BAKGRUNN (fra departementets Schengen-notat, sist oppdatert 9.11.2017)

Sammendrag av innhold

Innledning - forslag om tre nye rettsakter
Kommisjonen har lagt frem forslag til tre nye rettsakter som tar sikte på å utvikle Schengen Information System (SIS). Disse har journalnummer COM (2016) 881, 882 og 883. Det foreslås regler både for registrering og bruk av opplysninger og om SIS’ tekniske infrastruktur. I og med at forslagene til tre rettsakter dreier seg om forvaltningen av ett system, gis en fellesomtale innledningsvis i dette notatet.

SIS er et stort IKT-system til bruk i arbeidet med grensekontroll og politisamarbeid i Europa. Rettsaktene om SIS handler om hvordan systemet skal være bygget opp, hva slags opplysninger som kan legges inn med anvisninger om hva som skal gjøres i tilfelle det blir treff på opplysningene, samt regler om hvem som skal ha tilgang til informasjonen. Systemet er et at de kompenserende tiltak for bortfallet av indre grensekontroll i Schengen-området.

Forslagene til rettsakter inneholder bestemmelser om informasjonssystemet SIS som sådan. Bestemmelser om eksempelvis fri bevegelse i Schengen-området, grensekryssinger, hvordan søknader om opphold skal behandles, hvem som kan etterforskes og med hvilke midler, hvem som anmodes utlevert, prosedyrene for dette osv. hører hjemme i annet EU-regelverk og nasjonal lovgivning og omfattes følgelig ikke av forslaget.

Det er i hovedsak to rettsakter som regulerer SIS i dag. Det er en rettsakt som omhandler registrering og kontroll av tredjelandsborgere som skal nektes innreise til Schengen-området og en rettsakt om politi- og rettslig samarbeid (heretter kalt politisamarbeid). I tillegg er det kommet til en rettsakt som gir regler om registrering av kjøretøyopplysninger. I Norge er forvaltningen av systemet regulert i SIS-loven.

Formålet med de foreslåtte rettsaktene er å erstatte det eksisterende SIS-regelverket bestående av to rettsakter med tre nye rettsakter som ivaretar hensynene til henholdsvis grensekontroll, politi- og rettslig samarbeid, samt retur av tredjelandsborgere uten lovlig opphold. Forslagene vil være en videreutvikling av gjeldende Schengen-regelverk, og vil når de blir vedtatt være en integrert del av samarbeidet Norge deltar i. Reglene i gjeldende rettsakt om opplysninger om kjøretøyer i SIS er inkorporert i forslagene til nye rettsakter. Den tredje rettsakten om registrering av returvedtak på tredjelandsborgere, innebærer et nytt anvendelsesområde for SIS.

Kommisjonen har av rettstekniske årsaker sett det nødvendig å forankre videreutviklingen av SIS i tre rettsakter i stedet for en. Dette har sin bakgrunn i at ulike land har ulik tilknytning til EU og Schengen-samarbeidet. Eksempelvis er Storbritannia ikke en del av Schengen, men en del av politisamarbeidet. De tre forslagene regulerer en rekke sammenfallende områder og har følgelig flere likelydende eller overlappende bestemmelser.

Reglene i gjeldende og foreslåtte rettsakter er gjennomgående av svært teknisk karakter. Enkelte forslag vil imidlertid potensielt kunne få administrative og økonomiske konsekvenser og betydning for hvordan politi- og immigrasjonsmyndigheter samarbeider over landegrensene.

Hovedtrekk
Et utgangspunkt for forslagene om å oppgradere SIS ligger i en evaluering av dagens SIS-løsning som ble gjennomført i regi av Kommisjonen i 2016. Evalueringen konkluderte med at SIS har vært en suksess. I 2015 ble det gjort nærmere 2,9 milliarder oppslag i SIS og utvekslet 1,8 millioner meldinger med tilleggsopplysninger. Evalueringen konkluderte med at det var rom for en utvidet bruk av systemet.

Forslagene legger opp til å svare på utfordringene medlemslandene står overfor på sikkerhets- og migrasjonsområdet; behovet for en mer integrert forvaltning av Schengen yttergrense, samt kampen mot terrorisme og kriminalitet som er grensekryssende. Hensynet til å gjøre SIS til et bedre verktøy i terrorbekjempelse har i denne sammenheng vært særlig fremme.

De tre rettsaktene som er foreslått utgjør til sammen et betydelig regelverk, hvorav noen foreslåtte bestemmelser er identiske med dagens SIS-regelverk, mens noe er nytt. Det gis regler for hvordan SIS skal forvaltes og drives, herunder forvaltningen av systemet mellom ulike organer i EU.

Dagens SIS er lagt opp til å være enkelt, hvor bruken er basert på at det enten er treff eller ikke treff på opplysninger som finnes i systemet og hvor det ved treff gis klare anvisninger på hva som skal gjøres. Dette kan for eksempel være at en person er etterlyst og at han skal pågripes, eller at en person er under etterforsking og at det er ønske om opplysninger om hans gjøren og laden, eller at en person er nektet innreise til Schengen-området. Forslagene til nye rettsakter synes i noen grad å bringe systemet i retning av å være et system hvor det ikke alltid gis like klare anvisninger på hva som skal gjøres ved treff. Dette fordi det foreslås å legge flere opplysninger inn i systemet og ved at det innføres flere typer meldinger, hvor det ikke nødvendigvis er klart hvilke tiltak som skal iverksettes på bakgrunn av meldingen. Dette er på den ene siden nyttig og tjener aktverdige formål. På den andre siden kan det på enkelte områder være utfordrende å vite hvordan disse opplysningene skal brukes.

Det er videre et ønske om å styrke terrorbekjempelsen ved at det av en melding eksplisitt skal fremgå at en person er etterlyst eller mistenkes for å være involvert i terrorrelaterte aktiviteter.

Utkastene til rettsakter inneholder en lang rekke bestemmelser om saksbehandlingen for bruk av systemet, samt om tekniske spesifikasjoner og IT- arkitektoniske løsninger i SIS.

Forslagene legger også opp til å gi adgang til mer effektiv bruk av data og registrering av nye typer data, herunder biometriske data slik som ansiktsgjenkjenning og avtrykk av håndflater i identifiseringsøyemed. Det åpnes også for å registrere DNA. Det er videre foreslått å kunne registrere fingeravtrykk fra åsted, uten at disse er knyttet til en kjent identitet.

Grensekryssende tyverier og falsknerier er foreslått å skulle bekjempes mer effektivt ved at det åpnes for å registrere flere stjålne eller forfalskede gjenstander enn det er adgang til i dag. Dette gjelder blant IT-utstyr, motordeler, deler til industrielt utstyr og andre objekter med høy verdi.

Det er også lagt opp til å styrke databeskyttelse og personvern i forbindelse med registrering i og bruk av SIS. Registrering og behandling av data skal begrenses til det som er strengt nødvendig. EUs lovgivning om personvern og prinsippene for grunnleggende rettigheter skal overholdes fullt ut.

Utkastet til rettsakter inneholder en lang rekke bestemmelser om saksbehandlingen for bruk av systemet, samt om tekniske spesifikasjoner og IT- arkitektoniske løsninger i SIS. Det er videre en målsetting at innreiseforbud skal håndheves bedre ved å gi pålegg om at tredjelandsborgere med innreiseforbud skal registreres i SIS. I dag er det frivillig å registrere slike vedtak. Registreringspraksis er forskjellig medlemslandene imellom.

Forslaget til en egen rettsakt om innmelding av returvedtak i SIS vil innebære et nytt anvendelsesområde for systemet. At returvedtak skal registreres vil medføre at også utlendingsmyndighetene må ha en større tilgang til SIS enn i dag.

Systemet
Forslaget går ut på at SIS, som i dag, skal bestå av et sentralt system og nasjonale kopier av systemet som skal kommunisere med det sentrale systemet. Norge har ikke en slik nasjonal kopi i dag.

Ut over dette gir forslaget en del regler om hvordan EU, EUs ulike byråer og medlemsstatene skal forvalte SIS.

Forslaget til rettsakter inneholder mange regler om tekniske spesifikasjoner og arkitekturkrav til SIS.

Forslag til rettsakt om politisamarbeid og rettslig samarbeid i straffesaker 
Forslaget til ny rettsakt om politisamarbeid, COM(2016) 883 FINAL, legger opp til en utvikling av en videreutvikling av samarbeidet innen politi- og rettslig samarbeid i straffesaker på enkelte områder.

Gjeldende rettsakt om bruk av SIS innen politi- og rettslig samarbeid har som formål å etablere betingelser og prosedyrer for å legge inn og bruke meldinger i SIS i kriminalsaker. Det gis herunder regler om kategorier av meldinger. Dette kan gjelde personer som skal pågripes og utleveres og saknede personer. Det kan videre legges inn meldinger på personer som er ettersøkt eller myndighetene ønsker å komme i kontakt i forbindelse med rettslige prosedyrer, slik som for eksempel vitner, tiltalte og personer som er innkalt til soning. Det gis også regler om kontroll av personer hvor en anmodende politimyndighet kan be om opplysninger i forbindelse med etterforsking. Visse gjenstander som er stjålet eller som kan tjene som bevis i straffesaker kan også registreres.

Reglene i gjeldende rettsakt videreføres i stor grad i forslaget til ny rettsakt, men med visse endringer på enkelte områder. Disse endringene tar i stort sikte på å legge til rette for et utvidet samarbeid og kommer som svar på migrasjonskrisen, utviklingen i terrortrusselen og behovet for å styrke samarbeidet mot grenseoverskridende kriminalitet.

Forslaget viderefører reglene om SIS som verktøy for å registrere meldinger på personer som skal pågripes og utleveres.

Dagens regelverk åpner for å registrere saknede personer. Formålet kan enten være å lokalisere disse eller å hendeta dem av hensyn til deres egen sikkerhet eller for å hindre trusler. Det slås fast at dette særlig skal gjelde mindreårige. Disse reglene er foreslått utvidet slik at barn som er i overhengende fare for å bli bortført kan registreres med melding, selv uten at vedkommende er saknet. Dette vil bli kalt en forebyggende melding. I skrivende stund søker man under forhandlingene å vurdere om også andre personer bør kunne knyttes til slike forebyggende meldinger.

Reglene i dagens rettsakt hvor SIS kan brukes som verktøy for å varsle om oppholdssted for personer som ettersøkes i forbindelse med rettslige prosedyrer er foreslått videreført. Dette kan gjelde vitner, tiltalte eller personer som skal få forkynt eller avsone en dom.

I dag kan det legges inn meldinger på personer hvor det er ønske om at det foretas nærmere undersøkelser. I dag består disse undersøkelsene av diskret eller målrettet kontroll, hvor sistnevnte i Norge innebærer ransakelse. Norsk straffeprosess gir i liten grad mulighet til å gjennomføre målrettet kontroll på grunnlag av meldinger i SIS. Det er foreslått en ny kategori undersøkelser, «inquiry checks», hvor formålet er å stille noe flere spørsmål enn ved diskrete undersøkelser. Forslagene har, som i dag, bestemmelser om at kontrollene skal foregå i henhold til nasjonal lovgivning og at hvis denne ikke tillater spesifikke undersøkelser, skal det foretas en «inquiry check» og hvis en «inquiry check» ikke tillates etter nasjonal lovgivning, skal det foretas en diskret kontroll.

Forslaget til ny rettsakt legger opp til at SIS også i fremtiden skal kunne brukes til å registrere gjenstander som enten er stjålet eller som skal brukes som bevis. Det er lagt opp til at flere typer gjenstander enn i dag skal kunne registreres.

Det er foreslått en ny kategori meldinger ved at fingeravtrykk eller avtrykk av håndflate når en persons identitet ikke er kjent, skal kunne brukes som grunnlag for melding i SIS. Dette gjelder alvorlige straffesaker eller terrorrelaterte saker. Et kriterium for å kunne legge inn slike opplysninger, er foreslått å være at avtrykkene med høy sannsynlighet tilhører en gjerningsmann og at det er søkt i alle tilgjengelige nasjonale og internasjonale fingeravtrykksdatabaser. Forslaget supplerer Prüm-samarbeidet, hvor fingeravtrykk kan utveksles mellom politimyndigheter i kriminalsaker. Dette innebærer at man eksempelvis skal kunne få treff ved grensepasseringer og dermed fastslå identiteten til personen fingeravtrykket tilhører.

Det er også noen endringer i reglene som setter spesifikke krav til sletting av meldinger som ikke lengre ansees nødvendige, blant annet på grunn av den tid som er gått. Gjeldende rettsakt foreskriver at meldinger på personer som hovedregel skal slettes etter tre år. Dette er foreslått utvidet til fem år.

Merknader

Rettslige konsekvenser
De nye rettsaktene vil når vedtatt trolig kreve endringer i vår lov om SIS, og saken må derfor til Stortinget for endelige godtakelse.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Norge har idag, sammen med tre andre land valgt å ikke opprette en nasjonal kopi av SIS, og vi har gode erfaringer med det. Å skulle etablere en nasjonal kopi, slik Kommisjonen forslår nå, vil koste ca. 20 millioner kroner og kreve mye arbeid. Nye kategorier meldinger vil kunne skape noe merarbeid i Kripos.

Vurdering
I den foreløpige gjennomgangen av de foreslåtte rettsaktene har Norge kommet med mange innspill og kommentarer, både som skriftlige merknader og under diskusjonen i rådsarbeidsgruppen. De fleste av disse er av typisk teknisk og operativ karakter. Det vil si at særlig SIRENE-kontoret på Kripos som daglig opererer SIS har fremmet mange kommentarer og forslag til forbedring av teksten i forslag som vi i og for seg er enige i, men som så langt ikke er godt nok utformet. I enkelte forslag er begrunnelsen noe mangelfull og ulogisk sett fra et bruker – og saksbehandlerperspektiv.
Tilsvarende reaksjoner har kommet fra svært mange andre delegasjoner. Det ligger i dag et stort antall innspill til korrigeringer av rettsaktene fra mange delegasjoner. Mange har fortsatt undersøkelsesforbehold.

Norge har imidlertid tatt følgende tydelige posisjoner:
Rettsaktene legger opp til å ta inn flere beskrivelser av krav til tekniske og I.T. arkitektoniske løsninger for SIS i selve hovedreglene om SIS. Vår posisjon er et dette er uheldig og lite fremtidsrettet, ettersom den tekniske utviklingen går fort. Når nye muligheter og løsninger ser dagens lys for teknisk utvikling av SIS er det lite hensiktsmessig å måtte gå den formelle veien om vedtakelse av regelendringer.Tekniske krav og føringer bør heller tas inn i underliggende regelsamlinger.

Norge har dessuten vært tydelige på et annet forslag, nemlig motstand mot kravet til å innføre nasjonal kopi av SIS. Slik kopi har Norge i likhet med Finland, Danmark og Slovenia ikke i dag. Island har nasjonal kopi, men ønsker å legge den ned. Liechtenstein er i samme posisjon. Da SIS II ble operativ i 2013 kunne landene velge mellom nasjonal kopi eller å arbeide direkte mot den sentrale databasen. Vi valgte altså å ikke ha nasjonal kopi. Skal vi innføre det vil det koste ca. 20 millioner kroner og kreve mye arbeid som vil gå på bekostning av annet IT utviklingsarbeid i politiet.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 15

Status
Forslag til rettsakter som fremmet i COM(2016)881, COM (2016)882 og COM (2016)883 vil være videreutvikling av gjeldende Schengen-regelverk, og vil når de blir vedtatt være en integrert del av samarbeidet Norge deltar i. Norge deltar i rådet forhandlinger om forslag til rettsakter i fellesorganet under rådsarbeidgruppen og på justisrådsnivå.