BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 24.4.2024)

(Se også departementets tidligere EØS-notat fra 12.4.2022)

Sammendrag av innhold

Hovedmålet for forslaget er å få en trygg og forsvarlig håndtering av plastpellets i hele verdikjeden for å forebygge tap av plastpellets og redusere mikroplastforurensning.

Plastpellets defineres som "en liten masse forhåndsformet polymerholdig formbart materiale, med relativt ensartete dimensjoner i et gitt parti, som brukes som råstoff i produksjonsprosesser av plastprodukter". Dette innebærer i utgangspunktet at all råplast omfattes, uten noen størrelsesgrense, og vil derfor inkludere også pellets i pulver- og flakform.  Det er ikke avgjørende hvorvidt plasten er jomfruelig eller gjenvunnet.

Det stilles krav i prioritert rekkefølge først og fremst knyttet til tiltak som forebygger tap av pellets, fulgt av tiltak rettet mot stans av pågående utslipp for å sikre at pellets ikke blir tapt i miljøet, og til slutt, opprydding av tapte pellets.

Forslaget omfatter alle økonomiske aktører som håndterer over fem tonn pellets per år samlet for alle sine anlegg i hele verdikjeden.

 Økonomiske aktører skal ha en risikovurderingsplan for hvert anlegg iht. vedlegg I, og egenerklæring om slike tiltak. Store og mellomstore økonomiske aktører som håndterer over 1 000 tonn plastpellets per år, skal sertifiseres for å sikre at de overholder kravene. Økonomiske aktører som allerede har sertifisert gjennom EUs frivillige miljøstyrings- og miljørevisjonsordning EMAS, trenger ikke ytterligere sertifisering, så lenge håndtering er tatt inn i EMAS-sertifiseringen deres. Små bedrifter får noe mindre strenge krav. 

Både EU-transportører og ikke-EU transportører omfattes også av forslaget. Transportører er definert som enhver fysisk eller juridisk person engasjert i transport av plastpellets på veier, jernbane eller indre vannveier. Maritim transport vil dermed være utenfor virkeområdet.

Alle transportører av plastpellets må sikre at de følger tiltak og har på plass utstyr som er listet under vedlegg III under laste- og losseoperasjoner, transportreiser samt ved rengjøring og vedlikehold. Dette gjelder blant annet krav til regelmessig rengjøring av lasterom og beholdere, reparasjon av ødelagt emballasje, og bruk av tette containere eller forsterkede poser for oppbevaring.

Økonomiske aktører og EU-transportører skal sørge for opplæring av ansatte, og journalføre årlig estimerte mengder tap av plastpellets og total mengde plastpellets håndtert.

Det foreslås i tillegg at et europeisk standardiseringsorgan eller alternativt EU-kommisjonen utvikle en standardisert metodikk for å beregne tap av plastpellets. Dette vil være nyttig for rapporteringen av plastpelletstap som skal gjøres under den nylig vedtatte  REACH-restriksjonen, hvor slik metodikk ikke er utarbeidet. 

Ansvarlig myndighet/er for håndheving av forordningen og for å føre tilsyn skal utnevnes. Myndighetene skal opprette og holde oppdatert et offentlig register over alle økonomiske aktører og EU-transportører som håndterer plastpellets, inkl. sertifiseringer, risikovurderingsplaner og egenerklæringer. Myndighetene skal også sikre tilstrekkelig informasjon og assistanse, inkl. økonomisk støtte, til  økonomiske aktører og transportører som er omfattet av kravene.

Ansvarlige myndigheter må ha lovhjemler for å stanse drift, ilegge effektive sanksjoner, og sikre klagetilgang og mulighet for tilgang til rettssystemet. I tillegg skal myndighetene sikre at skadelidende kan ha krav på erstatning dersom brudd på forordningen har ført til helseskade. Erstatning skal kunne kreves fra den relevante naturlige eller juridiske person som ansvarssubjekt og der det er hensiktsmessig, også fra ansvarlig myndighet.

Det skal rapporteres til EU-kommisjonen hvert tredje år om gjennomføringen, herunder antall tilsynsaksjoner, hendelser og ulykker som er rapportert.

Merknader

Forslaget har hjemmel i TEUV artikkel 192(1).

Kravene som foreslås under plastpelletsforordningen er ikke dekket under EUs Industriutslippsdirektiv (IED) som i Norge er gjennomført i forurensningsforskriften og avfallsforskriften. Kravene under IED regulerer bare forurensning fra industriell virksomhet ved store industrielle anlegg og omfatter  ikke hele verdikjeden. Produksjon av polymermaterialer, herunder slikt som kan brukes i pelletsproduksjon, Faller inn under IED, men bearbeiding, lagring og transport er ikke omfattet. Tap av plastpellets er heller ikke omfattet av BAT, Reference Document (BREF), for produksjon av polymerer som ble vedtatt i 2007. EU-kommisjonens forslag vil derfor supplere dagens regelverk både i EU og Norge. 

Under FNs sjøfartsorganisasjon IMO pågår det forhandlinger om tiltak for å redusere tap av plastpellets fra skip. Det omfatter både retningslinjer og på noe sikt bindende krav til slike tiltak, samt veiledning ift opprydding.

Tiltak for å redusere, og forebygge tap av plastpellets til miljøet, med en livsløpstilnærming, er også ett av flere tema som Norge ønsker skal omfattes av den fremtidig internasjonal juridisk bindende avtale mot plastforurensning. Den foreslåtte vil forordningen vil være viktig regelverk for evt gjennomføring av en eventuell internasjonal plastavtale på dette området i EU/EØS-området.

Rettslige konsekvenser

Forordningen kan i stor grad  hjemles i forurensningsloven som regulerer forurensning og utslipp til miljøet, med en generell plikt om å unngå forurensning. Den ansvarlige skal, når det er fare for forurensning, sørge for tiltak for å stanse, fjerne eller begrense virkningen av den. Dette vil også gjelde aktørene i verdikjeden for plastpellets. Gjennomføring i norsk rett vil skje ved en henvisningsbestemmelse. Det gjenstår fortsatt vurderinger knyttet til om forordningen vil kreve endringer i annet regelverk enn forurensningsforskriften.  Dette gjelder blant annet plikten for medlemsstatene til å sikre rett til erstatning ved brudd på forordningens bestemmelser, som må vurderes i forhold til norsk erstatningsrett. For bestemmelsene som gjelder medlemsstatenes plikt til å sikre klage- og domstolsbehandling og sanksjoner, er en foreløpig vurdering at det ikke krever endringer i norsk rett.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forordningen vil gi økte kostnader både for økonomiske aktører og transportører som får plikter og for myndighetene. Disse kostnadene må veies mot både økonomiske og samfunnsmessige fordeler. EU har estimert at forordningen vil føre til 60-83% reduksjon i volumene av tapt plastpellets. Disse reduserte utslippene vil føre til både direkte besparinger hos økonomiske aktører som følge av mindre tap av pellets, men også til samfunnet som helhet, for eksempel i form av mindre opprydningskostnader og redusert skade på økosystemer.

Myndighetene får et merarbeid som følge av regelverket, ihovedsakelig å opprette og oppdatere registrre, og føre tilsyn med og veilede berørte økonomiske aktører og transportører. Kostnadene knyttet til tilsyn av større økonomiske aktører vil trolig være begrenset på grunn av sertifiseringsordningen.

Økonomiske aktører vil få både administrative og direkte merkostnader som følge av forordningen. De vil for eksempel måtte utarbeide risikovurderingsplan, bruke ressurser på å beregne tap av pellets, lære opp ansatte og eventuelt kjøpe inn nytt utstyr. Pålagt sertifisering vil være en kostnad for større økonomiske aktører med anlegg som samlet håndterer over 1 000 tonn plastpellets årlig.Transportører vil få mer begrensede merkostnader som følge av forordningen. De  må følge kravene under vedlegg III, og EU-transportører må i tillegg lære opp sine ansatte i nye krav og rutiner.

For deltakere i Operation Clean Sweep (OCS)-programmet vil kostnadene være begrenset, siden forslaget stort sett er basert på tiltak de allerede skal ha på plass iht. programmet. Merarbeid og merkostnadene for disse aktørene vil begrense seg til beregning av tap av plastpellets og rapportering til myndighetene, og for større økonomiske aktører, også sertifisering.

EU-kommisjonen mener at de økonomiske konsekvensene for mikro- og småbedrifter er begrenset på grunn av de mer lempelige kravene som stilles til disse.

Norge har anslagsvis 200 plastprodusenter. De største produsentene, INEOS Bamble AS (polyetylen) og INOVYN PVC (PVC), er medlemmer i OCS.

Forslaget omfatter også krav til tiltak ved bearbeiding, lagring og håndtering ved forskjellige logistiske knutepunkter, som laste- og losseplasser, herunder havner som håndterer over 5 tonn per år. Norge har et stor antall  mange havner, men de aller fleste er å anse  som småbåthavner og vil trolig ikke omfattes. t. Det antas at det hovedsakelig er  nærings- og industrihavner og trafikkhavner som vil bli omfattet.

Forordningen er foreslått å gjelde transport på vei, jernbane og ferskvann, og ikke maritim transport. Transport av plastpellets over innsjø eller via elv er trolig ikke relevant for norske forhold. Miljøforvaltningen er ikke kjent med antallet norske eller andre transportører som vil omfattes av den nye forordningen slik den er foreslått, eller hvordan transport fordeles mellom vei og jernbane.

Sakkyndige instansers merknader

Forslaget har vært på nasjonal høring og Miljødirektoratet har også hatt dialog med andre relevante etater om forordningen. Kystverket som er myndighet for akutt forurensing og Sjøfartsdirektoratet, som blir påvirket dersom marin transport blir inkludert, har gitt innspill.  Miljødirektoratet har også hatt kontakt med Norsk Industri og Norske Havner.

Sjøfartsdirektoratet legger til grunn at forslaget ikke omfatter andre skip enn «inland waterway vessels». Dermed vil de nye reglene knyttet til håndtering av plastpellets om bord i skip, ikke omfatte internasjonal- eller nasjonal fart, som ville falt under Sjøfartsdirektoratets sitt ansvar.

Standard Norge fremhever i sitt høringssvar at det vil være mulig for norske aktører å involvere seg i forslaget om å utvikle og ta i bruk harmonisert metodikk for å estimere tap av pellets.

Norske Havner som har ansvar for de kommunalt eide havnene, kommenterer at det ikke finnes en oversikt over havner som håndterer plastpellets. Når det gjelder eksport av plastråstoff, antar Norske Havner at dette vil foregå på produsentenes egne kaianlegg. For import vil sannsynligvis plastråstoff være innom de kommunalt eide havnene som er åpne for allmenn trafikk. Mest sannsynlig vil importert plastpellets bli håndtert på en av de store containerhavnene, før de sendes videre via landtransport. Norske Havner bemerker at utfordringen er at det finnes begrenset informasjon om hva som er inni containerne som håndteres. 

EØS-notat (foreløpig posisjonsnotat) for forslaget ble forelagt spesialutvalget for miljø ved skriftlig prosedyre (19.3.24 med frist 5.4.24). Det kom ingen merknader eller innspill til notatet.

Vurdering

Rettsakten vurderes foreløpig som relevant og akseptabel.

Det må klargjøres hvilken etat som skal ha ansvar for tilsyn med transportører. Tilsyn med økonomiske aktører vil trolig falle inn under Miljødirektoratets ansvar. Det samme gjelder det nye registeret av økonomiske aktører, og deres egenerklæringer og sertifikater. Utpeking av ansvarlig myndighet (competent authority) vil følges opp gjennom dialog mellom berørte myndigheter.

Flere av bestemmelsene i forslaget vil føre til nye eller utvidede oppgaver for myndighetene. For opprettelse og oppdatering av et offentlig register, vil det være hensiktsmessig med et system der aktørene selv kan opprette og oppdatere dokumenter og informasjon. Dette kan spare endel saksbehandling. 

I den nylig publiserte rapporten “Acute Plastic Pollution: Causes, Problems and Solutions” fra Nordisk ministerråd, som blant annet bygger på erfaringer fra den store Trans Carrier-ulykken I Nordsjøen i 2020, fremmes det en rekke anbefalinger knyttet til effektiv planlegging knyttet til akutt forurensning fra plastpellets.

Norge ved Miljødirektoratet har i sitt høringssvar til EU-kommisjonen informert om rapporten, og basert blant annet på den, fremmet et forslag om å utfylle og styrke bestemmelsene i forslagets artikkel 9 som omhandler akutte hendelser og uhell. Vi har spesielt fremhevet anbefalingen om at hvert land bør utarbeide en nasjonal beredskapsplan for akutt plastforurensning. En slik plan bør blant annet inneholde bestemmelser for organisering av oppryddingsarbeid, ansvarsfordeling og koordinering med naboland og andre relevante land om kommunikasjon og nødstøtte.

Eventuell utvidelse av forordningen til å omfatte maritim transport har fått økt fokus etter plastpelletsulykken i Atlanterhavet ved nordkysten av Spania i desember 2023. Ulykken ble fremhevet når EU-parlamentet diskuterte forslaget til forordning i januar 2024, med krav fra politikere fra flere partier om utvidelse til å omfatte også maritim transport. EU-kommisjonen har uttalt at et mulig kompromiss kan være å ta inn maritim transport bare innen EU.

En utvidelse til  EU-maritim transport vil det innebære at flere myndigheter og transportører vil bli berørt av forslaget. Tilsynsmyndighet for dette virkeområdet vil i såfall  være Sjøfartsdirektoratet.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status

EU-kommisjonen la fram forslaget til forordning den 16. oktober 2023. Det er nå til behandling i Europaparlamentet og Rådet.

Parlamentet tar sikte på å få saken ferdig behandlet med avstemning i  plenum i april 2024. På grunn av EU-parlamentsvalget i juni 2024 vil det være en pause i det praktiske lovgivningsarbeidet. Det er sannsynlig at forslaget ikke vil være ferdigforhandlet før denne pausen, og eventuelle trilogforhandlinger forventes ikke å starte før tidligst senhøst 2024.

Formålet med forslaget til forordningen er å forebygge tap av plastpellets i hele verdikjeden og redusere utilsiktede utslipp av mikroplast til miljøet. Sammen med forslaget om restriksjoner i REACH-forordningen for tilsatt mikroplast skal det redusere utslipp av mikroplast til miljøet.

Kommisjonen anslår at plastpellets er den tredje største kilden til utilsiktet mikroplastutslipp i EU. EU-kommisjonen har beregnet at tiltakene under dette forslaget vil resultere i en seks prosent reduksjon i utslipp av totalmengde utilsiktet mikroplast. Forslaget inngår i EUs strategi for nullforurensning og målet om  30 prosent overordnet reduksjon av mikroplastutslipp til miljøet.

EU-kommisjonen understreker i sin konsekvensvurdering at tap av pellets vil påvirke miljøet på tvers av landegrenser og derfor bør reguleres av EU. Kommisjonen påpeker  at nasjonale tiltak alene ikke kan løse problemet, og at problemet forventes å forverres uten tiltak ettersom etterspørselen og forbruket av plast forventes å øke. Frivillige ordninger har vist seg å ikke være tilstrekkelig.

Den opprinnelige høringen fra EU-kommisjonen omfattet en lengre liste av de største kjente kildene til utilsiktet mikroplast, nemlig mikroplastutslipp fra dekk, syntetiske tekstiler, maling, geotekstiler og vaskekapsler. Kommisjonen har imidlertid vektlagt at det for disse produktgruppene vil trenges mer omfattende tiltak, mens tap av plastpellets kan reduseres gjennom styrket bevissthet og håndteringspraksis som lettere kan reguleres. For de øvrige produktgruppene vil også andre  EU-reguleringer bidra, herunder ny  økodesignforordning.

Mange av tiltakene i forslaget er basert på “best praksis" fra det industridrevne Operation Clean Sweep® programmet (OCS), og OSPARs retningslinjer for å redusere tap av plastpellets til det marine miljø som Norge har sluttet seg til. Per januar 2024 er det rundt 20 norske bedrifter som står oppført som "signatories" i OCS sin database.