BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 12.4.2023)

Sammendrag av innhold

Europakommisjonen publiserte 14. oktober 2020 sin kjemikaliestrategi som beskriver hvordan de skal jobbe for å minimere skade på helse og miljø som følge av produksjon og bruk av kjemikalier. Den har også som mål å fremme innovasjon for utvikling av trygge og bærekraftige alternativer og å fremme EUs kjemikalieindustri som en global aktør. For å oppnå disse målene skal blant annet kjemikalieregelverket Reach revideres og styrkes. Les om Reach-revisjonen hos DG Environment: Revision - REACH - Chemicals - Environment - European Commission (europa.eu)

Dette EØS-notatet omtaler overordnet de endringene som Europakommisjonen nå vurderer. Flere detaljer vil omtales når Europakommisjonen legger fram sitt forslag og konsekvensutredningen.

Europakommisjonen vurderer en rekke mulige tiltak og endringer av Reach, knyttet til:

1. Mangelfull informasjon om enkelte farer

1.1. Virksomheters registrering av stoffer

Økte informasjonskrav for lettere identifisering av kreftfremkallende stoffer og stoffer med tilsvarende kritiske helseeffekter (inkludert effekter på nerve- og immunsystemet) og informasjon om stoffenes miljøfotavtrykk er blant flere tiltak i kjemikaliestrategien som utredes og diskuteres.

Referanseverdi for minimalt effektnivå (DMEL):
Man antar at noen stoffer kan være skadelige ved svært lave nivåer og man kjenner ikke en nedre grense for nivåer som gir skadelige effekter (typisk er kreftfremkallende stoffer som er arvestoffskadelige). Europakommisjonen vurderer å fastsette nivå for akseptabel risiko for effekter som kreft for slike stoffer. De vurderer å kreve at registrantene så utleder en refernaseverdi som beskriver når akseptabel risiko ikke overstiges for stoffene de setter på markedet.

1.2 Polymere

Polymere er blant annet hovedkomponenter i plast og er i dag unntatt krav til registrering i Reach. Unntaket fra registrering er midlertidig, og et forslag til krav om registrering av polymere skal legges fram så snart som mulig. Dette er et arbeid Europakommisjonen har påbegynt for mange år siden og man har et mål om å fullføre dette arbeidet som en del av Reach-revisjonen. Hensikten er å få mer kunnskap om polymere.

1.3 Kommunikasjonen i forsyningskjeden av kjemikalier

For å forbedre og forenkle kommunikasjon i forsyningskjedene om hvordan farlige kjemikalier skal håndteres og brukes trygt, vurderes innføring av harmoniserte elektroniske formater for sikkerhetsdatablad (SDS).

1.4 Sikkerhetsfaktor for kombinasjonseffekter (MAF)

For å ta høyde for eventuelle kombinasjonseffekter ved eksponering for flere stoffer samtidig, det som ofte omtales som cocktail-effekten, diskuteres det å innføre en eller flere ekstra sikkerhetsfaktorer i sikkerhetsvurderingen for å sikre best mulig risikohåndtering.

2. For komplekse autorisasjons- og restriksjonsprosesser

2.1 Forenklet restriksjonsprosess (GRA)

Dette gjelder i dag for stoffer til forbrukere som er kreftfremkallende, arvestoffskadelige eller reproduksjonsskadelige, kan foreslås utvidet til alle stoffer med tilsvarende alvorlige egenskaper (som for eksempel hormonforstyrrende og miljøskadelige stoffer) og til at forbud også skal gjelde for noen arbeidstakere.  Dette vil medføre at forbud mot slike stoffer, alene, i blandinger og i faste produkter (for eksempler møbler og tekstiler) vil kunne innføres uten vurdering av risiko eller samfunnsøkonomisk kost/nytte.

2.2 Myndighetens regulering av farlige stoffer (autorisasjon og restriksjon/forbud)

Omfattende endringer diskuteres for å sikre at de mest helse- og miljøfarlige stoffene og stoffgruppene kan reguleres raskere og mer effektivt enn i dag, med hovedfokus på bedre beskyttelse av forbrukere, sårbare grupper (f.eks. barn, fostre og eldre) og arbeidstakere. Sammenslåing av restriksjons- og autorisasjonsordningen eller fjerning av autorisasjonsordningen er alternativer som diskuteres, sammen med andre viktige konsepter (2.1 og 2.3) som skal bidra til mer effektiv regulering og fremme innovasjon av trygge og bærekraftige kjemikalier.

2.3 Konseptet «essensiell bruk»

Dette er foreslått brukt i Reach og andre kjemikalieregelverk (for eksempel kosmetikk), for å sikre at de mest skadelige stoffene kun skal kunne brukes hvis bruken er nødvendig for helse, sikkerhet eller er av kritisk samfunnsmessig betydning.

3. Bedre kontroll og etterlevelse i EU/EØS

3.1 Myndighetenes evaluering av informasjon i registreringene

For å sikre at registreringene av stoffer inneholder god nok informasjon til å konkludere om det er grunn til bekymring for et stoff og at registreringene holdes oppdatert når nye opplysninger foreligger, foreslår Europakommisjonen at Echa gis myndighet til å tilbakekalle registreringsnumre for registreringer som ikke er i samsvar med regelverket eller som ikke er oppdatert innen en utløpsdato. Det er også foreslått å stramme inn beslutningsprosessene under både dossier- og stoffevaluering, for å effektivisere og redusere myndighetens ressursbruk.

3.2 Myndighetenes kontroll og tilsyn

Det foreslås å etablere minimumskrav for nasjonal kontroll og tilsyn, inkludert strengere grensekontroll, og å etablere en europeisk revisjonsinstans som skal revidere medlemslandenes tilsyn. Det er også fokus på økt kontroll av netthandel. Europakommisjonen ser nærmere på hvordan det i større grad kan sikre at kjemikalier og produkter som importeres fra tredjeland overholder Reach-regelverket.

Merknader

Rettslige konsekvenser

Hovedrettsakten, forordning (EF) nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkjenning av samt begrensninger for kjemikalier (Reach), er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett ved REACH-forskriften. Gjennomføring av nye forordninger skjer ved endringer i denne forskriften. Dette gjelder også endringer i forordninger som tilhører Reach, som gebyrforordningen til Reach.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Økonomiske konsekvenser er vanskelig å identifisere i detalj på dette stadiet.

Hensikten med endringene er å styrke eksisterende EU-regelverk og dermed gi økt beskyttelse av helse og miljø. Den samlede innstrammingen av kjemikaliepolitikken i Europa forventes på lengre sikt å medføre en betydelig reduksjon i omfanget av skader på mennesker og miljø som kan knyttes til kjemikaliebruk i Europa.

Norske bedrifter blir forpliktet til å følge regelverket, som blir felles for bedrifter som opererer på det europeiske markedet. Tilsvarende vil europeiske bedrifter som bringer kjemikalier i omsetning i Norge måtte møte de nye kravene. De aller fleste norske bedrifter som framstiller, omsetter eller benytter kjemikalier i sin produksjon opererer internasjonalt. Dersom disse bedriftene fortsatt ønsker å ha tilgang til det europeiske markedet, må de oppfylle kravene i EU-regelverket for å ha tilgang til det europeiske markedet.

Antatte økonomiske og administrative konsekvensene er nærmere omtalt for hver del revisjonen prøver å ta tak i:

1. Mangelfull informasjon om enkelte farer

Økte informasjonskrav ved registrering kan medføre merkostnader for virksomheter. Spesielt bransjer som produserer polymere vil bli påvirket om som følge av informasjonskrav om polymere.

Innføring av harmoniserte elektroniske formater for sikkerhetsdatablad (SDS) antas å ha begrensede administrative eller økonomiske konsekvenser for det offentlige. For privatpersoner og virksomheter antas overgang til harmoniserte elektroniske format for SDS i begrenset grad påvirke kostnadene til produsentene.

Å innføre en eller flere ekstra sikkerhetsfaktorer i sikkerhetsvurderingen kan medføre merkostnader for virksomheter i form av systematiske og harmonisert risikovurderinger av kombinasjonseffekter i Reach og på sikt på tvers av regelverk.

2. For komplekse autorisasjons- og restriksjonsprosesser

Hensikten med alle tiltak på disse områdene er effektivisering.

Utvidelse av den forenklede restriksjonsprosessen, GRA, vil kunne føre til at flere stoffer blir regulert raskere. Det vil medføre kostander for virksomhetene som må omstille seg, men vil være ressursbesparende for nasjonale myndigheter.

Ved å innføre konseptet essensiell bruk ønsker man å oppnå innstramning av dagens autorisasjonsordning og omstilling hos virksomheter. Substitusjon vil medføre kostander for virksomhetene.

3. Bedre kontroll og etterlevelse i EU/EØS

Å tilbakekalle registreringsnumre for registreringer som ikke er i samsvar med regelverket eller som ikke er oppdatert innen en utløpsdato vil ramme useriøse aktører og bidrar til bedre konkurransevilkår for seriøse virksomheter.

Å etablere en europeisk revisjonsinstans fører til økt harmonisering av ulike lands tilsynsvirksomhet og bidrar til likere konkurransevilkår. Myndighetene kan måtte bidra med ressurser til den europeiske revisjonsinstansen.

Det legges opp til økt tilsyn, inkludert økt grensekontroll, av kjemikalier. Det er viktig å være oppmerksom på at muligheten for Europakommisjonen til å fastsette minimumskrav til tilsyn finnes i flere regelverk, og at summen av alle disse kravene vil potentielt ha visse administrative konsekvenser.

På grunn av at Norge ikke er en del av Den europeiske tollunionen, blir grensekontrollen av kjemikalier i Norge mer tungvint enn i Den europeiske unionen der tariff-koden er tilpasset deler av kjemikalieregelverket, noe som ikke er tilfelle i Norge.

Sakkyndige instansers merknader

Det er viktig at berørte virksomheter benytter seg av høringene til Europakommisjonen. Dokumenter om endringer Reach-forordningen legges ut på hjemmesiden til Miljødirektoratet. Norge deltar aktivt i arbeidet i EU knyttet til regelverket, blant annet i komiteer og ekspertgrupper i Europakommisjonen og kjemikaliebyrået Echa, samt i spesielle workshops og andre møter som gjelder denne revisjonen.

Under møtene i ekspertgruppen «Competent Authorities for REACH and CLP» (Caracal) gis det jevnlig oppdateringer om Reach-revisjonen. 

Vurdering

Det er første gangen at Reach-forordningen åpnes for revisjon og det forventes altså store endringer for å møte helse- og miljømålene i kjemikaliestrategien for bærekraft. Arbeidet er viktig for Norge, som har sammenfallende mål med EU på kjemikalieområdet.

Norge støtter mer effektiv regulering av de farligste stoffene. Det er viktig at eventuelle unntak ikke blir mer omfattende og langvarige enn nødvendig.

Status

Prosessen i EU:

• 4. mai - 1. juni 2021: Innledende konsekvensutredning
• 20. januar-15. april 2022: Offentlig høring om kommende endringer: Chemicals: Commission seeks views on revision of REACH, the EU’s chemicals legislation (europa.eu)
• Vinteren 2022/2023: Konsekvensvurderingen ferdigstilles
• Snarest, men senest i slutten av 2023: Kommisjonen presenterer forslaget til revidert Reach.
• 2024: ordinære forhandlinger i Europaparlamentet og Rådet
• 2024/2025: Estimert tidspunkt for endelig lovtekst. Publisering av forslag til revidert Reach har vært utsatt flere ganger. Prosessen med å ferdigstille regelverket, med forhandlinger i Parlamentet og Rådet, tar vanligvis et til to år.