BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 12.4.2023)

Sammendrag av innhold

U-space blueprint (juni 2017)

I juni 2017 la SESAR JU (Single European Sky ATM Research Joint Undertaking), heretter SJU - som er et fellesprosjekt mellom EU, Eurocontrol og flyindustrien for teknologisk utvikling innen lufttrafikktjenesten - frem et såkalt Blueprint, der forventningene om hvordan konseptet om et fremtidig U-space skulle bli, var beskrevet. Blueprintet beskrev hva de mente med U-space, hvordan U-space skulle fungere, og hvordan U-space var tenkt å bli rullet ut. Blueprintet beskrev, kort sammenfattet, følgende punkter:

- Hva menes med U-space? I motsetning til hva navnet kunne antyde, så var ikke U-space tenkt å være et fastlagt fysisk område der eksempelvis droner kunne operere. U-space kunne beskrives som et konsept, en helhetlig løsning, for hvordan mange droner kan operere samtidig i lavt luftrom, spesielt i tettbygde områder, på en trygg, effektiv og sikker måte. Konseptet skulle føre til nye tjenester og prosedyrer.

- Hvordan vil U-space fungere? U-space var ment å omfatte alle typer droneoperasjoner, så vel private som offentlige. Videre utvikling av konseptet var ikke fastlagt, men man så for seg et system med høy grad av automatisering. Eksempelvis tenkte man seg at en droneoperatør som ville utføre en flyging forholdvis enkelt skulle kunne benytte seg av tilgjengelig ATM-informasjon (via SWIM - System Wide Information Management), og lansere en flight-plan basert på dette og andre tilgjengelige U-space-tjenester. Operatøren ville få et automatisk svar på om denne flygingen ville kunne gjennomføres, basert på dronens egenskaper, tilgjengelig luftrom og øvrige flygeplaner. Om flygingen ikke ville kunne gjennomføres, ville man få forslag om utsatt flygning eller alternative ruter. Under selve flygingen ville aktuelle interessenter kunne følge dronens posisjon til enhver tid. Dronen ville kunne motta oppdaterte opplysninger om omgivelsene, og om nødvendig endre rute underveis. Dronen ville også ha et DAA-system (detect and avoid), som skulle hindre kollisjoner. Geofencing ville sørge for at dronen ikke fløy inn i uønskede områder, eksempelvis et midlertidig opprettet restriksjonsområde.

- Hvordan vil U-space bli rullet ut? Grovt sett så man for seg utrullingen av U-space i fire faser. Den første fasen skulle inneholde grunntjenestene (foundation services) e-registrering, e-identifisering og geofencing. Ambisjonen var at systemene for dette skulle være på plass allerede innen 2019. Den andre fasen skulle fokusere på hvordan tjenesteytingen for droner skulle håndteres og styres; herunder flight planning, aksept av flygeplaner, sporing, fortløpende oppdatert luftromsinformasjon og samhandlingsflater med lufttrafikktjenesten. Den tredje fasen skulle støtte opp om mer komplekse operasjoner i områder med tett trafikk. Stikkord her var kapasitetsstyring og støtte for konfliktdetektering, eksempelvis DAA. Den fjerde fasen skulle innebære full tjenesteyting. Her skulle det være full operasjonell kapasitet for U-space, med en meget høy grad av automatisering, og samhandling med bemannet luftfart.

Kommisjonens gjennomføringsforordning om U-space (februar 2021)

EASA fikk i oppdrag å utarbeide et regelverksforslag på grunnlag av "blueprintet" fra 2017. Høsten 2019 la EASA frem sitt første utkast til gjennomlesing for berørte parter, og i mars 2020 la de frem et endelig regelverksforslag til kommisjonen, "Opinion 01/2020", med tittelen "High-level regulatory framework for the U-space". På bakgrunn av EASAs forslag, og etter en rekke modifiserte utkast til forordning og drøftelser i EASA-komiteen, ble det i februar 2021 enighet i EASA-komitéen om en kommisjonsforordning om U-space. 

I det omforente forordningsforslaget har man grovt sett dekket den andre fasen av den planlaget overordnede utrullingen av U-space. Forordningen omhandler slik sett regulering av tjenesteyting, luftromsinndeling, og grunnleggende samhandling med ordinære lufttrafikktjenester:

Overordnet beskrivelse av regelverket:

Utgangspunktet blir at statene kan fastsette områder i luftrommet (U-space-luftrom) der droner bare kan fly dersom de benytter seg av et sett digitale og automatiserte tjenester (U-space-tjenester), slik som flygetillatelse, identifikasjonstjeneste, stedsbevissthet, med mer. Disse tjenestene skal kunne tilbys av egne tjenesteleverandører, og tjenestene vil leveres på digitale plattformer, eksempelvis nettbrett- og mobilapplikasjoner. Tjenesteleverandørene skal fritt kunne operere i konkurranse med hverandre, forutsatt at de har blitt sertifisert av myndighetene. Droneoperatørene vil kunne velge hvilken tjenesteleverandør de vil bruke. Det blir slik sett et åpent felleseuropeisk marked for tilbud av tjenester.

For å ivareta flysikkerheten må tjenesteleverandørene utveksle relevant informasjon. Informasjonsdelingen kan skje mellom tjenesteleverandørene på en sikker plattform, eller via en av myndighetene utpekt og sertifisert informasjonsleverandør. I begge tilfeller skal dessuten myndighetene legge ut relevant informasjon om det aktuelle luftrommet og krav som stilles til flyginger der, gjennom samme kanal.

Bemannet luftfart kan også fly i det aktuelle luftrommet, men det skal i så fall skje atskilt fra dronene. Slik segregering ivaretas i kontrollert luftrom ved at flygekontrolltjenesten gjør midlertidige avgrensinger av det aktuelle luftrommet til eksklusiv bruk for den bemannede luftfarten. I ikke-kontrollert luftrom sikres segregering ved at bemannet luftfart kontinuerlig må oppgi sin posisjon og dermed gjøre seg elektronisk synlig for andre brukere.

En mer detaljert beskrivelse av regelverkets innhold:

Hoveddelen av forordningen beskriver følgende:

• U-space har ingen klar eller rettslig definisjon, men er et slags overordnet begrep som beskriver et sett tjenester ("U-space services") som ytes på en automatisert måte gjennom et digitalt system i et gitt luftrom («U-space airspace») fastsatt av en medlemsstat.
• U-space-luftrom («U-space airspace») er definert som en UAS-geografisk sone utpekt av medlemsstatene, der UAS-operasjoner bare har lov til å finne sted med støtte fra U-space-tjenester. Med UAS menes "unmanned aircraft system", i det videre også omtalt som droner. En UAS-geografisk sone er på sin side definert i forordning (EU) 2019/947 som «en del av luftrommet etablert av vedkommende myndighet som tilrettelegger, begrenser eller ekskluderer UAS-operasjoner for å håndtere risikoer knyttet til sikkerhet, personvern, beskyttelse av personopplysninger, sikkerhet eller miljø, som skyldes UAS-operasjoner». U-space-luftrom skal opprettes av medlemsstatene basert på en konkret risikovurdering, og ut fra hensynene til sikkerhet, miljø og personvern. Myndighetene skal ved opprettelsen av et U-space-luftrom fastsette hvilke tjenester som skal tilbys der og krav til disse, samt vilkår for flyging og krav til dronene som skal fly der. Det kan opprettes U-space-luftrom på tvers av stater, men da må de involverte statene bli enige om dette.
• U-space-tjenester («U-space services») er definert som tjenester som er avhengige av digitale leveranser og automatisering av funksjoner designet for å støtte sikker og effektiv tilgang til U-space-airspace for et stort antall UAS. I praksis er U-space-tjenester særlige former for digitale og automatiserte lufttrafikktjenester rettet inn mot droner.
• U-space-tjenester er foreløpig begrenset til seks konkrete tjenester. Fire av disse skal tilbys til alle UAS operasjoner i et U-space-luftrom (obligatoriske tjenester), mens to av dem kan tilbys (frivillige tjenester):
  • • «Network identification service» skal kunne identifisere det enkelte ubemannende luftfartøyet og dets posisjon. Denne tjenesten er obligatorisk.
    • «Geo-awareness service» skal kunne tilby UAS-operatører informasjon om luftromsrestriksjoner, herunder hvor det ubemannende luftfartøyet kan fly og på hvilke vilkår. Denne tjenesten er obligatorisk.
    • «Traffic information service» skal gi trafikkinformasjon til UAS-operatørene, det vil si orientere dem om andre som flyr i nærheten. Denne tjenesten er obligatorisk.
    • «Flight authorisation service» skal gi flygetillatelse for det enkelte ubemannende luftfartøyet i det aktuelle luftrommet, herunder sikre at UAS-operatøren trygt kan fly den planlagte ruten. Denne tjenesten er obligatorisk.
    • «Weather information service» vil inneholde rapporter om værforhold og værmeldinger frem i tid. Denne tjenesten er frivillig.
    • «Conformance monitoring service» skal overvåke om det ubemannende luftfartøyet følger den planlagte reiseplanen, herunder varsle andre operatører dersom flygeplaner ikke blir fulgt. Denne tjenesten er frivillig.
• U-space-tjenesteytere (USSPer) er de som skal kunne levere U-space-tjenester.
  • USSPer må være sertifiserte.
  • Sertifiseringen av USSPer skal utføres av en statlig utpekt myndighet («competent authority») i samsvar med et sett definerte vilkår.
  • USSPene skal kunne operere i konkurranse med hverandre i det samme luftrommet.
  • USSPer som tilbyr tjenester i samme U-space-luftrom, skal utveksle all relevant informasjon seg imellom for å sørge for trygge tjenester.
  • Forordningen sier ikke noe om hvordan USSPer skal få dekket sine kostnader. Det er antatt at dette skal skje gjennom fri prissetting i konkurranse med andre USSPer.
• Felles informasjonstjenester («common information services»/CIS) skal være tilgjengelig i alle U-space-luftrom.
  • CIS skal sørge for at all relevant informasjon om et U-space-luftrom og U-space-tjenester blir gjort tilgjengelig for alle UAS-operatører.
  • CIS kan etableres i form av åpen informasjonsdeling, eller i kraft av én sentral utpekt CIS-tjenesteyter (en slags "U-space AIS (aeronautical information service)").
  • Medlemsstatene har ansvar for at CIS inneholder informasjon om grensene for det aktuelle U-space-luftrommet, hvilke restriksjoner som gjelder der, og hvem som tilbyr U-space-tjenester der.
  • Det kan etableres en egen CIS for hvert U-space-luftrom
  • En utpekt CIS-tjenesteyter skal være sertifisert etter liknende krav som USSPer. En CIS-tjenesteyter kan samtidig være en USSP.
  • En utpekt CIS-tjenesteyter kan ikke drive diskriminerende tjenesteyting.
• UAS-operatører må kunne operere i samsvar med kravene som stilles i et U-space-luftrom, for å kunne fly der.
  • En UAS-operatør kan levere U-space-tjenester til seg selv, og blir i så fall å regne som en USSP.
  • UAS-operatøren må få en autorisasjon til å fly i et U-space-luftrom, ved bruk av «flight authorisation service», før han kan fly der. Autorisasjonen må i tillegg aktiveres før flygingen starter.
  • Kravene til UAS-operatører gjelder ikke for UAS-operasjoner som blir utført
    • Etter instrumentflygeregler (IFR).
    • Innenfor rammene av modellflyklubber/-foreninger som har egen godkjenning i tråd med artikkel 16 i forordning (EU) 2019/947.
    • I subkategori A1 i "åpen klasse", og som
      • er privat bygd og har MTOW på maksimum 250 gram (inkludert last) og maksimal fart på 19 m/s.
      • er merket som klasse C0 og fyller kravene til denne klassen, i samsvar med forordning (EU) 2019/945.
  • Militære operatører og statsluftfart er ikke berørt av forordningen, men statene oppfordres til også å regulere disse gjennom nasjonalt regelverk.
• Tilsynsmyndighetene («competent authorities») må være tilstrekkelig og adekvat bemannet, og ha myndighet til å sørge for at U-space fungerer og at aktørene opptrer i samsvar med regelverket. I tillegg må de
  • Etablere og vedlikeholde et registreringssystem for sertifiserte USSPer.
  • Fastsette hvilke trafikkdata USSP, CIS-tjenesteytere og lufttrafikktjenesten skal gjøre tilgjengelig for operatørene.
  • Sørge for at datautveksling mellom lufttrafikktjenesteytere, CIS-leverandører og USSPer skjer gjennom åpne og og sikre kanaler, og fastsette hvilke brukerdata som skal gjøres tilgjengelig gjennom CIS.
  • Fastsette søknadsprosessen for USSP- og CIS-sertifikater.
  • Lage en mekanisme for å koordinere med andre myndigheter (også lokale myndigheter) knyttet til fastsettelsen av U-space-luftrom og luftromsrestriksjoner, samt U-space-tjenester.
  • Lage et risikobasert tilsynsprogram opp mot sertifiserte aktører, og gjennomføre tilsyn.
  • Kreve at CIS-leverandører og USSPer gjør all nødvendig informasjon tilgjengelig for å sørge for sikre U-space-tjenester.
  • Føre tilsyn med USSPer og CIS-tjenesteytere.
  • Fastsette sikkerhetskravene til et U-space-luftrom.
  • Overvåke sikkerhetsnivået i luftrommet som grunnlag for ytelsesbasert tilsyn.

I en rekke vedlegg (annekser) til forordningen har kommisjonen fastsatt enkelte mer detaljerte krav. Innholdet i disse er:

• Hvilke detaljerte krav som skal settes til et U-space-luftrom (vedlegg I)
• På hvilken måte CIS-data skal formidles (vedlegg II)
• Sikkerhetskrav til CIS-data (vedlegg III)
• Kravene til en forespørsel om flygetillatelse – «flight authorisation request» (vedlegg IV)
• Hvordan operasjonelle data skal utveksles mellom USSPer og ordinære lufttrafikktjenesteytere (vedlegg V)
• Oppsett for sertifikat for USSPer (vedlegg VI)
• Oppsett for sertifikat for CIS-tjenesteytere (vedlegg VII)
• Et oversiktsvedlegg som viser relevante flyginger og tjenester i forskjellige luftromsklasser i U-space-airspace («appendix»)

Den siste delen av det endrede forordningsforslaget fra kommisjonen består i to separate «endringsforordninger», det vil si to forordninger som kun består i å gjøre endringer i eksisterende forordninger. Disse er:

1) Endring i forordning (EU) 2017/373 om krav til ytere av flysikringstjenester - vedtatt som forordning (EU) 2021/665

Det tas her inn noen sentrale definisjoner fra U-space forordningen. Det vesentligste er at det også tas inn en del bestemmelser i den delen av forordningen som spesifikt gjelder ytere lufttrafikktjenester («Part-ATS»), og som medfører særlige nye krav til disse: 

• krav til at den ordinære lufttrafikktjenesteyteren skal formidle trafikkinformasjon om bemannet luftfart gjennom CIS for et U-space-luftrom i kontrollert luftrom som tjenesteyteren har ansvar for.
• krav til at den ordinære lufttrafikktjenesteyteren skal etablere prosedyrer og koordineringsfasiliteter mellom relevante lufttrafikktjenesteenheter, USSPer og eventuelle CIS-leverandører.
• krav til at flygekontrolltjenesten foretar midlertidige begrensninger/tilpasninger i allerede opprettede U-space-luftrom ved kortvarige behov for bemannet lufttrafikk («dynamisk rekonfigurering av luftrommet»).
• krav til at flygekontrolltjenesten sikrer at USSPer og eventuelle CIS-leverandører i rett tid og på en effektiv måte får melding om aktivering, deaktivering og midlertidige begrensninger i et opprettet U-space-luftrom.

2) Endring i forordning (EU) nr. 923/2012 om felles lufttrafikkregler (SERA) - vedtatt som forordning (EU) 2021/666

Det foreslås her at det gjøres en endring i bestemmelsen SERA.6005, som står i den delen av forordningen som gjelder luftromsklassifisering, og som omtaler krav til radio- og transponderpåbudssoner. Nytt element i bestemmelsen blir at det tilføyes:

• et punkt om U-space-luftrom, som sier at bemannet luftfart i U-space-luftrom hele tiden skal gjøre seg elektronisk synlig for aktuell USSP, dersom de ikke mottar flygekontrolltjenester fra den ordinære lufttrafikktjenesten.
• et krav om at luftrom fastsatt som U-space-luftrom skal fremkomme av AIP (luftfartspublikasjonen).

Se egne EØS-notat for endringsforordningene (EU) 2021/665 og (EU) 2021/666. 

Merknader

Rettslige konsekvenser

Etter at forordningen nå er blitt vedtatt av kommisjonen, vil regelverket i utgangspunktet søkes tatt inn i norsk rett gjennom EØS-avtalen. Regelverket vil være basert på den nye EASA-basisforordningen (EU) 2018/1139, som per i dag ikke er tatt inn i norsk rett. Dette kan medføre forsinkelser mht å få regelverket tatt inn i EØS-avtalen. Det vil i så fall vurderes om det er nødvendig å gjennomføre forordningen direkte i norsk rett.

Luftfartstilsynet forventer at en foreslått endring i luftfartsloven som sikrer et tilstrekkelig rettslig grunnlag for å forskriftsfeste nærmere regler om automatiserte trafikkstyringssystemer for ubemannede luftfartøy blir vedtatt før U-space regelverket trer i kraft.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forordningen pålegger ikke medlemsstatene å ta i bruk U-space-konseptet, men dersom samordningsmålet med forordningen skal nås må de prinsippene den foreskriver legges til grunn dersom en stat først velger å ta i bruk konseptet. De kostnadene og administrative konsekvensene som følger av et slikt valg er derfor ikke en nødvendig konsekvens av forordning 2021/664. Det er for tidlig å ha en eksakt formening de eventuelle økonomiske eller administrative konsekvenser saken vil ha dersom vi velger å ta i bruk U-space-konseptet i Norge, men det må antas at disse vil kunne bli vesentlige.

Konsekvenser for staten: Som vist ovenfor, stilles det en rekke krav til staten ved nasjonale tilsynsmyndigheter dersom man velger å implementere U-space. Dette vil kunne kreve ressurser i form av økt bemanning, trolig flere årsverk. Det vil kreves ekstra bemanningsressurser på permanent basis (for å føre tilsyn og drifte systemer), samt at det må påregnes et behov for særskilte midler/ressurser for å opprette databaser og få nødvendige verktøyer på plass. Mange av kostnadene vil kunne dekkes inn gjennom gebyrer, men det vil neppe gjelde oppstartskostnader. Luftfartstilsynet og Samferdselsdepartementet anser det som naturlig at disse oppgavene ivaretas av Luftfartstilsynet. Eventuelt økt ressursbehov vil håndteres i normale budsjettprosesser.

Staten må også ta stilling til om det skal utpekes en CIS-leverandør.

Konsekvenser for aktørene i markedet: For aktørene i markedet oppstår en rekke krav. De fleste av disse kravene vil være frivillige, i den forstand at aktørene kan unnlate å pådra seg dem:

• USSPer får anledning til å etablere seg på markedet, men gjør dette på egen risiko og med ansvar for egen kostnadsdekning.
• For dataleveranser gjennom CIS forventes det at ny basisforordning for Single European Sky (SES 2+), dersom den blir vedtatt, vil inneholde en bestemmelse som fastsetter at disse skal kunne prises slik at de gir full kostnadsdekning. Eksisterende data (typisk data som innehas av etablerte flysikringstjenesteytere), skal kunne prises ut fra kostnaden ved å tilgjengeliggjøre dataene. Myndighetene vil få ansvar for å føre tilsyn med og godkjenne prissettingen.
• UAS-operatører må betale for U-space tjenester, men bare så lenge de selv velger å fly i U-space-luftrom.
• Bemannet luftfart som velger å fly i ikke-kontrollert U-space-luftrom, blir pålagt å anskaffe utstyr som gjør dem "elektronisk" synlig.

For tradisjonelle lufttrafikktjenesteytere kommer en del ufravikelige pålegg:

• De må etablere et system for informasjonsdeling og for koordinering med USSPer og CIS-leverandører.
• Flygekontrolltjenesten må etablere et system for "dynamisk rekonfigurering av luftrommet".​

Sakkyndige instansers merknader

Luftfartstilsynet har gjennomført en nasjonal høring av EASAs første regelverksforslag, og har mottatt enkelte innspill til dette. Luftfartstilsynet finner at forordningen er EØS-relevant.

Vurdering

Foreløpig norsk vurdering gjort av Luftfartstilsynet er at vi er positive til forordningen og at den bør tas inn i norsk rett gjennom EØS-avtalen. Samferdselsdepartementet støtter vurderingen. Samferdselsdepartementet anser det i likhet med Luftfartstilsynet som viktig at Norge slutter seg til et standardisert felleseuropeisk regelverk om hvordan automatisert integrering av droner skal kunne skje i luftrom med mye aktivitet. 

Det er en utfordring at det overordnede regelverket ikke gir tydelige svar på en rekke praktiske problemstillinger, eksempelvis hvordan man praktisk skal løse overganger mellom U-space-luftrom og tilliggende luftrom, standarder for separasjon mellom ubemannede luftfartøy og mellom ubemannede og bemannede luftfartøy, og hvordan vi kan løse etablering og bruk av U-space-luftrom i ikke-kontrollert luftrom tilknyttet de mindre lufthavnene i Norge. En arbeidsgruppe i regi av EASA jobber imidlertid for fullt med å utvikle såkalte AMCer ("acceptable means of compliance") og veiledningsmateriale for forordningen, og dette forventes å være ferdigstilt i slutten av 2021. Forhåpentligvis vil dette arbeidet bidra til å gi de nødvendige avklaringer for nasjonale myndigheter og tjenesteytere.

Det er viktig å påpeke at ikrafttredelse av forordningen ikke innebærer at statene får en forpliktelse til å etablere U-space-luftrom, verken i det hele tatt eller innen en gitt frist. Forordningen krever imidlertid at dersom statene skal tilby de tjenester som beskrives i forordningen, så må dette skje i samsvar med kravene som forordningen foreskriver. Forventningene fra dronemarkedet vil nok uansett tilsi at Norge ikke bør avvente med å iverksette de grepene som forordningen legger opp til.

Samferdselsdepartementet finner at forordningen vil være EØS-relevant og akseptabel.

Status 

Utviklingen av alle sider av dronemarkedet har gått i et tempo som har vært krevende å følge fra et regulatorisk ståsted. Spesielt har det oppstått et merkbart behov for å etablere regler og systemer knyttet til lufttrafikktjenester for droner. Man har allerede sett tendenser til at enkelte land og aktører har utviklet egne konsepter og systemer på dette området. (I Norge utvikler Avinor Flysikring AS et digitalt system for å gi UAS tillatelser til å fly i nærheten av lufthavner.)

Fra et felleseuropeisk ståsted har det således hastet med å etablere noen felles rammer for hvordan lufttrafikktjenester for droner skal reguleres. Dette antas å ha vært bakgrunnen for kommisjonen sitt ønske om et regelverk om U-space.

Som nevnt ovenfor ble det i februar 2021 enighet i EASA-komitéen om en forordning om U-space. Forordningen ble vedtatt 21. april 2021 og vil få virkning fra 26. januar 2023.

Rettsakten er klarert av Spesialutvalget for transport 15. juni 2021.