BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 17.11.2022)

Sammendrag av innhold
Forordningen inneholder regler med produktkrav (krav til design, produksjon og markedsføringen) for ubemannede luftfartøysystemer (droner) til bruk i åpen kategori. Forordningen inneholder også felleseuropeiske regler for droneoperatører fra land utenfor EØS-området (tredjelandsoperatører). 

Reglene henger sammen med forordning med driftsregler for droner i åpen og i spesifikk kategori (Commission Regulation (EU 2019/947 of 24 May 2019 on the rules and procedures for the operation of unmanned aircraft). Den sistnevnte forordningen deler driftsreglene inn etter risikoen dronevirksomheten anses å medføre. Disse ulike kategoriene er kalt: åpen kategori, spesifikk kategori og sertifisert kategori. Åpen kategori skal dekke droneoperasjonene med lavest risiko. Kort fortalt vil dette være flyging med mindre droner, innenfor synsrekkevidde til føreren, og opp til en høyde av 120 meter. Åpen kategori vil derfor i hovedsak omfatte privatpersoner som flyr drone og enkel profesjonell dronebruk. Forordningen er omtalt i eget EØS-notat.

Formålet med begge regelsettene er å harmonisere sikkerhetsreglene for luftfart med droner og åpne det indre markedet.

Forordningen om produktkrav av droner i åpen kategori stiller krav til design- og produksjonsleddet og til importør- og distribusjonsleddet, ved at alle masseproduserte droner for salg til bruk i åpen kategori skal tilfredsstille ett sett grunnleggende sikkerhetskrav og deretter CE-merkes før de kan omsettes i markedet. Sikkerhetskravene er angitt i vedlegget til forordningen. Ved salg av slike droner skal det dessuten følge med standardisert informasjon til brukeren om hvilke sikkerhetsregler som gjelder for bruk av dronen. De grunnlegende sikkerhetskravene dekker også krav til at dronen skal være utrustet med system for elektronisk indentifisering, slik at dronens posisjon, hastighet og operatørens registreringsnummer kan fjernavleses elektronisk. I tillegg stiller reglene krav om at dronen skal være utrustet med et såkalt "geo-awareness system", som gir dronepiloten informasjon om hvilke områder i nærheten hvor droneflyging er forbudt, og gir varsel når dronen er i ferd med å fly inn i slike områder. Droner i klasse C0, dvs. som er lettere enn 250 gram, ikke kan fly raskere enn 19 m/s og som ikke kan fly lengre unna piloten enn 120 meter, samt droner som anses som leketøy etter direktiv 2009/48/EC, er ikke omfattet av kravet til elektronisk identifisering og "geo-awareness". Det samme gjelder droner i klasse C4, dvs. droner som bare skal kunne opereres langt unna folk.

Forordning inneholder også regler om produktkontroll og markedstilsyn. Produktkontrollen skal ivaretas gjennom at produsentleddet har ansvar for å påse at dronene er i samsvar med sikkerhetskravene før CE merke kan påføres. Medlemslandet skal utpeke en myndighet ("notifying authority") som skal føre kontroll med organisasjonene som kontrollererer at dronene er i samsvar med kravene. Medlemslandene kan også utpeke et nasjonalt akkreditteringsorgan til å utføre disse oppgavene. Markedstilsynet skal skje på tilsvarende måte som måte som etter forordning (EF) nr. 765/2012 av markedstilsynsmyndigheten medlemslandet har utpekt. Lov 12. april 2013 om det frie varebyttet i EØS gjennomfører forordning (EF) nr. 765/2012 i norsk rett.

Reglene om tredjelandsoperatører, innebærer at slike operatører skal følge de felleseuropeiske driftsreglene for droneoperasjoner (Commission Regulation (EU) 2019/947 of 24 May 2019 on the rules and procedures for the operation of unmanned aircraft), og være underlagt tilsyn fra luftfartsmyndigheten i det EØS-landet hvor operatøren først etablerer seg. 

Merknader
Hjemmel i EU traktaten: Reglene er hjemlet i den nye basisforordningen, forordning (EU) 2018/1139, som igjen er hjemlet i TFEU artikkel 100.

Gjeldende norsk lovgivning: Luftfart med ubemannede luftfartøy reguleres i dag av forskrift 30. november 2015 nr. 1404 om luftfartøy som ikke har fører ombord mv (BSL A 7-1). Denne forskriften har imidlertid et videre virkeområde enn de felleseuropeiske reglene som er omtalt i notatet, ettersom den også omfatter de mer avanserte droneoperasjonene som på et senere tidspunkt vil bli omfattet av felleseuropeiske regler om droner i sertifisert kategori.

Rettslige konsekvenser
En gjennomføring av forordningen vil skje ved forskrift. Ettersom forordningen skal totalharmonisere reglene for droner i EU/EØS-området, vil reglene erstatte deler av den nasjonale droneforskriften (BSL A 7-1).

Økonomiske og administrative konsekvenser
Gjennomføring av forordningen vil få vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser både for norske produsenter av droner, importører og forhandlere av droner og for norske myndigheter. I tillegg vil reglene få visse konsekvenser for forbrukere og virksomheter som skal anskaffe seg droner som omfattes av reglene.

Norge vil måtte utpeke hvilke eller hvilken myndighet som skal ivareta myndighetsoppgavene etter reglene om produktkontroll og markedstilsyn. Dette omfatter både produsentkontroll (akkreditering) og kontroll av at produktene, dvs. dronene, som omsettes samsvarer med kravene i regelverket (markedstilsyn). I Norge er Norsk akkredittering nasjonalt organ for teknisk akkreditering for kontroll av at norske produsenter på en del områder driver i henhold til gjeldende standarder. Dersom myndighetsoppgavene i forbindelse med kontroll av norske droneprodusenter legges dit, vil det påvirke arbeidsmengden til Norsk akkreditering. Dette vil imidlertid være avhengig av hvor mange norske produsenter av masseproduserte droner for bruk i åpen kategori det vil bli. Per i dag er det ikke snakk om mange slike produsenter. Myndigheten som skal føre markedstilsyn etter reglene, vil måtte utarbeide et tilsynsprogram og utføre tilsyn og kontroller etter dette. Tilsynsoppgavene vil også omfatte håndheving av eventuelle brudd på reglene, f.eks. plikten om CE-merking og plikten til å legge ved sikkerhetsinformasjon, overfor markedsaktørene. Dersom Luftfartstilsynet skulle bli utpekt som slik myndighet, vil det medføre en helt ny tilsynsoppgave som ikke vil kunne løses innenfor rammene av tildelte midler.

Norske produsenter av droner til bruk i åpen kategori vil måtte forholde seg til forordningens produktkrav, noe som kan medføre økte design- og produksjonskostnader. Kostnadene anslås imidlertid å bli moderate. På den annen side vil reglene innebære at dronene kan omsettes fritt i det europeiske felleskapet, noe som antas å bli en fordel sammenlignet med i dag hvor dronene må være i henhold til hvert enkelt lands tekniske krav.

For norske forbrukere og virksomheter som kommer til å anskaffe seg droner til bruk etter reglene for åpen kategori, antas reglene i forordningen å medføre en forenkling. De standardiserte sikkerhetskravene, ordningen med CE-merke og krav til standardisert sikkerhetsinformasjon, vil gjøre det enklere å forvisse seg om reglene for bruk av dronen og at den har tilfredstillende sikkerhet. For forbrukere og virksomheter som alt har en drone som de ønsker å bruke i åpen kategori, vil overgangsreglene i den nevnte forordningen om driftsregler for droner gjøre at droner uten CE-merke bare kan brukes i en overgangsperiode på minst to år. Tatt i betrakting at droner i denne kategorien i hovedsak vil være forbrukerelektronikk med begrenset varighet, vil overgangsregelen begrense kostnadene for forbrukere og andre aktører i dette markedet, siden de fortsatt i en periode kan bruke den dronen de allerede eier. Kostnadene (anskaffelse av ny CE merket drone) anslås i alle tilfelle å være moderate.

Sakkyndige instansers merknader
Luftfartstilsynet gjennomførte høring av den foreslåtte forordningen sommeren 2018. Av høringssvarene fremkom det at aktørene i markedet og på myndighetssiden i Norge støtter dette forelaget til felleseuropeiske regler.

Samferdselsdepartementet finner at forslaget er EØS-relevant og akseptabelt. 

Vurdering
Norge støtter at EU-Kommisjonen med bistand fra EASA skal ha regelverkskompetanse for all droneflyging, uavhengig av om denne er privat eller kommersiell og uavhengig av dronens vekt. På relativt kort tid har droneoperatører blitt en viktig del av europeisk luftfartsindustri. Både i Norge og ellers i Europa arbeides det for å legge til rette for en forsvarlig og fremtidsrettet utvikling av denne nye industrien. Generelt ligger norske droneoperatører relativt langt fremme når det gjelder hvilke typer operasjoner som utføres. Norske luftfartsmyndigheter har lagt til rette for at industrien har kunnet etablere seg, samt for en relativt rask utvikling med stadig mer krevende operasjoner. Gjennom etablering av felleseuropeisk regelverk også for droner, med gjensidig anerkjennelse av tillatelser og kompetanse, vil norske operatører og produsenter av droner lettere kunne skaffe seg et marked også utenfor Norges grenser.

Norge støtter også at masseproduserte droner for bruk i åpen kategori kommer inn under EUs øvrige produkt- og markedsføringsegulering. Standardiserte sikkerhetskrav som verifiseres gjennom CE-merkeordningen vil ventes å medføre økt produktsikkerhet, ettersom det i dag ikke foreligger noen tilsvarende tekniske standarder for denne typen produkter. Reglene anses også å stille forholdsmessige krav veid opp i mot risikoen ved bruk av slike droner. Harmoniserte krav om elektronisk identifisering og geo-awareness er viktige ut fra sikkerhetshensyn, og vil dessuten være forutsetning for fremtidige luftrafikkstyringsystemer for droner (UTM/U-Space). Kravet om medfølgende sikkerhetsinformasjon ved salg av slike droner ventes å ville bidra positivt til bedre kunnskap om de grunnleggende sikerhetsreglene hos forbrukerne. At myndighetskontrollen ved produksjon og markedføring av slike droner skal skje ved bruk av alt etablerte systemer for produkt- og markedskontroll, muligjør en effektiv ressursbruk på dette området.

At droneoperatører fra tredjeland blir underlagt de samme felleseuropeiske driftsreglene anses også som positivt. Ettersom ingen ICAO-standarder (FNs luftfartsorganisasjon) gjelder for luftfart med droner, er det store variasjoner i de ulike landenes regulering på dette området. I takt med økt dronebruk opplever vi i økende grad sikkehetsutfordringer knyttet til droner. At alle følger de samme sikkerhetsreglene anses derfor som viktig for å motvirke uønskede hendelser med droner. At EU/EØS-landene som en hel region stiller de samme drifts- og sikkerhetsreglene til tredjelandsoperatører, ventes å ville gjøre det enklere for disse operatørene å få kunnskap om reglene som gjelder, enten det er snakk om turister eller foretak foretak fra slike tredjeland. At virksomheten slike tredjelandsoperatører utøver blir underlagt kompetansen til en luftfartsmyndighet i EU/EØS området ventes også å lette håndhevingen av reglene overfor slike operatører.

Samferdselsdepartementet finner at forslaget er EØS-relevant og akseptabelt. Det er ikke identifisert behov for tilpasningstekst. 

Status
Forordningen er utarbeidet av EUs flysikkerhetsbyrå EASA, som igjen har blitt bistått av et utvalg eksperter fra droneprodusenter, droneoperatører og luftfartsmyndighetene i medlemslandene. Norge har ikke deltatt direkte i denne arbeidsgruppen, men EASA har benyttet en åpen prosess under utarbeidelsen, og Luftfartstilsynet har bidratt med innspill i flere omganger.

Forordningen er utarbeidet i samsvar med EASAs ordinære regelverksprosedyre, og saken var på høring i EU/EØS i 2017 som NPA 2017-05. Luftfartstilsynet innhentet den gang synspunkter på forslaget fra markedet, som igjen ble tatt i betrakning ved utformingen av Norges kommentarer til høringen. EASAs forslag til regler ble deretter oversendt EU-Kommisjonen i starten av 2018 (EASA Opinion 01/2018). Etter behandling i flere møter i EASA komiteen (komitologikomite), ble medlemstatene enige om innholdet i reglene i februar 2019. EU-Kommisjonen vedtok forordningen 12. mars 2019. Forordningen ble publisert i offical journal 11. juni 2019.

Rettsakten har vært vurdert av Spesialutvalget for transport der berørte departementer er representert 16. august 2019. Spesialutvalget fant rettsakten EØS-relevant og akseptabel.