre forenklet verifikasjon er strammet inn, blant annet ved at administrerende myndighet kan komme med innvendinger mot at en verifikatør planlegger forenklet verifikasjon.  

Aggregerte utslippsrapporter på skipsoperatørnivå  

Artikkel 3ge i klimakvotedirektivet angir at administrerende myndighet for en skipsoperatør skal sikre at rapportering av aggregerte utslippsdata på skipsoperatørnivå verifiseres i henhold til verifikasjons- og akkrediteringsreglene fastsatt i MRV-forordningen. På bakgrunn av dette innføres det i rettsaktens kapittel II, en ny del 3, med utdypende bestemmelser om verifisering av utslippsrapporter aggregert på skipsoperatørnivå. Disse følger trinnene i verifiseringen av utslippsrapporter, men søker å unngå duplisering av verifikasjonsaktivitetene som er gjort for rapporter på skipsnivå. Rettsakten er også endret gjennomgående slik at aggregerte utslippsrapporter er listet i alle relevante sammenhenger. 

Generelle konkretiseringer og utvidelser av bestemmelsene 

Bestemmelsene i rettsakten er konkretisert og utvidet på et generelt grunnlag, og spesielt innen krav til kompetanse og internkontrollsystem i verifikasjons- og akkrediteringsaktiviteter.  

Bestemmelsene som gjelder verifikatørenes kompetanse, og internkontrollsystem for å sikre tilstrekkelig kompetanse er både utdypet og utvidet, og det introduseres blant annet en ny verifikatørfunksjon kalt MRV Lead Auditor. Bestemmelsene om verifikatør sin upartiskhet og uavhengighet fra skipsoperatørene konkretiseres og strammes inn i form av bestemmelser for verifikatørene, men også i form av bestemmelsene om kontroll fra nasjonale akkrediteringsorgan (NAB). Rettsakten detaljerer videre nye rammer i forbindelse med eventuell utkontraktering av verifikasjonsaktiviteter.  

Det innføres en rekke nye bestemmelser for nasjonale akkrediteringsorgan og de eksisterende bestemmelsene detaljeres og utvides. Kravene går i stor grad på kompetanse, internkontrollsystem for å sikre kompetanse, fagfellevurderinger samt medlemslandenes overvåking av- og korrektive tiltak ovenfor akkrediteringsorganet. Videre innføres det blant annet nye bestemmelser om akkrediteringsorganets upartiskhet og uavhengighet fra verifikatørene, og om deres dokumentasjon og journalføring av akkrediteringsprosessen, samt tilgjengeliggjøring av informasjon om sine akkrediteringsaktiviteter. I tillegg til overnevnte gjøres flere andre justeringer i bestemmelsene om akkreditering og tilsyn med verifikatører med hensikt om at rettsaktens bestemmelser skal være på linje bestemmelsene for de andre bransjene underlagt EUs klimakvotesystem, og for å sikre en effektiv forvaltning.   

Rettsakten innfører også et nytt kapittel VI, om informasjonsutveksling mellom administrerende myndighet, nasjonale akkrediteringsorgan og verifikatører. Blant annet innføres det bestemmelser om at akkrediteringsorganet skal dele informasjon om deres kommende arbeidsprogram, resultater fra gjennomført akkrediteringsarbeid, hvilke tiltak de har gjennomført på bakgrunn av resultatene med administrerende myndighet og om deres oppfølging av eventuelle klager om verifikatører fra administrerende myndigheter. Det innføres plikt om at verifikatørene sender akkrediteringsorganet informasjon om planlagte verifikasjoner. For administrerende myndighet innføres det plikt om deling av informasjon av typen resultater fra kontroll av overvåkingsplaner, utslippsrapporter og fra tilsyn, samt informasjon om regelverket og relevant veiledningsmateriell til nasjonalt akkrediteringsorgan.  

Øvrige mindre endringer 

Rettsakten inneholder også en rekke små, tekniske endringer. Blant annet utdyper og konkretiserer rettsakten plikter som allerede er implementert i MRV-forordningen, og dette EØS-notatet må derfor sees i sammenheng med de siste endringene som er gjennomført i MRV-forordningen. 

Merknader
Rettslige konsekvenser

Rettsaken er hjemlet i forordning EU 2015/757 (MRV-forordningen) artikkel 6 (8), 7 (5), 13 (6), 15 (5) og 16 (3). Rettsakten er gjennomført i norsk rett ved henvisning i klimakvoteforskriften § 2-2a. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

For administrerende myndigheter 

Nye bestemmelser om informasjonsutveksling med nasjonale akkrediteringsorganer (NAB) vil innebære en noe økt byrde for administrerende myndighet i form av rapportering til både norsk og utenlandske NAB'er, gjennomgang av rapporter fra NAB'er, kontaktmøter og eventuelt annen type kommunikasjon.  

For verifikasjonsorgan 

Endringene medfører noe økning i omfanget av informasjon som skal verifiseres for overvåkingsplaner og utslippsrapporter, og hver verifikasjon kan bli noe mer omfattende, med nye krav til strategisk vurdering, mer som skal inngå i risikovurderingene, og mer informasjon som skal vurderes. Strengere krav til kompetanse, uavhengighet og rutiner og internkontrollsystem kan også medføre en midlertidig økt belastning dersom verifikasjonsorganene ikke allerede har dette på plass. 

For nasjonale akkrediteringsorgan (NAB) 

Nasjonale akkrediteringsorganer vil kunne oppleve en høy midlertidig belastning i begynnelsen av 2024 da alle verifikasjonsorgan som nå gjennomfører verifikasjonsaktiviteter etter MRV-forordningen og forordning (EU) 2016/2072 har behov for å re-akkreditere seg for å kunne gjennomføre verifikasjonsaktiviteter etter den nye rettsakten, den oppdaterte MRV-forordningen og klimakvotedirektivet. For øyeblikket har ikke det norske nasjonale akkrediteringsorganet, Norsk Akkreditering akkreditert noen verifikasjonsorgan for verifikasjonstjenester rettet mot maritime transportaktiviteter, men det finnes en norsk aktør som er akkreditert av tysk akkreditør som vil kunne oppleve dette. 

Rettsakten angir videre plikter som blant annet å sikre intern kompetanse, internkontrollsystem og journalføring av informasjon som vil kunne medføre en marginal økning i belastning dersom akkrediteringsorganene ikke allerede har dette på plass. Vi forventer at nasjonale akkrediteringsorgan allerede har en innarbeidet praksis med informasjonsutveksling med nasjonale myndigheter på grunn av at svært like krav til informasjonsutveksling allerede er gjeldende i forbindelse med EUs klimakvotesystem for anlegg og luftfart. Endringene vil likevel kunne medføre en noe økt byrde for enkelte NAB'er dersom det blir høyere hyppighet av utenlandske verifikasjonstjenester mellom medlemsland, og dermed nødvendig for NAB'ene å ha informasjonsutveksling med flere medlemsland.   

For skipsoperatører 

Det forventes at skipsoperatørene vil oppleve en marginal økning i økonomiske og administrative kostnader forbundet med krav til mer informasjon i overvåkingsplaner og utslippsrapporter, samt noe mer omfattende verifikasjoner. 

Sakkyndige instansers merknader

EØS-notat for rettsakten og tihørende standardskjema ble 16. januar 2024 sendt til orientering til Spesialutvalget for miljø, der berørte departementer er representert. 

Vurdering

Rettsakten vurderes som EØS-relevant og akseptabel. Den utfyller MRV-forordningen som er innlemmet i EØS-avtalen, inkludert oppdatert MRV-forordning som følge av nødvendige tilpasninger til EUs klimakvotesystem. Disse rettsaktene ble besluttet innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komitébeslutning 8. desember 2023, og trådte i kraft 1. januar 2024. 

Status

Rettsakten ble vedtatt 20. oktober 2023 og publisert i EUs lovtidende (Official Journal) den 29. desember 2023.

Rettsakten ble innlemmet i EØS-avtalen 15. mars 2024 gjennom EØS-komitébeslutning nr. 77/2024.

Rettsakten ble gjennomført i norsk rett gjennom endringer i klimakvoteforskriften § 2-2a den 18. juni 2024.