BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 28.11.2016)

Sammendrag av innhold
Forordningen er ment å samle og modernisere EUs regelverk om rapportering og bruk av opplysninger om luftfartshendelser som kan brukes til å forebygge flyulykker. Den vil fange opp bestemmelser som i dag er spredt i tre forskjellige rapporteringsregelverk:

- direktiv 2003/42/EF om rapportering av hendelser i sivil luftfart

- forordning (EF) nr. 1321/2007 – som etablerer en sentral europeisk database for lagring av blant annet opplysninger rapportert i medhold av rapporteringsdirektivet

- forordning (EF) nr. 1330/2007 – som gir myndighet, organisasjoner og foretak som kan bruke opplysninger i databasen i sitt forebyggende arbeid tilgang til dem.

Kommisjonen beskriver dagens system for ulykkesforebygging som reaktivt. Man fester lit til teknologisk fremgang, lovregulering, tilsyn og anbefalinger fra ulykkesundersøkelser. Med den antatte fremtidige trafikkøkningen kan man ikke utelukke at ulykkestallene – som i dag er relativt stabile – igjen vil begynne å stige. Forordningens første formål er derfor å bruke rapporterte opplysninger mer forebyggende (proaktivt) blant annet ved å la dem inngå i risikobaserte sikkerhetssystemer. Dette er i tråd med anbefalinger fra ICAO.

Erfaring har vist at omfanget av, og kvaliteten på, de opplysningene som i dag samles inn og forvaltes innenfor rammen av disse tre regelverkene varierer mye mellom medlemslandene. Forordningens andre formål er derfor å sikre at relevante opplysninger faktisk blir rapportert, at de har tilstrekkelig kvalitet og at de blir kategorisert på en måte som muliggjør treffsikre statistiske analyser. Det siste krever også at datatekniske løsninger harmoniseres bedre enn i dagens praksis. Listene over rapporteringspliktige opplysninger endres noe, men ambisjonen er som i dag å samle inn det som er relevant. Arbeidet med å utvikle såkalt risikoklassifisering av opplysninger får nå en klar rettslig forankring.

Forordningens tredje formål er å forbedre bruken av opplysningene ved å formalisere krav til analyse og korrigerende eller andre preventive tiltak basert på analysen. Arbeidet skal foregå på tre nivåer; i det enkelte luftfartsforetak, i hver enkelt medlemsstat og på EU/EØS-nivå. Medlemsstatene skal påse at det enkelte foretaket etterlever sine forpliktelser. Sammenhengen med såkalte ”safety management”-systemer i det enkelte foretaket etter andre regelverk er åpenbar, men ikke helt klart uttrykt. På statlig nivå er derimot plikten til å la analysene inngå i arbeidet med ”state safety plans” (SSP) klart uttrykt. På europeisk nivå formaliseres et nettverk av ”Aviation Safety Analysts” (praktiseres allerede) som skal støtte arbeidet med ”European Aviation Safety Programme” og ”European Aviation Safety Plan”.

Det er også nytt at forordningen gir medlemsstater tilgang til opplysninger om hendelser i andres medlemsstaters luftrom lagret i den sentrale europeiske databasen. Bestemmelsen er samtidig i tråd med en anbefaling fra ICAO.

Forordningens fjerde formål er å sikre at bare de som trenger de rapporterte opplysningene i sitt ulykkesforebyggende arbeid skal ha tilgang til dem, og at opplysningene ikke skal brukes til å straffe noen eller ilegge erstatningsansvar (”Non-punitive”, ”Just Culture”, ”beskyttelsesregler”). Når det gjelder det ulykkesforebyggende arbeidet er dette på det nasjonale nivået i hovedsak en videreføring av bestemmelsene i direktiv 2003/42/EF. På foretaksnivået kan kravet få øket betydning fordi det nye kravet om analysearbeid der forutsetter omfattende rapportering fra arbeidstaker til arbeidsgiver – også av (mulige) feil man har gjort. Det gjeldende forbudet mot at arbeidsgiver ikke skal benytte rapporterte opplysninger som grunnlag for ”sanksjoner” mot en ansatt rapportør, presiseres ved at det psykologisk og pedagogisk viktige unntaket for grov uaktsomhet defineres i forordningen. I tillegg skal hvert enkelt foretak utarbeide en ”Just Culture-policy” til intern bruk. Endelig skal det utpekes et organ i hvert land som har ansvar for at disse beskyttelsesreglene etterleves, og dette skal ha egnede sanksjonsmidler. På det europeiske nivået er det viktigst at kretsen av personer med tilgang til opplysningene (”innsidere”) stadig blir større, og til dels noe uoversiktlig. Med ”Europeisk” menes her også andre medlemslands, organisasjoners og foretaks rett til å få tilgang til opplysninger i den sentrale europeiske databasen.

Det femte formålet med forordningen er å pålegge alle medlemsstatene å etablere et frivillig rapporteringssystem – dvs. en ordning som er frivillig å benytte for de som ønsker å rapportere. Denne plikten følger også av vedlegg 13 pkt. 8.2 til ICAO-konvensjonen.

Merknader

Forordningen er hjemlet i TFEU artikkel 100 (2). Luftfartsloven kapittel XII ble fullstendig endret i 2005 som ledd i gjennomføringen av direktiv 2003/42/EF. Senere er loven supplert av bestemmelser i forskrift 12. august 2006 nr. 1393 om varslings- og rapporteringsplikt ved luftfartsulykker og luftfartshendelser mv.. Hovedinntrykket er at grunnprinsippene forordningen bygger på stemmer godt overens med norsk politikk og reglene i luftfartsloven og i nåværende forskrift.

1. Just Culture:

Just Culture-bestemmelsene i luftfartsloven gikk lenger enn det tidligere direktivet på feltet. Det har derfor vært sentralt for Norge å sikre retten til å beholde de norske beskyttelsesbestemmelsene om dette. Den vedtatte forordningen innebærer at man både kan beholde nasjonale beskyttelsesregler, som gir bedre vern enn forordningen selv, og at man dessuten kan innføre ytterligere beskyttelsesregler. I tillegg gjør forordningen en vesentlig utvidelse av retten til beskyttelse, ved at denne utvides fra bare å gjelde rapportøren, til nå også å omfatte den/dem det rapporteres om.

2. Virkeområde og proporsjonalitet:

Artikkel 3 paragraf 2 innebærer at alle sivile luftfartøyer er omfattet av forordningen, med unntak av luftfartøy som er omhandlet i anneks II til forordning (EU) 216/2008. Landene kan imidlertid selv velge likevel å gi forordningen anvendelse også for slike luftfartøyer.

For å ta hensyn til at risikoen knyttet til komplekse motordrevne luftfartøyer skiller seg sterkt fra risikoen ved andre luftfartøyer, legger forordningen imidlertid opp til en viss proporsjonalitet med hensyn til enkelte av kravene som stilles, for eksempel for innberetning.

3. Opprettelse av et ansvarlig organ:

Artikkel 16 paragraf 12 pålegger medlemsstatene å utpeke (”designate”) et organ som skal være ansvarlig for gjennomføringen av beskyttelsesbestemmelsene i forordningen. Dette organet skal være ansvarlig for implementeringen av paragrafene 6, 9 og 11 i artikkel 16. Det følger videre av paragraf 12 at organet bl.a. skal gi råd til de ansvarlige myndighetene i sin medlemsstat med hensyn til avbøtende tiltak og sanksjoner etter artikkel 21 (om brudd på rapporteringsforordningen).

Bestemmelsen er noe uklar. På den ene siden kan det se ut som at det er tenkt på et organ som er uavhengig av staten, fordi det skal ha som oppgave å gi råd om tiltak og sanksjoner til ”sin medlemsstat” mot brudd på forordningen. På den andre siden er organets ansvar for implementering begrenset til paragrafene 6, 9 og 11 i artikkelen. Disse paragrafene omhandler forbudet mot søksmål fra staten, forbudet mot sanksjoner fra arbeidsgiver, og kravet om at organisasjonene skal ha egne, interne retningslinjer for Just Culture.

Etter vår vurdering innebærer de ovennevnte avgrensningene at oppgaven som ansvarlig organ kan legges til Luftfartstilsynet, selv om tilsynet er et statlig organ. Bakgrunnen for dette er at forholdene det ansvarlige organet er ment å sørge for implementering av, og gi råd om eventuell sanksjonering for, ikke omfatter plikter/ansvar som ligger hos Luftfartstilsynet selv.

4. Frivillig rapportering:

Luftfartsloven har i dag ikke bestemmelser om frivillig rapportering. Begrunnelsen for dette er at omfanget av den pliktige rapporteringen er basert på en grunntanke om at alle sikkerhetsrelevante opplysninger skal rapporteres, ikke bare kan rapporteres. Det har blitt vurdert slik at det derfor ikke er «plass» til et frivillig rapporteringssystem ved siden av det pliktige.

Forordningen innebærer en endring på dette punktet. Frivillige rapporteringssystemer skal etableres både på foretaksnivå (internt) og overfor statlige myndigheter. Det ser ut til at personer som ikke har rapporteringsplikt, skal kunne melde fra, og at personer som har rapporteringsplikt, skal kunne melde fra om andre forhold enn de har plikt til å rapportere om. Foretak skal også kunne rapportere. Beskyttelsesreglene i forordningen (se punkt 1) skal gjelde ved både pliktig og frivillig rapportering. Dette krever endringer i luftfartsloven kapittel XII.

5. Rapporteringsplikt og mottak av rapporter:

Luftfartsloven kapittel XII og den utfyllende varslings- og rapporteringsforskriften bygger på en forutsetning om at rapporteringsplikten er personlig for den enkelte ansatte, og at den formelle hovedregelen er at rapportering skal skje direkte til statlige myndigheter – ikke via arbeidsgiver. Begrunnelsen for dette er at staten må få tilgang til opplysningene selv om en rapporteringspliktig arbeidstaker frykter reaksjoner fra sin arbeidsgiver.

Forordningens artikkel 4 paragraf 6 viser til at rapportering skal skje enten via arbeidsgiver eller direkte til staten. Selv om rapporteringspliktige ansatte kan velge å forholde seg til arbeidsgivers rapporteringsordning, plikter staten å etablere en ordning som muliggjør rapportering direkte til staten for alle rapporteringspliktige.

6. Hendelser på norsk territorium:

Norske regler pålegger rapporteringsplikt for alle hendelser som finner sted på det norske territoriet, uavhengig av om flyet er hjemmehørende i Norge, andre EØS-land eller et tredjeland. Forordningen innebærer at andre EU-/EØS-land nå bare har en rapporteringsplikt overfor sitt eget hjemland, og ikke overfor det EU-/EØS-landet der en eventuell hendelse finner sted. Norske myndigheter vil imidlertid kunne kreve rapportering fra tredjeland som har en eventuell hendelse på norsk territorium.

7. Hendelser omfattet av rapporteringsplikt:

Artikkel 4 om obligatorisk rapportering inneholder i paragraf 1 en opplisting av ytre rammer for hendelser som er underlagt rapporteringsplikt. Videre fastslår paragrafene 5 og 6 at Kommisjonen skal lage lister med klassifisering av hendelser. Det har vært knyttet en del usikkerhet til om klassifiseringen er ment å være uttømmende eller ikke. SD har fått opplyst av Kommisjonen at klassifiseringslistene skal anses som uttømmende med hensyn til hva som utgjør rapporteringspliktige hendelser. Det er dermed ikke tillatt å utforme utfyllende nasjonale bestemmelser som supplerer forordningens bestemmelser.

8. Mulighet for veiledning:

Den norske varslings- og rapporteringsforskriften har vedlegg som inneholder lister over rapporteringspliktige forhold som er ”skreddersydd” for de ulike gruppene av rapporteringspliktig personell. På den måten har en forsøkt å gjøre det enklere for adressatene å sette seg inn i forpliktelsene sine. Vedleggene til forordningen bygger på en litt annen systematikk, men den er ikke i veien for at det lages utfyllende veiledende materiell som ivaretar de samme hensynene som gjeldende forskrift.

9. Krav til programvare:

Kravet om bruk av klart definert programvare i grensesnittet mellom nasjonale databaser og den sentrale europeiske databasen skal ikke være noe problem for Norge fordi vi allerede benytter slik programvare.

10. Sanksjoner:

Selv om overskriften til artikkel 21 er ”penalties” er det ikke grunn til å tolke dette som en plikt til å vedta strafferettslige sanksjoner. Administrative sanksjoner er tilstrekkelig så lenge de er ”effektive, forebyggende og forholdsmessige”. Luftfartsloven har i dag ikke egne sanksjonsbestemmelser for brudd på reglene i luftfartsloven kapittel XII. Brudd på taushetsplikt er riktig nok straffbart etter straffelovens § 121, men spørsmålet er om ikke flere av de beskyttelsesbestemmelsene som er listet opp i punkt 2 bør kunne sanksjoneres. Dette er trolig mest naturlig å gjøre ved å føye til straffebestemmelser i luftfartsloven kapittel XIV, eller ved å åpne for bruk av overtredelsesgebyr ved en tilføyelse i luftfartsloven § 13a-5.

11. EASAs rolle:

EASA har fått flere plikter etter den endelige forordningen sammenlignet med det opprinnelige forslaget. Det kan se ut til at man har ønsket å styrke EASAs rolle med hensyn til å bistå til å legge til rette og sørge for at kravene etter forordningen blir oppfylt. Blant annet har EASA blitt forpliktet til å etablere en frivillig rapporteringsordning, se artikkel 5 paragraf 3. Denne ordningen inkluderer opplysninger om hendelser som ikke er fanget opp av den obligatoriske rapporteringen, og andre sikkerhetsrelaterte opplysninger som rapportøren anser som en faktisk eller potensiell risiko for luftsikkerheten.Når det gjelder obligatorisk rapportering, har EASA også blitt pålagt å etablere en rapporteringsordning. Denne ordningen gjelder imidlertid kun for rapportering av hendelser innberettet av organisasjoner som har blitt sertifisert eller godkjent av EASA, se artikkel 4 paragraf 4.

12. Lovtekniske forhold:

En forordning skal gjennomføres i norsk rett som sådan så lenge den er EØS-relevant. Det er ikke mulig å redigere i teksten ut over eventuelle EØS-tilpasninger.

Den rettslige konsekvensen for Norge består i at det må skje en endring i norsk lovgivning. Når det gjelder gjennomføringen av forordningen, vil dette måtte skje på lovs nivå i norsk rett. Bakgrunnen for dette er innholdet i enkelte av bestemmelsene i forordningen, nærmere bestemt bestemmelsene som beskytter rapportører og personer nevnt i rapporter. Justisdepartementet har i denne forbindelsen gjort det klart at bruk av forskrift ikke er aktuelt.

Forordningen vil bli gjennomført ved å gjøre den til norsk lov (inkorporasjon). Det vil i den forbindelsen bli laget en lovbestemmelse i luftfartsloven kapittel XII, som fastslår at forordningen skal anses som norsk lov.

Etter samtaler med UD legger SD til grunn at forordningen ikke inneholder strafferettslige elementer, og at den dermed i sin helhet er EØS-relevant.

13. Økonomiske og administrative konsekvenser:

Rettsakten antas å få begrensede økonomiske konsekvenser for Luftfartstilsynet. Tilrettelegging av et system for frivillig rapportering må utredes nærmere. Avhengig av omfanget av frivillig rapportering, vil håndtering av slike rapporter kunne komme til å kreve et administrativt verktøy i tillegg til arbeidskapasitet. Dagens rapporteringssystem kan tenkelig anvendes for frivillig rapportering fra ansatte i luftfarten, men noe tilpasning må påregnes. For øvrige som ønsker å rapportere (for eksempel publikum), eller for andre typer forhold som kan rapporteres frivillig, antas dagens rapporteringsløsning å være uegnet. Tilpasning av rapporteringsløsningen vil kunne medføre kostnader av et visst omfang (størrelsesorden hundre tusener kroner). Videre utgjør risikoklassifisering etter «a common European risk classification scheme” en ny oppgave. Denne metoden for risikoklassifisering er ennå ikke utviklet, men når metoden skal tas i bruk er det grunn til å anta at merbelastningen kan bli av et visst omfang. I dag mottar Luftfartstilsynet om lag 6 000 rapporter, og dersom risikoklassifisering av en sak tar for eksempel fem minutter, medfører risikoklassifiseringen et ressursbehov på ca 500 arbeidstimer per år. Luftfartstilsynet har i dag en arbeidsprosess som antas å dekke forordningsutkastets krav til kvalitetskontroll av rapporterte saker, og er i ferd med å innføre en ordning der hver enkelt sak blir vurdert for oppfølging av relevante inspektører. Sistnevnte vil ventelig svare ut forordningens krav om at myndighetene skal analysere innrapporterte opplysninger og iverksette eventuelt nødvendige tiltak. Det er noe uklart hvorvidt forpliktelsen også gjelder analyser og tiltaksvurderinger på mer aggregert nivå (for eksempel identifikasjon av såkalte trender e.l.). Luftfartstilsynet har i dag i mindre grad på plass gode prosesser for oppfølging og evaluering på dette nivået enn hva gjelder enkeltsaksnivået. En utvikling i slik retning vil først og fremst kreve ressurser i form av arbeidstid, og ressursbehovet vil vedvare i en driftsfase. Det er vanskelig å anslå ressursbehovet på nåværende tidspunkt. Dersom tilfanget av saker – både obligatorisk og frivillige rapportert – øker, vil ressursbehovet øke tilsvarende for alle de omtalte arbeidsoppgavene.

Forordningen inneholder krav til at medlemsstaten, etter søknad, skal vurdere og eventuelt gi tilgang til innrapporterte opplysninger, til de som har et legitimt behov for slik informasjon. Tilsvarende bestemmelser gjelder i dag, og Luftfartstilsynets arbeidsomfang på området er neglisjerbart. Det ventes ikke en umiddelbar økning av etterspørselen, men på sikt kan selvsagt omfanget av innsynsbegjæringer bli mer vesentlig.

Medlemsstaten blir pålagt å utgi (minst) en årlig gjennomgang/publikasjon av flysikkerheten. Det er noe uklart hva som forventes, men Luftfartstilsynet har per i dag ikke en samlet gjennomgang av flysikkerheten som kan sies fullt ut å svare ut en slik forpliktelse. Avhengig av ambisjonsnivået vil ressursbehovet knyttet til en slik gjennomgang kunne variere fra knapt nevneverdig til flere månedsverk.

For luftfartsforetakene vurderes de økonomiske og administrative konsekvensene av forordningen å være begrenset. Hvert enkelt foretak pålegges å analysere innrapporterte opplysninger og identifisere eventuelle risikofaktorer. Trolig vil denne plikten i stor grad sammenfalle med de forpliktelsene som følger av andre operative regelverk til å ha såkalte ”safety management systems”. For å lempe på byrden for små organisasjoner, kan slike, etter avtale med den kompetente myndigheten, innføre en forenklet ordning for innsamling, vurdering, behandling, analyse og oppbevaring av opplysninger om hendelser, jf. artikkel 6 paragraf 2.

Det enkelte foretaket pålegges å rapportere til den ansvarlige myndigheten resultatet av de analysene som er foretatt internt, og hvilke tiltak som er nødvendige å sette i verk. Det må utpekes eller oppnevnes et organ som har som oppgave å melde fra om brudd på beskyttelsesbestemmelsene. Hvert foretak skal utforme policy som viser hvordan ”Just Culture”-prinsippene skal ivaretas internt. Disse forpliktelsene, som påhviler det enkelte foretak, vil i sin tur generere tilsynsaktivitet fra Luftfartstilsynets side, spesielt i implementeringsperioden. Bl.a. pålegger forordningens artikkel 13 paragraf 8 medlemsstaten (dvs. Luftfartstilsynet) å følge opp foretakenes håndtering av rapporterte hendelser. Trolig samsvarer dette med de forpliktelsene som framkommer i øvrig operativt regelverk.

Som utpekt ansvarlig organ etter artikkel 16 paragraf 12, vil Luftfartstilsynet få ansvaret for implementeringen av paragrafene 6, 9 og 11 i artikkel 16. Det antas at dette ansvaret vil ha begrensede økonomiske og administrative konsekvenser. Når det gjelder implementeringen av paragraf 9, vil imidlertid størrelsesordenen avhenge av hva som faktisk kommer inn med hensyn til rapporter om urettmessig sanksjonering av arbeidstakere fra arbeidsgivers side.

Sakkyndige instansers merknader
Luftfartstilsynet sendte saken på høring til norske interessenter med høringsfrist 19. april 2013. Det kom ikke inn noen substansielle merknader.

Vurdering
Forordningen er i det vesentlige i overensstemmelse med norsk politikk om forebygging av luftfartsulykker slik denne fremgår av Ot.prp. nr. 50 (2004-2005) og luftfartsloven kapittel XII. Forordningen er i overensstemmelse med Norges forpliktelser etter Chicago-konvensjonen kapittel 13, kapittel 8 og vil delvis tjene som gjennomføring av disse forpliktelsene.

Det oppfattes som positivt at forordningen går lenger enn gjeldende EU/EØS-regler og norsk rett i å konkretisere hvordan rapporterte opplysninger skal brukes til analysearbeid, og hvordan resultatet av analysene skal brukes til å gjennomføre forebyggende tiltak hos myndigheter og foretak.

Gjennomføringen av forordningen krever lovendring, og det tas forbehold om parlamentarisk godkjenning i henhold til artikkel 103 i EØS-avtalen.

Forordningen er EØS-relevant og akseptabel, forutsatt parlamentarisk godkjenning.

Status
Kommisjonen la frem sitt forslag 18. desember 2012. Forordningen ble vedtatt 3. april 2014. SD har mottatt standard sheet fra EFTA-sekretariatet. Utkast til gjennomføringsregler blir sendt på høring så snart som mulig.