BAKGRUNN (fra departementets Schengen-notat, sist oppdatert 16.11.2020)

Sammendrag av innhold
EU opererer med 7-årige finansielle budsjettrammer (MFF). Nå forhandles MFF for perioden 2021-2027, hvor flere såkalte fond på justis- og innenriksfeltet behandles. Fondene følger tidsrammene for MFF og gjelder for samme periode. Kommisjonen har utarbeidet forslag til egne rettsakter for de forskjellige fondene på justis- og innenriksfeltet, samt forslag til en horisontal rettsakt (CPR) som legger administrative rammer og rettslige føringer for flere av EUs fond (også utenfor justis- og innenrikssektoren) i den kommende fondsperioden.

Nærmere om forslaget
For kommende budsjettperiode (2021 – 2027), skal det opprettes tre fond på innenriksområdet: Asylum and Migration Fund, Internal Security Fund (ISF) og Integrated Border Management Fund (IBMF). IBMF består av to finansielle ordninger, henholdsvis Financial support for border management and visa (BMVI) og Financial support for customs control equipment. Norge deltar kun i BMVI siden dette er det eneste som er Schengen-relevant. Denne ordningen erstatter dagens Grense- og visumordning som gjelder for 2013-2020 (og som i sin tid erstattet Yttergrensefondet). Norge har i tråd med vår Schengen-tilknytningsavtale deltatt i forhandlingene om BMVI i rådsstrukturen i Brussel siden høsten 2018.

BMVI er en del av EUs migrasjons- og grenseforvaltning, og skal særlig støtte ivaretakelsen av yttergrensen. Samtidig skal ordningen bidra til videreutvikling av den felles visumpolitikken, samt implementering av den integrerte grenseforvaltningsstrategien hos medlemslandene. Videre skal ordningen støtte arbeidet mot irregulær migrasjon.

Når det gjelder selve rettsakten om BMVI, regulerer den fordelingen av de finansielle midlene mellom forskjellige tiltak og mellom sentrale og nasjonale programmer. Prinsippet om byrdefordeling mellom Schengenstatene i gjennomføringen av forvaltningen av de felles ytre grensene utgjør en av grunnkomponentene i EUs felles grensepolitikk. Selv om utgangspunktet er at grensekontroll, visumutstedelse og utgiftene forbundet med dette er et nasjonalt ansvar og anliggende, erkjennes gjennom fondets prinsipp om solidaritet mellom Schengen-statene for den økonomiske byrden, at Schengen-regelverket også forvaltes på vegne av andre medlemsstater. Hovedmålet med dette fondet er gjennom solidarisk omfordeling av ressurser å bistå statene som har ansvar for yttergrensekontroll og visumutstedelse på vegne av alle stater som deltar i Schengen-samarbeidet. Prosjektene som finansieres av fondets midler skal blant annet bidra til økt kvalitet på yttergrensekontrollen. Også prosjekter i andre Schengen-stater er tidligere antatt å gi positive virkninger for Norge. Samarbeidet vil bidra til å redusere omfanget av ulovlig grensepassering og dermed sekundærforflytning av personer innenfor Schengen-området.

Forslaget til BMVI legger opp til at ca. 50 % av midlene allokeres til medlemslandenes nasjonale programmer, 10 % fordeles til de nasjonale programmene etter midtveis-evalueringen og de siste 40 % fordeles over perioden gjennom ulike tematiske satsninger. Sistnevnt vil implementeres både gjennom direkte og in-direkte ledelse av Kommisjonen, og inkluderer de virkemidlene som allerede eksisterer i dag: «nødhjelp», «spesielle tiltak» og «unionstiltak». Fordelingsnøkkelen for midlene er foreslått å være: €8 millioner som et satt minimum til alle medlemsland, med unntak av frontlinjestatene Hellas, Malta og Kypros som vil motta €28 millioner. Resten vil distribueres basert på arbeidsmengde, press, og trusselnivå på landegrense (30 %), sjø-grense (35 %), flyplasser (20 %), og konsulater (15 %). Fordelingsformelen tilsvarer i grove trekk det som er gjeldende under dagens Grense- og visumordning, og som vi har akseptert.

Merknader

Rettslige konsekvenser
BMVI-rettsakten representerer en videreutvikling av Schengen-samarbeidet, og Norge derfor vil være forpliktet av denne. EU kan imidlertid ikke regulere alle sider av vår tilknytning til BMVI i selve rettsakten, herunder hvordan størrelsen på vårt bidrag skal beregnes. Det må derfor inngås en tilleggsavtale med EU før BMVI-rettsakten kan anvendes. Dette kan først gjøres etter at rettsakten er vedtatt i EU. Det anslås at norsk tilknytning til fondet tidligst kan skje i 2022.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Det er foreløpig ikke enighet i EU om de endelige økonomiske rammene, men det ligger an til at størrelsene i det nye BMVI-fondet ligger an til å bli 3 ganger så store som under gjeldende fond. Summen man på nåværende tidspunkt forholder seg til er 5214 millioner Euro over hele fondsperioden. BMVI vil i tillegg bli supplert med et forsterket Europeisk Grense- og kystvaktbyrå (EBCGA).

Det understrekes at tallene er foreløpige.

Den norske innbetalingen til grense- og visumordningen skal følge beregningsnøkkelen i Norges Schengen-tilknytningsavtale, det vil si at Norge skal betale en prosentandel av totalsummen for grense- og visumordningen, som tilsvarer den prosentandelen som fremkommer når Norges BNP ses i forhold til alle deltakende staters BNP - dette utgjør ca 3 %. Norge vil få penger tilbake i tråd med formålet for ordningen, men vil på samme måte som for nåværende grense- og visumordning, og det tidligere yttergrensefondet, være en stor netto bidragsyter. 

En større økonomisk ramme å fordele og følge opp vil kreve mer administrasjon. Det er vanskelig å anslå nøyaktig økningen i den administrative byrden av oppfølging gitt de endringene som er skissert over. Mange av endringene vil kreve en høyere initiell arbeidsinnsats, men vil på sikt muligens automatiseres i større grad. Dette vil medføre en økt administrativ byrde for Politidirektoratet, som administrerer fondet. Det antas imidlertid at den finansielle belastningen dette gir kan dekkes gjennom "Technical Assistanse" fra fondet.

Vurdering
Gjennom forhandlingene har norsk posisjon vært knyttet til en videreføring av eksisterende grensefond i tråd med øvrig utviklingen av Schengenrelevant regelverk. De økonomiske og administrative konsekvensene har gjort at vår posisjon er knyttet til en interesse i å holde det totale beløpet så lavt som mulig. Den horisontale rettsakten CPR er ikke ansett som Schengen-relevant, og vi har dermed ikke fått anledning til å delta i forhandlingene om denne. CPR gir felles regler for alle EUs fond om blant annet tilsyn, rapportering, evaluering og revisjon. BMVI er imidlertid lagt opp på en slik måte at så mange spørsmål som mulig løses der, og ikke ved henvisning fra BMVI til CPR. Norsk posisjon til CPR derfor vært å akseptere at man ikke deltar i forhandlingene om regelverket. Ettersom CPR ikke er Schengen-relevant, og dermed ikke vil bli notifisert Norge, må det på samme måte som for Grense- og visumordningen framforhandles en tilleggsavtale før man på norsk side kan implementere BMVI. Dette har gjort det nødvendig å vie særskilt oppmerksomhet til spørsmålet om hvordan forholdet mellom EU og Norge kan best løses etter vedtakelsen av fondet, slik at vårt behov for en tilfredsstillende tilleggsavtale lar seg praktisk og rettslig gjennomføre.

Status
Rettsakten er under politisk trilog-behandling