BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 19.12.2012)

Bakgrunnsinformasjon:
I enhver landbasert virksomhet hvor det arbeides med giftige eller på andre måter farlige kjemikalier, kan det skje uhell som kan medføre alvorlige konsekvenser for mennesker, miljø og materielle verdier. Uhell kan forekomme både ved produksjon, oppbevaring og under intern transport på virksomhetens område. Risiko for uhellmed utslipp av farlige kjemikalier, og eventuell brann eller eksplosjon, kan reduseres ved at gode sikkerhetsforanstaltninger etableres. Direktiv 82/501/EØF og senere endringer i direktivene 87/216/EØF og 88/610/EØF, ble gjennomført ved forskrift 17. desember 1993 nr. 1155 om tiltak for å avverge storulykker i virksomheter som håndterer farlige stoffer. Et nytt og revidert direktiv, Seveso II 96/82/EF om kontroll med farene for storulykker med farlige kjemikalier, ble vedtatt 9. desember 1996. Ved direktiv 2003/105/EF ble det foretatt ytterligere endringer som er innarbeidet i foreliggende forskrift. Endringene besto i hovedsak i at anvendelsesområdet ble utvidet bl.a. ved at mengdekriteriene er endret og flere kjemikalier er omfattet. Teksten i Seveso II-direktivet og i endringsdirektivet til Seveso II, ligger i stor grad til grunn for den norske teksten i forskrift 17. juni 2005 nr. 672 om tiltak for å forebygge og begrense konsekvensene av storulykker i virksomheter der farlige kjemikalier forekommer (storulykkeforskriften).

Den pågående revisjon av direktivet ble igangsatt i 2008. EU-kommisjonen var innstilt på en minimumsendring, og konkluderte etter en gjennomgang av resultatene fra møter, seminarer og spørreundersøkelser at hovedendringen skulle bestå i en tilpasning til GHS-systemet (FNs harmoniserte system på kjemikalieområdet) i direktivets vedlegg I, samt klargjøring av identifiserte uklarheter i direktivteksten. Flere av medlemslandene var uenige i denne minimumsløsningen, da de mente at det ikke var tatt hensyn til mange av de innspillene som hadde kommet. Våren 2009 ble det lagt fram et ”non-paper” på CCA-møtet, med innspill til revisjonen. Dokumentet var utarbeidet av Storbritannia, Østerrike, Tyskland, Polen, Frankrike, Tsjekkia, Belgia og Nederland. I dokumentet ble det pekt på særskilte områder hvor det var behov for mer omfattende endringer enn det Kommisjonen la opp til. De fleste landene støttet dette initiativet. Kommisjonen inviterte EU og EØS-landene til å komme med innspill på bakgrunn av ovennevnte non-paper. Koordineringsgruppen for storulykkevirksomheter, hvor Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Petroleumstilsynet, Arbeidstilsynet, Statens forurensningstilsyn og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon er representert, sendte inn kommentarer på vegne av de norske myndighetene.

Relasjoner til annet EU-regelverk:
Revisjonen av Seveso II- direktivet må ses i sammenheng med annet beslektet arbeid innfor EU, særlig direktiv 2008/114/EC om identifisering av kritisk infrastruktur (EPCIP-direktivet) og EUs handlingsplan på CBRN-området.

EPCIP-direktivet ble vedtatt 8. desember 2008. I den første fasen er direktivet begrenset til å omfatte energi- og transportsektoren. Oljeraffinerier og lagre vil etter hvert kunne omfattes og dermed også virksomheter som er underlagt Seveso II-direktivet. I forbindelse med at direktivet skal revideres, vil det vurderes om også andre sektorer skal omfattes av direktivet, herunder kjemikaliesektoren. Som en forberedelse til dette etablerte DG JLS i 2009 en kjemikalieekspertgruppe som skulle se på relevante kriterier og hvordan virksomheter kan påvirke hverandre i forhold til geografi og ulike sektorer. Se for øvrig eget EØS-notat om EPCIP.

Kommisjonen vedtok i juni 2009 en strategi knyttet til ”chemical, biological, radiological and nuclear risks and of bio-prepareness” (CBRN). Strategien vil være av interesse for virksomheter som faller inn under Seveso II-direktivet fordi de håndterer kjemikalier som kan misbrukes dersom de kommer i urette hender. Se for øvrig eget EØS-notat om CBRN-handlingsplanen.

Sakkyndige instansers kommentarer til forslag til nytt direktiv:
Nytt Seveso III-direktiv inneholder en rekke av de forslagene til endringer som har fremkommet gjennom de prosesser som er gjennomført for å identifisere endringsbehovene. I det etterfølgende oppsummeres de viktigste kommentarer til det nye direktivet. Artikler som ikke er vesentlig endret omtales ikke nærmere.

Artikkel 2 – virkeområde

Unntak fra direktivet klargjøres bedre enn i Seveso II-direktivet.

Artikkel 3 nr. 11 (og 10 indirekte) - definisjoner

Bedre og flere definisjoner, blant annet for meldepliktige og sikkerhetsrapportpliktige virksomheter, berørt 3.part, tilsyn (inspeksjoner).

Artikkel 4 - Dispensasjon

Dette er en ny bestemmelse som åpner for at kan gis dispensasjon for enkelte kjemiske stoffer som har kommet inn under direktivet som en følge av harmoniseringen med CLP/ GHS, men som ikke kan forårsake storulykke. Det enkelte land kan sende konkrete forslag om stoffer det skal dispenseres for til Kommisjonen, og Kommisjonen beslutter basert på nærmere angitte kriterier.

Artikkel 6 berørte myndigheter

Seveso III- direktivet stiller i denne artikkelen krav om at dersom et land har mer enn en berørt myndighet, skal disse myndighetenes prosedyrer og oppfølging av direktivet være koordinert. Dette får ingen betydning for Norge fordi norske myndigheter allerede tilfredsstiller disse kravene.

Artikkel 7 - melding

Direktivet har kun mindre endringer vedrørende krav til opplysninger som skal sendes inn fra meldepliktige virksomheter. Imidlertid ser vi at kravene til meldepliktige virksomheter skjerpes i andre artikler i direktivet (omtales under den enkelte artikkel).

Artikkel 8 – Major Accident Prevention Policy (MAPP)

Det er i denne artikkelen gjort språklige klargjøringer og endringer som gjør at den eksisterende bestemmelsen i den norske storulykkeforskriften (§7) må endres. Slik artikkel 8 er formulert stiller den krav utover det som følger av internkontrollforskriften sitt krav til virksomhetens systematiske helse-, miljø og sikkerhetsarbeid. Det gis adgang til å kreve at MAPP skal sendes inn til nasjonale myndigheter.

Artikkel 9 – Dominoeffekt

Det er i denne artikkelen gjort språklige klargjøringer og endringer, og krav for myndigheter og virksomheter er tydeliggjort.

Artikkel 10 – Sikkerhetsrapport

Hovedforandringen i denne artikkelen er et klarere språk, men ikke så klart som vi hadde ønsket, blant annet vedrørende tidsfrister for innsending av sikkerhetsrapport for anlegg som er under etablering. Vi vil i revisjonsarbeidet med storulykkeforskriften presisere tidsfristene bedre, for å unngå unødige misforståelser. Kravet til sikkerhetsrapport er vanskelig tilgjengelig i direktivet og i dagens storulykkeforskrift fordi man må se både på Artikkel 10 og Vedlegg II og III for å forstå hva som forventes. Vi vil i arbeidet med revidert forskrift lage en mal for hvordan en sikkerhetsrapport skal bygges opp.

Artikkel 12 – Beredskapsplaner

I denne artikkelen stilles det klart krav om at publikum må få påvirkningsmulighet i en tidlig fase når det lages eksterne beredskapsplaner som omfatter storulykkevirksomheter.

Artikkel 13 – Arealplanlegging

Artikkelen inneholder blant annet nye bestemmelser om særskilt sårbare naturområder, publikums involvering/ konsultasjoner, betydningen av å opprettholde tilstrekkelige sikkerhetsavstander, koordinering med andre EU-direktiver (miljø). Både sikkerhetsrapportpliktige og meldepliktige (nytt) skal informere arealplanmyndigheter om sin risiko. Storulykkemyndighetene er tilfreds med informasjonskravet også omfatter meldepliktige virksomheter.

Artikkel 14 – Informasjon til allmennheten

Direktivet stiller nye krav om at publikum skal ha lettere tilgang til informasjon fra virksomheter og myndigheter. Informasjon fra virksomhetene skal være permanent tilgjengelig elektronisk, og skal også vise siste tilsynsrapport fra myndighetene. Detaljer om kjemikalier som oppbevares i den enkelte virksomhet skal utgis på forespørsel. Offentlige beredskapsplaner skal være tilgjengelige for publikum. Disse nye kravene representerer utfordringer mht. security.

Artikkel 15 – Offentlig høring og deltakelse i beslutningsprosesser 

Direktivet stiller forsterkede krav vedrørende publikums rett til å bli konsultert og involvert i plansaker, når nye anlegg planlegges eller eksisterende anlegg modifiseres.

Artikkel 19 - Forbud mot bruk

Direktivet krever at landene skal ha bestemmelser som gjør det mulig å stoppe farlig virksomhet.

Artikkel 20 - Inspeksjoner (tilsyn)

Direktivet stiller skjerpede krav til myndigheter om samarbeidet, tilsynsplaner for storulykkevirksomheter , tilsynsfrekvenser og rutiner for tilsyn. Det settes frist for myndighetenes rapportering til virksomheter etter tilsyn, og krav til gjennomføring av oppfølgingstilsyn ved alvorlige funn. De skjerpede kravene om tilsynsplaner og tilsynsfrekvenser vil medføre merarbeid for storulykkemyndighetene og DSBs sekretariat.

Artikkel 21 – Informasjonssystemer og informasjonsutveksling

Artikkelen beskriver både Kommisjonen og myndighetene sine plikter til etablering av informasjonssystemer og utveksling av informasjon. Frekvens for medlemslandenes rapportering til EU endres fra 3 til 4 år.

Artikkel 22 – Tilgang til informasjon og taushetsplikt

Skjerpede krav ommyndighetenes plikt til å legge fram informasjon til enhver person som ønsker dette, viser til krav og unntak i Directive 2003/4/EC.

Artikkel 23 – Adgang til klage og domstolsprøving

Ny bestemmelse som sikrer publikum rett til klage og domstolsprøving av myndighetenes handlinger eller unnlatelser, jf. Seveso III-direktivets Artikkel 15 om offentlig høring og deltakelse i beslutningsprosesser.

Ny bestemmelse. Åpner for at Kommisjonen vil gi veiledning om sikkerhetsavstander og dominoeffekt. Dette kan være nyttige hjelpemidler hvis de blir laget.

Artikkel 25 og 26

Gir Kommisjonen fullmakter til endringer, skal det i utgangspunktet ikke være endringer av omfattende karakter.

Artikkel 28 – Straffebestemmelse

Dette er en ny bestemmelse som beskriver at landene skal etablere effektive straffebestemmelser proporsjonelle med virksomhetens størrelse og bruddets art. Storulykkeforskriften viser idag til straffebestemmelsene i hjemmelslovene for forskriften, og dette forutsettes videreført i ny storulykkeforskrift. Dagens straffesbestemmelser i brann- og eksplosjonsvernloven har vesentlig lavere strafferammer enn andre MHS-lover. DSB har tidligere tatt initiativ for å få skjerpet strafferammene i loven, og de nye kravene i Seveso III direktivet styrker behovet for å gjennomført slik straffskjerpelse. 

Artikkel 30 – om tung fyringsolje

Bestemmelsen beskriver at dette stoffet har kommet inn igjen under kategorien petroleumsprodukter.

Artikkel 31 – Gjennomføring

Setter følgende tidsfrister for implementeringen:

15. februar 2014 – tung fyringsolje skal være implementert i nåværende nasjonal regulering

31. mai 2015 – direktivets bestemmelser skal være implementert i nasjonal lovgivning

1. juni 20115 – ny nasjonal regulering skal tre i kraft

Annex I

Her er det flere substansielle endringer, de viktigste nevnes her: Del I og del II har byttet plass, del 1 er harmonisert med kategoriene i GHS/ CLP, i del 2 flere nye navngitte stoffer for å få med stoffer som falt ut som en følge av harmoniseringen med CLP/GHS. Det er satt strengere terskler for noen få navngitte meget giftige stoffer, tung fyringsolje er tatt inn igjen under kategorien petroleumsprodukter, oppgradert biogass nå inkludert under kategorien LPG, brannfarlige aerosoler har kommet inn.

Vi har enda ikke identifisert hvor mange nye virksomheter som vil omfattes av den reviderte forskriften som følge av endringene, dette er et tidkrevende arbeid vi må gjøre parallelt med arbeidet med revisjon av storulykkeforskriften.

Annex II - VI

Følgende endringer kan nevnes spesielt for disse Annexene :

Annex II – sikkerhetsrapport skal inkludere informasjon om naboanlegg og tekniske/ ikke-tekniske tiltak for å redusere konsekvenser ved uhell. Presisering av forhold som skal inkluderes i virksomhetenes risikovurderinger, herunder naturutløste hendelser.

Annex II og III– Sikkerhetsrapport og styringssystem må ta hensyn til tilgjengelig informasjon om « best practice ».

Annex III – styringssystemet må ivareta kontraktører og aldring av utsyr, sikkerhetsindikatorer anbefales benyttet som verktøy ved evaluering av måloppnåelse.

Annex IV- Dominoeffekt skal hensyntas i eksterne beredskapsplaner.

Annex V - Meldepliktige virksomheter skal også informere allmennheten, men ikke i samme omfang som de som leverer sikkerhetsrapport. Dette er i samsvar med et av våre innsendte forslag til endringer.

Annex VI – Ingen endringer i kriteriene for innrapportering av uhell til EU, men en skjult skjerpelse siden bestemmelsen om at hendelser som har forårsaket skade for minst 2 millioner euro skal innrapporteres.

Fremtidig implementering av nytt Seveso III-direktiv

Endringene i direktivet vil bli foreslått tatt inn i forskrift 17. juni 2005 nr. 672 om tiltak for å forebygge og begrense konsekvensene av storulykker i virksomheter der farlige kjemikalier forekommer (storulykkeforskriften). Denne forskriften har hjemmel både i lov 14. juni 2002 nr. 20 om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsvernloven), lov 17. juli 1953 nr. 9 om sivilforsvaret (sivilforsvarsloven), lov 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven), lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v. (arbeidsmiljøloven) og lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og avfall (forurensningsloven). Revidert storulykkeforskrift vil også bli hjemlet i lov 25. juni 2010 nr 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) som erstatter den tidligere sivilforsvarsloven. Forslag til endringer fremmes ved Kgl.res. av Justis- og beredskapsdepartementet, med samtykke fra Miljøverndepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

DSB sitt sekretariat for storulykkekoordineringen har i samarbeid med de andre etatene utarbeidet en ramme for tidsplan vedrørende implementering av direktivet i norsk rett innen de angitte tidsfrister. Forslaget er også diskutert med industrien og en arbeidstakerorganisasjon i et nettverksmøte som ble avholdt 11. oktober 2012, og justert dette med basis i innkomne kommentarer.

Endringene i direktivet på områdene beredskap og arealplanlegging vil også kunne kreve endringer av annet regelverk enn storulykkeforskriften. Dette kan gjelde plan- og bygningsloven (lov 14. juni 1985 nr 77), sivilbeskyttelsesloven og forskrift om kommunal beredskap.

Det må også vurderes om direktivets nye krav til høring av offentligheten ved etablering eller endring av anlegg vil kreve endringer i brann- og eksplosjonsvernloven (lov 14. juni 2002 nr 20), forurensningsloven (lov 13. mars 1981 nr 6) og konsekvensutredningsforskriften.

Videre må det gjøres en tidsbegrenset endring i storulykkeforskriften slik at tung fyringsolje faller inn under forskriften fra 15. februar 2014.

Vurdering
Endringene oppfattes i stor grad som positive, selv om de på enkelte områder vil kreve merarbeid for myndighetene, som omtalt under kommentarene til den enkelte Artikkel. Endringene tas til etterretning og vil bli implementert i den forestående revisjonen av storulykkeforskriften.Som nevnt ovenfor under overskriften ”Fremtidig implementering av nytt Seveso-III direktiv” vil forskriftsgruppen ved gjennomgangen av de enkelte direktivbestemmelsene også vurdere om og på hvilken måte endringene i direktivet vil kunne kreve endringer i annet regelverk, og ved behov ta initiativ overfor berørte etater og departementer. 

For industrien som omfattes av storulykkeforskriften vil de endrede direktivkravene få størst betydning for de virksomhetene som i dag har meldeplikt. Tilsynsfrekvensene for disse skal økes, kravene til dokumentasjon som skal innsendes øker noe, i tillegg til at dokumentasjonen skal oppdateres minst hvert 5. år. Disse virksomhetene skal også i større grad informere lokale myndigheter og allmennheten. Som følge av de endrede kjemikalielistene kan det også bli noen flere virksomheter som omfattes av forskriften, men oversikt over omfanget vil vi først etablere når forskriftsgruppen begynner å arbeide detaljert med denne delen av direktivet. 

Status
EU-kommisjonen vedtok nytt Seveso III direktiv 4. juli 2012. Saken har vært drøftet i CCA (Committee of Competent Authorities) og forhandlet med de enkelte medlemsland i perioden siden det første forslaget til nytt direktiv ble fremmet fra Kommisjonen 22.12.2010. DSB har i samråd med de andre myndighetene etter storulykkeforskriften kommet med innspill i prosessen.

Endringene er fortsatt mer omfattende enn Kommisjonen innledningsvis signaliserte, ref foreløpig posisjonsnotat, men gjennom forhandlingene med medlemslandene har de foreslåtte endringene som medførte størst administrativ byrde for landene blitt nedtonet eller tatt bort.