BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 8.12.2023)

Sammendrag av innhold

Retten til fritt yrkesvalg er en av de grunnleggende rettigheter. Den frie bevegeligheten for arbeidstagere, etableringsfriheten og friheten til å tilby tjenester er grunnleggende prinsipper for det indre marked. I 2013 ble direktiv 2005/36/EF om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner endret ved direktiv 2013/55/EU. En av endringene var bl.a. innføring av en forholdsmessighetsprøving for alle de regulerte yrkene som omfattes av direktivet for medlemslandene. I oktober 2015 fremmet Europakommisjonen en ny strategi for det indre marked. Strategien skulle bidra til økt vekst, sysselsetting og investering i Europa. I den forbindelse la Europakommisjonen 10. januar 2017 frem et forslag til direktiv med krav om forholdsmessighetsprøving før vedtakelse av nye bestemmelser om regulering av yrker eller endringer av eksisterende reguleringer for regulerte yrker. Direktiv 2018/958/EU om en forholdsmessighetsprøving før vedtakelse av nye bestemmelser om regulering av yrker (forholdsmessighetsprøvingsdirektivet) ble vedtatt 28. juni 2018.

Forholdsmessighetsprøvingsdirektivet gjelder for regulerte yrker som omfattes av anvendelsesområdet for yrkeskvalifikasjonsdirektivet.

Etter forholdsmessighetsprøvingsdirektivet skal statene foreta en vurdering av forholdsmessigheten av regelen om adgangen til eller utøvelsen av et lovregulert yrke. 

Kravet til forholdsmessighetsvurdering vil gjelde uansett hvilken myndighet eller organ som har planer om å regulere et yrke. Dette gjelder også dersom adgangen til å regulere yrket er delegert til private aktører eller i de tilfellene Stortinget velger å regulere ett yrke.

Forholdsmessighetsvurdering er en dokumentert vurdering av om det å regulere yrket er den beste løsningen for å oppnå ønsket effekt, inkludert utredning av uønskede konsekvenser. Direktivet bygger på EU-domstolens praksis om at regulering av yrker skal være proporsjonal, dvs. reguleringen skal stå i forhold til det myndigheten ønsker å beskytte og skal ikke medføre unødvendige negative økonomiske konsekvenser for den enkelte (se f.eks. Pesla C-345/08, premiss 34-36).

Direktivet skal sikre et velfungerende indre marked og samtidig sikre et høyt nivå for forbrukervern. I utgangspunktet påvirker ikke direktivet statenes rett til å bestemme om et yrke skal reguleres, men en eventuell regulering må skje innenfor grensene for ikke-diskriminering og forholdsmessighet. En konsekvens av direktivet er at statene må dokumentere eksplisitt hvorfor det eventuelt skal innføres kvalifikasjonskrav for å utøve et yrke. Det kan derfor sies at statenes mulighet til selv å bestemme hvilke yrker og hvilke kvalifikasjoner de ønsker å sette for å kunne utøve et yrke kan bli begrenset.  

Direktivet berører ikke landenes kompetanse til å fastsette organiseringen og innholdet av utdanning og videreutdanning. Det er et krav om at før innføring av nye eller endring av eksisterende lover, forskrifter eller administrative bestemmelser som begrenser adgangen til eller utøvelsen av et lovregulert yrke, skal landene vurdere om bestemmelsene er forholdsmessige. Omfanget av vurderingen skal stå i rimelig forhold til karakteren, innholdet og virkningen av bestemmelsene som innføres. Det er landene som har bevisbyrden for begrunnelsen og forholdsmessighetsprøvingen. Forholdsmessighetsprøvingen skal være dokumentert og gjennomført på en objektiv og uavhengig måte. Det er opp til landene å fastlegge det beskyttelsesnivå de ønsker i forhold til samfunnets interesser, og hvilket reguleringsnivå som er passende, men det må være innenfor grensene av proporsjonalitetsprinsippet.

Det er tre grunnleggende krav til regulering av yrker som må oppfylles. Reglene må være:

• ikke-diskriminerende,
• basert på hensyn til mål i allmennhetens interesse og
• forholdsmessige.

I artikkel 6 er det et krav om at landene skal vurdere om de krav som settes er begrunnet i hensynet til samfunnets interesser. Dette skal objektivt begrunnes ut fra hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhet eller folkehelsen eller ut fra tvingende allmenne hensyn, slik som beskyttelse av systemet for sosial trygghet, den økonomiske likevekten, beskyttelse av forbrukere, tjenestemottakere og arbeidstakere, beskyttelse av forsvarlig rettspleie, sikring av rettferdig handelstransaksjoner, bekjempelse av bedrageri, forhindre skatteflukt og skatteunndragelse og sikre en effektiv skattekontroll, transportsikkerhet, beskyttelse av miljø og bymiljø, dyrehelse, immaterielle rettigheter, beskytte og bevare den nasjonal historiske og kunstneriske arv, samt sosial- og kulturpolitiske mål. Videre står det at rent økonomiske hensyn eller hensyn av rent administrativ karakter ikke er tvingende allmenne hensyn.

I artikkel 7 er det nærmere omtale av hvilke vurderinger statene skal legge til grunn for forholdsmessighetsprøvingen. Det er detaljerte krav til forholdsmessighetsprøvingen, men listen er ikke uttømmende. Det står bl.a. at landene skal vurdere muligheten for å benytte mindre restriktive midler for å nå målet enn å regulere hvilken aktivitet som forbeholdes det enkelte yrke.  

I artikkel 8 er det krav til informasjon og høringer. Etter artikkel 10 skal informasjon om prøvingen utveksles mellom statene, dette gjøres via informasjonssystemet for det indre marked (IMI). Ifølge artikkel 11 skal forholdsmessighetsprøvingen meldes til Europakommisjonen, dette gjøres i EUs database over regulerte yrker og offentliggjøres av Europakommisjonen. Andre land og interessenter kan komme med merknader til den forholdsmessighetsprøvingen som er gjort.

Merknader
Direktivforslaget er hjemlet i artikkel 46, 53(1) og 62 i Traktaten om Den europeiske unions virkemåte.

I forbindelse med behandlingen i Rådet ble direktivet endret på flere punkter.

Rettslige konsekvenser

Direktivet bygger på direktiv 2013/55/EU som endrer direktiv 2005/36/EF. Direktiv 2013/55/EU ble tatt inn i EØS-avtalen mai 2017 og trådte i kraft i EØS-avtalen 1. januar 2019. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Det er allerede i norsk rett krav om at nye reguleringer av yrker skal utredes og høres. Dette følger av utredningsinstruksen og yrkeskvalifikasjonsdirektivet. Det som er nytt med forholdsmessighetsprøvingsdirektivet, er de mer detaljerte kravene til forholdsmessighetsvurderingen. I praksis innebærer dette at regulering av yrker kommer til å bli mer ressurskrevende administrativt enn hva som er tilfellet i dag. Hvor mye mer ressurskrevende avhenger av hvilken regulering som foreslås.

Departementet legger til grunn at den enkelte reguleringsmyndighet må dekke de økte administrative kostnadene de nye kravene medfører, og dette må gjøres innenfor dagens budsjettrammer.

Reglene om informasjonsutveksling mellom statene skal gjøres gjennom informasjonssystemet til det indre marked (IMI) og det er usikkert hvor mye arbeid dette fører til. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) er assistansesenter for yrkeskvalifikasjonsdirektivet. En av oppgavene er bl.a. å oppdatere informasjonen i EUs database over regulerte yrker for Norge. Det har siden 2016 vært krav om at det skal legges inn en forholdsmessighetsvurdering av de ulike regulerte yrkene. Dette har HK-dir hatt ansvaret for, i samarbeid med de ulike reguleringsmyndighetene. Departementet mener derfor at kravet i forholdsmessighetsprøvingsdirektivet om informasjon lar seg gjennomføre innenfor eksisterende budsjettrammer. Erfaringsmessig vil det ikke være mange slike rapporteringer per år.

Når det gjelder forslaget om å forskriftsfeste at forholdsmessighetsvurderingen sendes til Kunnskapsdepartementet for en gjennomgang, er dette allerede praksis i dag

Sakkyndige instansers merknader

Direktivet behandles i spesialutvalget for utdanning.

Vurdering

Direktivet er EØS-relevant og akseptabelt.

Status

Forholdsmessighetsprøvingsdirektivet ble tatt inn i EØS-avtalen 24. september 2021 ved beslutning 243/2021. Beslutningen trådte i kraft i EØS-avtalen 1. februar 2023.