BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 26.11.2018)

Sammendrag av innhold
Forslag til Råds- og Parlamentsforordning som endrer forordning 1093/2010 (EBA), forordning 1094/2010 (EIOPA), forordning 1095/2010 (ESMA), forordning 345/2013 (EUVECA), forordning 346/2013 (EUSEF), forordning 600/2014 (MIFIR), forordning 2015/760 (ELTIF), forordning 2016/1011 (benchmark), forordning 2017/1129 (prospekt).

EU-kommisjonen har foreslått endringer i rollen og oppgavene som tilligger EUs finanstilsynsmyndigheter EBA (bank), ESMA (verdipapir), EIOPA (forsikring og pensjon) og ESRB (makrotilsyn). Kommisjonen foreslår at EUs finanstilsyn skal få ytterligere fullmakter og virkemidler for å samordne tilsynspraksis i Europa. I tillegg vil ESMA få direkte tilsynsansvar for flere typer foretak og produkter. Videre foreslås endringer i EU-tilsynenes organisering og styring, og en ny finansieringsløsning.

Kommisjonen viser til at formålet med forslaget er å oppnå mer enhetlig tilsynspraksis gjennom mer sentralisert, uavhengig og handlekraftig tilsyn på europeisk nivå. Forslaget skal bygge opp under målet om mer integrerte markeder og en felles finansiell union, bestående av bankunionen og kapitalmarkedsunionen. Kommisjonens ambisjon er å legge til rette for utviklingen av ett kapitalmarkedstilsyn.

Kommisjonens forslag er basert på en høring våren 2017. Finansdepartementet avga høringsuttalelse og var kritisk til å gi EUs finanstilsyn økt myndighet og til å sentralisere ytterligere bruk av virkemidler. EØS/EFTA-landene avga også en felles høringsuttalelse som pekte på EØS-dimensjonen.

1. Pakkeforslag fra Kommisjonen

Kommisjonen har lagt fram forslag til endringer av EUs finanstilsynssystem som en pakke med fire endringsforslag med fire ulike KOM-nummer. De fire KOM-dokumentene i pakken omfatter følgende:

• KOM(2017)536 - om endringer i EBA- (32010R1093), ESMA- (32010R1095), EIOPA- (32010R1094), EUVECA- 32013R0345), EUSEF- (32013R0346), ELTIF- (32015R0760), MIFIR- (32014R0600), referanseverdi- (32016R1011) og prospektforordningen (32017R1129).

• KOM(2017)538 - om endringer i ESRB-forordningen (32010R1092)

• KOM(2017)537 - om endringer i MIFID II-direktivet (32014L0065) og Solvens II-direktivet (32009L0138)

• KOM(2017)539 - om endringer av et ennå ikke vedtatt forslag til endringer i EMIR (32012R0648). Det opprinnelilge forslaget til endringar av EMIR ble lagt fram våren 2017. 

Det er utarbeidet ett EØS-notat for hvert av KOM-forslagene. Forslagene henger såpass tett sammen at de i dette EØS-notatet er beskrevet samlet under sammendrag av innhold. De øvrige tre EØS-notatene refererer til dette hovednotatet.

I det følgende oppsummeres viktige deler av det samlede forslaget.

2. Forslag om nye fullmakter og virkemidler til EUs finanstilsyn

Kommisjonen foreslår at EUs finanstilsyn (EBA, EIOPA og ESMA) bør få flere oppgaver både i oppfølgingen av regelverk, nasjonale tilsynsmyndigheter og enkeltforetak. Det foreslås blant annet at de får flere oppgaver enn de har i dag når det gjelder vurdering av om regelverks- og tilsynsregime i et land utenfor EØS-området er likeverdig med EU-regimet. De skal også følge nærmere hvordan EØS-foretak utkontrakterer virksomhet til andre land (unngå "skallselskap" i EØS). Forslaget kan ses i lys av Brexit, der Kommisjonen vil unngå at britiske foretak i realiteten fortsetter virksomheten med samme rettigheter i EU som i dag.

Kommisjonen foreslår videre at EUs finanstilsyn hvert tredje år skal fastsette en tilsynsplan med strategiske mål og prioriteringer. Nasjonale tilsynsmyndigheter skal innarbeide disse målene og prioriteringene i sine nasjonale årsplaner, og får en plikt til å rapportere til EUs finanstilsyn i hvilken grad aktiviteter er gjennomført og mål nådd.

Kommisjonen foreslår også at EUs finanstilsyn skal få større mulighet for å gripe inn, megle og fatte vedtak ved uenighet mellom nasjonale tilsyn. De kan også i dag inviteres av en av partene til en slik rolle, men vil etter forslaget få anledning til å involvere seg i tvister på eget initiativ.

Kommisjonen mener EUs finanstilsyn bør få enklere tilgang til informasjon fra nasjonale tilsyn, finansdepartement og fra finansinstitusjoner. De vil få mulighet til å gi bøter eller fastsette andre administrative sanksjoner overfor finansinstitusjoner. Det foreslås også at rapportering av alle transaksjoner i noterte verdipapirer og derivater skal flyttes fra nasjonale tilsynsmyndigheter til ESMA. ESMA skal gjøre informasjonen tilgjengelig for nasjonale tilsynsmyndigheter. 

Kommisjonen foreslår at EUs finanstilsyn skal få en rekke andre virkemidler for å bidra til lik tilsynspraksis. Blant annet skal det utarbeides tilsynshåndbøker, de skal ha en tettere oppfølging av forbrukerbeskyttelse og FinTech, skal gjennomføre revisjoner av tilsynspraksis i medlemslandene og de skal kunne gjennomføre tilsyn på markedsatferdsområdet (forbrukerbeskyttelse).

2.1 Forslag som gjelder EIOPA

Kommisjonen foreslår videre at EIOPA (forsikrings- og pensjonstilsynet) skal få en større rolle i arbeidet med godkjenning av forsikringsselskapenes interne modeller for beregning av solvenskrav. Det er fortsatt nasjonal tilsynsmyndighet som skal godkjenne intern modell, men EIOPA skal kunne uttale seg om enkeltsøknader og søknadsbehandlingen generelt. Den nasjonale tilsynsmyndigheten må forklare eventuelle avvik fra EIOPAs uttalelser. EIOPA skal også delta i behandling av modeller for forsikringsgrupper, og ved uenighet mellom nasjonale tilsyn som deltar i tilsynskollegiet, kan EIOPA megle og endelig avgjøre søknaden.

2.2 Forslag som gjelder ESMA

ESMA er det eneste av de tre finanstilsynene som i dag har direktetilsyn med foretak (kredittvurderings­byråer og transaksjonsregistre). Kommisjonen foreslår at godkjenning av og tilsyn med enkelte andre typer foretak og produkter overføres fra nasjonalt nivå til ESMA. Dette skal omfatte foretak og produkter hvor det er et vesentlig grensekryssende element. For det første foreslås det at ESMA skal ha direktetilsyn med leverandører av såkalte datarapporteringstjenester. Det er videre foreslått at ESMA skal føre tilsyn med alternative investeringsfond hvis formål enten er langsiktig finansiering til nye og innovative foretak (EuVECA), finansiering av tiltak med sosial profil (EuSEF) eller finansiering av alternative langsiktige investeringer som infrastruktur og SMBs (ELTIF). Kommisjonen foreslår også at ESMA skal overta ansvaret for kontrollen av fire kategorier prospekter:

1. prospekter ved notering av asset backed securities, som er produkter som kan være alternativer til selskapsgjeld

2. notering av obligasjoner mot profesjonelle investorer

3. tredjelandsutstedere som skal gi tilbud eller notere aksjer innen EØS

4. spesialutstedere innenfor sektorene eiendom, mineralselskaper (inkludert oljeleting), shipping og farmasi

Til slutt foreslås det at tilsyn med administratorer av kritiske referanseverdier, og bidragsytere til slike verdier, overføres til ESMA.

3. Forslag om ny organisering og styring av EUs finanstilsyn

Kommisjonen foreslår vesentlige endringer i organiseringen av EUs finanstilsyn. I dag er tilsynsstyret det øverste beslutningsorganet i hvert av de tre EU-tilsynene. Tilsynsstyret består av tilsynssjefene for de nasjonale tilsynsmyndighetene i alle EØS-land, samt observatører fra Kommisjonen, ESRB og de to øvrige EU-tilsynsmyndighetene. Et mindre utvalg av tilsynsstyret (Management Board) forbereder saker og kan også fatte enkelte beslutninger selv.

Kommisjonen foreslår at Management Board legges ned, og at det opprettes et nytt utøvende styre (Executive Board). Flere oppgaver og vedtaks­kompetanse flyttes fra tilsynsstyret til det nye utøvende styret, som skal bestå av tilsynsstyrets leder og noen få fulltidsengasjerte medlemmer. Medlemmene skal ha en tjenestetid på fem år og skal oppnevnes av Rådet, etter en prosess som involverer Kommisjonen og Parlamentet. Kommisjonen vil være observatør i det utøvende styret.

Kommisjonen begrunner flyttingen av vedtakskompetanse fra det samlede tilsynsstyret til det utøvende styret med interessekonflikter i dagens modell. Kommisjonen hevder at tilsynsstyrets representanter ivaretar nasjonale interesser og at det hindrer tilsynsstyret i å fatte beslutninger som er til det beste for EU.

Oppgaver/fullmakter som skal ligge i det nye utøvende styret er:

• vedtagelse av strategiske tilsynsplaner og oppfølging av nasjonale tilsynsmyndigheters overholdelse av disse

• megling og avgjørende vedtak ved uenighet/tvister mellom flere nasjonale tilsyn

• oppfølging av brudd på EØS-regelverk i medlemslandene

vurdering av tilsynspraksis i medlemslandene

• innhenting av informasjon fra medlemsland og finansinstitusjoner, inkludert mulighet for å gi bøter/tvangsmulkt

4. Forslag om ny finansieringsløsning av EUs finanstilsyn

EU ønsker i fremtiden mer flekisbilitet i budsjettene for EBA, EIOPA og ESMA. Idag finansieres EUs finanstilsyn delvis av nasjonale finanstilsyn ( 60 prosent) og delvis av EU-kommisjonen (40 prosent). Det er foreslått at EU-kommisjonens andel videreføres, men at nasjonale finanstilsyn ikke lenger skal bidra direkte med midler. I stedet skal EUs finanstilsyn utlikne deler av sine kostnader på markedsaktører i Europa. Praktisk skal dette fortsatt gå gjennom de nasjonale tilsynsmyndighetene. ESMA vil i tillegg utlikne kostnader på foretak som er under deres direktetilsyn. Kommisjonen begrunner forslaget om endret finansieringsløsning med at det er en viss uvilje fra medlemslandene til å bidra økonomisk til EUs finanstilsyn, og det er også skjevheter i bidragene fra ulike land. Ny ordning vil, ifølge forslaget, innebære mer riktig fordeling av kostnader på tilsynsenheter. Kommisjonen skal kunne fastsette regler om beregning og utlikning av kostnadene på ulike markedsaktører og ulike geografiske områder.

Merknader

Rettslige konsekvenser
Etter vedtak i EU vil det avhengig av i hvilken grad forslaget følges opp i Råd og Parlament, og avhengig av hvilke tilasninger som gjøres ved innlemmelse i EØS-avtalen, være aktuelt med endringer i følgende norsk regelverk som følge av det KOM forslaget som er omtalt i dette notatet:

• Lov om EØS-finanstilsyn vil oppdateres med henvisning til revidert forordninger for EUs finanstilsyn: 1093/2010, 1094/2010 og 1095/2010.

• Kommende norsk regelverk om EUVECA-fond, EUSEF-fond og ELTIF-fond vil oppdateres med henvisning til endringene i EUVECA-, EUSEF-, og ELTIF-forordningene.

• Kommende norsk regelverk på verdipapirområdet om gjennomføring av MIFIR-forordningen, vil oppdateres med henvsining til endringer i MIFIR.

• Kommende norsk regelverk om finansielle referanseverdier vil oppdateres med henvsining til endringer i referanseverdiforordningen (Benchmark-forordningen).

• Kommende norsk regelverk om prospekter vil oppdateres med henvsining til endringer i prospektforordningen.

Rettslige konsekvenser for de andre tre KOM-forslagene er omtalt i respektive EØS-notater.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Bestemmelsene innebærer økte fullmakter og virkemidler til EUs overnasjonale finanstilsyn. Ved eventuelle EØS-tilpasninger, vil EFTAs overvåkingsorgan kunne få større fullmakter når det gjelder tillatelser og tilsyn for foretak og produkter i EØS/EFTA-statene. Vedtak i EU i tråd med forslaget vil også kunne få innvirkning på Finanstilsynets virksomhet, prioriteringer og rom for skjønnsutøvelse.

Når det gjelder ny finansieringsløsning for EUs finanstilsyn, foreligger ikke konkret forslag til hvordan kostnader skal utliknes på markedsaktørene, kun et forslag om at Kommisjonen skal få hjemmel til å fastsette slike regler. Det er dermed uklart hvilke konsekvenser ny utlikningsordning vil få for norske markedsaktører. 

Som følge av nye oppgaver, har Kommisjonen anslått at antall ansatte i EUs finanstilsyn vil øke. Basert på informasjonen i forslaget, kan vi forvente en styrking av EUs finanstilsyns budsjetter på 15–30 prosent. Norge vil måtte forvente å bli bedt om å bidra.

Sakkyndige instansers merknader
Finansdepartementet avga høringsuttalelse til Kommisjonen tidlig i prosessen. Høringsuttalelsen var basert på innspill fra Finanstilsynet. Det er også avgitt en felles EFTA-uttalelse i den tidlige forberedelsesfasen i Kommisjonen.

Vurdering
EUs finanstilsyn ble etablert i 2010. I perioden 2010–2016 forhandlet EU- og EFTA-landene om å finne en løsning for hvordan rollen og oppgavene til EUs finanstilsyn kunne håndteres i EØS-avtalen. Stortinget ga sitt samtykke til løsning i juni 2016. Samtykket ble gitt etter reglene i Grunnloven §115 om suverenitetsavståelse, med mer enn 3/4 flertall.

Med dette nye forslaget legges ytterligere kompetanse til EUs finanstilsyn. EØS-rettslige problemstillinger vil kunne være

• utvidet direkte tilsyn i ESMA av datarapporteringstjenester, enkelte typer alternative investeringsfond og flere typer prospekter

• nasjonal forpliktelse til å følge overnasjonale tilsynsplaner

• deltakelse fra EØS/EFTA-landene i beslutningsorganer


Status
Kommisjonens forslag er til behandling i Rådet og EU-parlamentet.