(fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 4.6.2025)

Bakgrunn

Europakommisjonen la 22. november 2023 fram forslag til en forordning om et overvåkningsrammeverk for europeiske skoger.

Forslaget er en oppfølging av EUs skogstrategi fram mot 2030. Det pekes på at skog i Europa er stadig mer stresset av klimaendringer og menneskelig aktivitet, noe som fører til hyppigere og mer intense grenseoverskridende hendelser som tørke, skogbranner, sopp- og skadedyrutbrudd m.m., med alvorlige konsekvenser for skogene.

Formålet med forordningen er å få et dekkende og sammenlignbart kunnskapsgrunnlag av høy kvalitet på tvers av landene, for forvaltning av skog. Dette skal sikre at medlemsland og de som eier og forvalter skog skal kunne håndtere grenseoverskridende påvirkninger på skogene bedre og bidra til mer motstandsdyktige skoger.

Kommisjonen ønsker å utarbeide et harmonisert regelverk for skogovervåking fordi det etter deres mening ikke finnes tilstrekkelig med sammenlignbare data om skogen i medlemslandene. Det er behov for harmonisering av bakkebaserte data og integrering av disse med fjernmåling og modellering for å pålitelig kartlegge og overvåke skogbiomasse og struktur på tvers av EUs medlemsland. Med bedre oversikt over Europas skoger vil medlemslandene kunne treffe målrettede tiltak, inklusive tiltak for å forhindre grenseoverskridende hendelser som tørke, skogbranner og spredning av skadedyr.

Skogovervåkingsforordningen skal understøtte gjennomføringen av EUs skogstrategi og EUs biodiversitetsstrategi og en rekke andre forordninger (forordning om arealbruk, arealbruksendringer og skogbruk (LULUCF), avskogingsforordningen, fornybardirektivet og miljøøkonomisk regnskap).

Sammendrag av innhold

Forslaget til skogovervåkingssystem består av tre deler: et geografisk identifiseringssystem for kartlegging av klart definerte "skogsenheter" (bestand), etablere et rammeverk for innsamling av data og et rammeverk for utveksling av data. Skogovervåkingssystemet skal bestå av elektroniske databaser og geografiske informasjonssystemer som skal være offentlige tilgjengelige med noen unntak. Forordningen er beskrevet i 17 artikler med vedlegg.

• Forordningen innledes med en oppsummering av innhold og gjennomgang av definisjoner (jfr. artikkel 1 og 2).
• Det beskrives hvordan Kommisjonen i samarbeid med medlemslandene skal etablere skogovervåkingssystem (jfr. artikkel 3), geografiske identifikasjonssystemer (jfr. artikkel 4) og rammeverk for datainnhenting (jfr. artikkel 5).
• Forslaget omfatter 32indikatorer som beskriver tilstanden i skogen (jfr. vedlegg I-III).
  • Verdiene for 8 av indikatorene skal produseres av Kommisjonen gjennom fjernanalyser. (jfr. artikkel 5.2 og vedlegg I). Medlemsland kan også velge å bidra med egne data i tråd med standardiserte spesifikasjoner, i stedet for å la Kommisjonen innhente disse dataene (jfr. artikkel 6).
  • For 14 indikatorer skal medlemslandene selv innhente og rapportere harmoniserte standardiserte data, fra egne landsskogtakseringer og i kombinasjon med andre data fra relevante kilder (jfr. artikkel 5.3 og vedlegg II). Hyppighet på innsamling og rapportering varierer noe mellom indikatorene og skal skje trinnvis (jfr. artikkel 7 og 8, og vedlegg II).
  • For ytterligere 10 nye indikatorer skal Kommisjonen og medlemslandene samarbeide om å utvikle metoder for sammenstilling av satellittdata og feltdata og innhente data fra andre relevante informasjonskilder. Utviklingen skal skje gjennom en trinnvis tilnærming (jfr. artikkel 8 og vedlegg III).
• Forslaget gjelder for all skog i EUs medlemsland. Satellittdata som samles inn blant annet gjennom Copernicus, vil i hovedsak være fritt tilgjengelig for EUs medlemsland og andre brukere (jfr. artikkel 7).
• Forordningen gir videre føringer om:
  • at Kommisjonen og medlemslandene skal samarbeide om å utvikle kompatible datalagrings- og utvekslingssystemer (jfr. artikkel 9),
  • Kommisjonens og medlemsstatenes roller og ansvar for å sikre kvalitetskontroll av data (jfr. artikkel 10),
  • rammer for regler og prinsipper for koordinering og samarbeid mellom Kommisjonen, medlemsstatene og relevante regionale interessenter (jfr. artikkel 11 og 12).
• Medlemslandene oppfordres til å utvikle eller tilpasse eksisterende integrerte langsiktige skogplaner eller strategier i henhold til en rekke anbefalte punkter (jfr. artikkel 13 og vedlegg IV). Målet er å sikre en sammenheng i gjennomføringen av ulike sektorpolitiske mål.
• Artikkel 14-17 i forordningen beskriver prosedyrer for iverksettelse og gjennomføring av denne i EU.

Merknader

Forslaget til forordning er hjemlet i EU-traktaten art. 192 om prosedyre for vedtak av rettsakter på miljøområdet.

De viktigste norske lovverkene knyttet til forvaltning av skog er:

a) Naturmangfoldloven - gir overordnede føringer knyttet til bærekraftig bruk

b) Skogloven med forskrifter - gir det sentrale rammeverket for skogbruket

Ingen av lovverkene gir direkte føringer for hvordan overvåking skal gjennomføres.

Det er mulig at en eventuell gjennomføring av forordningen i norsk rett kan få betydning for Nasjonalt program for offisiell statistikk, forankret i Lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyrå. Dersom forordningen helt eller delvis skal gjennomføres i Norge, må det vurderes nærmere om dette kan skje gjennom eksisterende lovhjemler eller om hjemmel må etableres.

Skogovervåkingsforordningen skal i EU understøtte gjennomføringen av EUs skogstrategi og EUs biodiversitetsstrategi, gjennom bl.a. å spesifisere indikatorer som skal brukes til å overvåke måloppnåelse for ulike mål (ink. ambisjon om å øke kvantitet og kvalitet på skog og mål om å "strictly protect remaining primary and old-growth forest"). Forordningen skal tilsvarende understøtte andre forordninger (LULUCF, avskogingsforordningen, Fornybardirektivet og miljøøkonomisk regnskap (SEEA EA)) gjennom å produsere relevant kunnskapsgrunnlag for disse.

Skogovervåkingsforordningen i seg selv gir ingen krav til forvaltningstiltak i/for skog.

Rettslige konsekvenser

Norge har ikke et regelverk som regulerer overvåking, rapportering og datainnsamling slik forordningen stiller krav om. Dersom forordningen helt eller delvis skal gjennomføres i Norge, må det vurderes nærmere om dette kan skje gjennom eksisterende lovhjemler eller om ny hjemmel må etableres.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget til forordningen legger dels opp til bruk av data fra nasjonale landsskogstakseringer. Det kan forventes økte kostnader for å tilpasse/harmonisere slike eksisterende data for innrapportering. Forordningen vil også legge føringer for framtidig budsjetter til skogovervåkning.

Det må videre innhentes nye data for flere av indikatorene dersom forslaget gjennomføres. Dette vil også føre til økte kostnader som kan bli betydelige avhengig av endelige innretninger. Videre vil det påløpe administrative kostnader til selve rapporteringen, vurdering av data og avbøtende tiltak dersom kommisjonen mener dette er nødvendig. Det forventes at disse kostnadene gjelder for staten og ikke enkeltskogeiere eller private organisasjoner.

Ettersom Norge rapporterer en del av dataene og resultater i andre sammenhenger, vil det kunne bli noe ressursbruk på dobbeltrapportering.

Sakkyndige instansers merknader

Forslaget vurderes av Klima- og miljødepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet. Forslaget ble behandlet i Spesialutvalget for miljø, der berørte departementer er representert, 7. mai 2025. 

Vurdering

Innsamling og deling av data

Selv om det også jobbes i Norge med metoder for fjernmåling av mange av de aktuelle indikatorene i annex I, har vi ikke i dag offisielle kart eller data for dette. Fagmiljøer i Norge har svært høy kompetanse innen fjernmåling og vil kunne fremskaffe data for de etterspurte variablene i annex I under forutsetning av at det blir tilført midler.

For de indikatorer som medlemslandene må levere på i første omgang (annex II), gjennomføres det aller meste av relevant overvåking i Norge gjennom Landsskogtakseringen. Landsskogtakseringen er organisert under Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO), og har ansvaret for å samle inn data som grunnlag for nasjonal og regional skogstatistikk. Landsskogtakseringen er også grunnlaget for norsk rapportering av skogstatistikk til FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) sine Forest Resource Assesments (FRA), hvor FAOs skogdefinisjoner benyttes. Landsskogtakseringen gir utfyllende data til igangsatt arbeid med naturregnskap i Norge for utbredelse av og tilstand for økosystemet skog. NIBIO rapporterer en rekke indikatorer internasjonalt - blant annet indikatorer for bærekraftig skogbruk og skogforvaltning til FAO, United Nations Economic Commission for Europe (UNECE), Forest Europe, Eurostat og beregner utslipp og opptak av klimagasser for arealbrukssektoren (LULUCF) som rapporteres under FNs klimakonvensjon.

Det vil sannsynligvis være mulig å levere på de fleste av indikatorene i annex II uten ytterligere kartlegging og overvåking, primært gjennom bruk av Landsskogkartleggingen.

For flere av indikatorene i annex II kreves det å rapportere registreringer ned på overvåkingsflatenivå. Det er uklart hvordan sensitive data skal beskyttes. Kommisjonen er gitt myndighet til å fastsette gjennomføringsrettsakter med tiltak for å beskytte konfidensialitet når det gjelder lagring og deling av den konkrete geografiske beliggenheten for overvåkingsflater, jf. art. 7 (1) jf. art. 9 (2).

Norge rapporterer statistikk til FRA over bl.a. "primary forest" etter FAOs definisjon, men det er ingen kartfesting av dette i Norge. For "old growth forest" (annex II bokstav b) har Norge ikke noen egnet kartfesting eller overvåking i dag utover det som finnes i skogbruksplaner tilgjengelig på karttjenesten Kilden hos NIBIO. Den "naturskogen" som Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet fikk i oppdrag om å etablere et kart for i 2024, og som de har fått i oppdrag å videreutvikle kart over i 2025, vil ikke tilsvare "primary forest" eller "old growth forest" – ettersom det er lagt en annen definisjon til grunn for "naturskog".

Natura 2000 er nevnt som variabel i annex II. Norge er ikke del av EUs Natura 2000-nettverk over vernede områder for spesielt utvalgte arter og habitater, men har tilsvarende områder gjennom Emerald Network. Overvåking og rapportering på dette vil likevel innebære en del utviklingsarbeid.

I hvilken grad Norge vil være i stand til å levere på indikatorer i anneks III uten omfattende endringer, avhenger av de endelige metodene som skal utvikles. De fleste av indikatorene har Norge allerede noe overvåking av i dag.

I hvilken grad Norge kan bruke eksisterende data (både annex II og annex III-indikatorer) direkte og uten større innsats, vil samtidig avhenge av de endelige definisjonene og av hvilke krav som blir satt for standardisering av dataene som skal rapporteres. Dette jobbes med i EU. En grundigere gjennomgang av de enkelte indikatorene når dette er på plass er nødvendig før det kan fastslås hvor mye av eksisterende data som oppfyller de tekniske kravene til datalagring og rapportering. Uavhengig om forordningen innføres i Norge eller ikke, vil Norge få tilgang til data fra de andre EU-landene ettersom de lagres offentlig i det europeiske skoginformasjonssystemet FISE. I denne databasen vil alle data bortsett ifra de eksakte koordinatene til overvåkingsflater, være tilgjengelig.

Kommisjonen og medlemslandene er ansvarlig for kvaliteten på de data som deles, og medlemsstatene skal vurdere kvaliteten på dataene årlig. Dersom vurderingen avdekker mangler ved dataene, skal medlemsstatene gjøre passende avhjelpende tiltak. Vurderingen av kvaliteten på dataene og hvilke eventuelle avhjelpende tiltak som er gjort skal rapporteres til Kommisjonen. Det må vurderes nærmere om det er behov for at kompetansen til innhenting og publisering av data for EØS/Efta-landene legges til ESA ved tilpasningstekst ved eventuell innlemmelse.

Vurdering

En gjennomføring av forordningen i Norge vil medføre behov for endring i skogovervåkingssystemet. Overvåkingen vil måtte forankres i lovverket og ny overvåking må etableres for indikatorer vi ikke har data på i dag. Rapporteringen vil kunne kreve tilpassing av data for å sikre standardisering. Det vil bli økte kostnader knyttet til overvåking av nye indikatorer og tilrettelegging for å tilfredsstille de harmoniserte kravspesifikasjonene som stilles til skogdata. Disse kostnadene kan bli betydelige, avhengig av endelige innretninger, definisjoner og krav til data.

Det meste av forpliktelsene i forordningen er samtidig knyttet til data Norge innhenter og rapporterer på allerede i dag.

Det er spesielt knyttet til «primary forest» og «old-growth forest» at det vil bli behov for å etablere ny overvåking, men det er også utviklingsbehov knyttet til flere indikatorer. Overvåking av disse indikatorene kan bidra til å understøtte bl.a. avskogingsforordningen. Avskogingsforordningen skal forhindre avskoging og «skogforringelse», dvs. omdanning av «primary forest»» til «plantet skog», «plantasjeskog» og «annet tresatt areal», eller «naturlig forynget skog» til «plantasjeskog» og «annet tresatt areal». Avskogingsforordningen omfatter imidlertid ikke krav om nasjonal overvåking av denne type skogareal. Avskogingsforordningen er EØS-relevant, men inneholder også elementer som ikke er EØS-relevante.

Kommisjonen har markert skogovervåkingsforordningen som EØS-relevant. EØS/EFTA-landene foretar uansett en selvstendig vurdering av EØS-relevansspørsmålet. Forslaget til rettsakt vurderes foreløpig å ikke være EØS-relevant, med forbehold om at vurderingen ikke er endelig og at norsk posisjon må vurderes når rettsakten er vedtatt i EU.

Forordningen er under behandling i EU, og det kan forventes flere endringer i Kommisjonens forslag. Nærmere vurderinger av konsekvenser av en innlemmelse i EØS-avtalen gjennomføres etter endelig vedtak i EU.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 14

Status

Europakommisjonen la fram forslaget til forordning 22. november 2023. Forordningsforslaget behandles av Rådet og Europaparlamentet etter ordinær lovgivningsprosedyre.

Rettsakten er under vurdering i EØS-/EFTA-statene.

Saken ble drøftet EUs miljøministermøte i desember 2023 og på EUs landbruksministermøte i januar 2024. På dette møtet gav mange medlemsland generell støtte til arbeidet, men understreket også at utviklingen av overvåkingsprogrammene ikke måtte fortrenge eksisterende nasjonalt arbeid på området. Det var også viktig å utvikle kostnadseffektive overvåkingsprogrammer som ikke var for byråkratiske.

En midlertidig arbeidsgruppe på tvers av landbruks- og miljøsektoren i EU ble nedsatt i januar 2024, for videre vurderinger og forberedelser. Det har vært en rekke møter med flere diskusjoner, som har gitt større forståelse for forslaget, men det gjenstår fortsatt en del uavklarte momenter.

Den generelle holdningen til de store "skoglandene" som Finland og Sverige (som Norge kan sammenligne seg med) er at de mener eksisterende nasjonale systemer for overvåking er gode systemer som ikke bør endres. De er positive til mer bruk av fjernovervåking - som effektive overvåkingsmetoder, men mener at forslaget til forordning må oppnå en høyere grad av kostnadseffektivitet enn det det har i dag.

For variablene i annex II foreslår Sverige og Finland å slette kravet om rapportering av data ned på overvåkingsflatenivå, begrunnet med statistisk konfidensialitet og at formålet med å bruke overvåkingsflater er å muliggjøre statistisk pålitelige estimater på et aggregert nivå.