Red. anm.: Se også eget EØS-notat om forordningens bestemmelser om sertifisering, tilsynsansvar og håndheving, sist oppdatert 4.9.2024)

BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 4.9.2024)

Sammendrag av innhold

Saken krever lovendring og er samlet sett av særlig viktighet, derfor tas det art. 103-forbehold. 

7. desember 2015 la EU-kommisjonen (Kommisjonen) frem et forslag til ny basisforordning for det europeiske flysikkerhetsbyrået (EASA). Rettsakten er ment å erstatte gjeldende EASA-forordning (EF) nr. 216/2008. Hovedformålet med forslaget er å lage et regelverk for flysikkerhet i Europa som kan håndtere de utfordringer europeisk luftfart står overfor de neste 10 til 15 år. Forslaget er en del av EUs nye luftfartsstrategi «An Aviation Strategy for Europe». 

I rettsakten foreslår Kommisjonen en overgang til mer risiko- og ytelsesbasert regulering av flysikkerheten. Rettsakten er ment å skape en fleksibilitet som gjør det mulig å tilpasse kravene til de situasjonene de skal anvendes på. Videre skal rettsakten lukke nåværende «hull» i regelverket, og sikre at samspillet mellom flysikkerhet, security og miljøvern ivaretas. Det er også Kommisjonens intensjon å lage et regelverk som sikrer integrering av nye forretningsmodeller og ny teknologi, blant annet ubemannede luftfartøy (droner). Videre åpner rettsakten på flere felter for bruk av egenerklæring i stedet for sertifisering på områder som er mindre sikkerhetskritiske. For eksempel skal leverandører av bakketjenester gi en erklæring om at de oppfyller gjeldende krav.

Rettsaktens regler om besetningsmedlemmer, treningsorganisasjoner, flymedisinske sentre og instruktører/eksaminatorer er mer hensiktsmessig inndelt enn i forordning 216/2008. Utover det inneholder ikke bestemmelsene noen vesentlige endringer på disse områdene.

Utvidet virkeområde
Artikkel 2 i forslaget angir virkeområdet, og er i hovedsak en sammenslåing av innholdet i artikkel 1 og artikkel 4 i dagens basisforordning (EF) nr. 216/2008.

De vesentligste endringene er at virkeområdet foreslås utvidet til å gjelde design, produksjon, vedlikehold og luftfartsoperasjoner med ubemannede luftfartøyer (droner) uansett størrelse og vekt, samt at bakkeoperasjoner (ground handling) skal omfattes av virkeområdet, jf. artikkel 2 nr.1 (d) og det som er blitt nr. 1 (b) (iii) i det senere forliket mellom Rådet og Parlamentet.

En annen vesentlig endring er at statene kan velge å la de felleseuropeiske reglene i basisforordningen, og dermed også de underliggende forordningene, gjelde for statsluftfart (politi, brann og redning) og for militære ATM/ANS tjenester (såkalt «opt-in»), jf. artikkel 2 nr. 6. Dette er områder som i utgangspunktet faller utenfor virkeområdet til de felleseuropeiske reglene. Det legges opp til at adgangen til å anvende de felleseuropeiske reglene skal være fleksibel. Statene skal i utgangspunktet kunne velge hvilke av reglene som skal gjelde og skal kunne tilbakekalle eller endre dette valget på et hvert senere tidspunkt.  Et eventuelt ønske om å la de felleseuropeiske reglene gjelde skal imidlertid notifiseres til Kommisjonen og til EASA. Kommisjonen skal, dersom de mener statene ikke oppfyller vilkårene, vedta en beslutning om at staten ikke kan ta i bruk de felleseuropeiske reglene som planlagt.

Listen over luftfartøy som ikke er omfattet av forordningens anvendelsesområde er endret, jf. forslagets Annex I. For eksempel er droner uansett størrelse og vekt ikke lenger på listen, og små luftfartøy med elektrisk motor og ultralett seilfly er lagt til. Listen i Annex I må ses i sammenheng med Artikkel 2 nr 8a hvor det åpnes for at statene kan beslutte å unnta luftfartøy, utover det som følger av Annex I, og som ikke veier mer enn 600/650 kg. Luftfartstilsynet må vurdere nærmere hvordan denne muligheten best kan tas i bruk i Norge.

Ubemannede luftfartøy (droner)
Dagens forordning (EF) nr. 216/2008 fastsetter at EU kun kan regulere droner som veier 150 kg eller mer. Forslaget er at EU skal ha kompetansen til å regulere all droneflyging, uavhengig av vekt og av om bruken er privat eller knytter seg til kommersiell virksomhet. Forslaget innebærer dermed en endring på to fronter: all kommersiell flyging med droner under 150 kg vil være omfattet; og videre fastsettes det kompetanse til å regulere privatflyging med droner, herunder droner produsert og solgt som leketøy.

Forslaget innebærer at masseproduserte droner, som representerer lav risiko, i utgangspunktet skal reguleres gjennom EUs markedsregulering gjennom forordning 765/2008 og beslutning 768/2008 (som omhandler produksjon og markedsføring av produkter; gjennomført i Norge i EØS-vareloven). 

Det foreslås at reguleringen skal knytte seg opp mot tre kategorier:

• Åpen kategori (lav risiko): sikkerheten skal ivaretas gjennom operasjonelle begrensninger, fastsetting av industristandarder, fastsettelse av visse funksjonalitetskrav i markedslovgivningen og visse operative bestemmelser.
• Spesifikk kategori (medium risiko): autorisasjon av luftfartsmyndighetene, muligens assistert av en såkalt kvalifisert enhet (QE), basert på operatørens risikovurdering. Operasjoner skal skje basert på en manual hvor risikoreduserende tiltak fremgår.
• Sertifisert kategori (høyere risiko): kravene vil være sammenlignbare med kravene for bemannet luftfart. Tilsyn skal utføres av luftfartsmyndighetene, som også skal utstede nødvendige sertifikater og godkjenninger. EASA skal utføre sertifisering av design og operatører fra tredjeland.

Forslaget innebærer at krav til registrering av droner og droneoperatører skal fastsettes i gjennomføringsrettsakter gitt med hjemmel i denne forordningen. Det kan fastsettes krav til registrering av droneoperatører i de tilfeller ev sammenstøt med en drone gir mer enn 80 J effekt, eller flyvningen utgjør en risiko mot personvern, privatliv, sikkerhet eller miljø.

Forslaget åpner for at statene kan fastsette nasjonale tilleggskrav til droneoperasjoner, når kravene knytter seg til forhold som faller utenfor virkeområdet til forordningen, herunder krav knyttet til samfunnssikkerhet og personvern, jf. artikkel 56 nr. 8.

Det vises for øvrig til eget EØS-notat "NPA 2017-05: Utkast til felleseuropeisk regelverk om droner i åpen og spesifikk kategori. RMT.0230".

Lufthavnrelaterte tjenester
Forslaget utvider kompetansen til også å gjelde leveranse av lufthavnrelaterte tjenester og tjenester knyttet til trafikkavvikling på oppstillingsplass, jf. artikkel 33. Lufthavnrelaterte tjenester omfatter bl.a. bagasjehåndtering, avising, drivstoffleveranser etc.  Dette er tjenester som i Norge ofte leveres av selskaper som ikke er eier eller driver av flyplassen. Trafikkavvikling på oppstillingsplassen omfatter styring av flybevegelser, biler og annen type trafikk på områder som ikke benyttes til taksing, avgang og landing. I praksis ivaretas dette i dag på norske flyplasser i all hovedsak av lufttrafikktjenesten i kontrolltårnet. Man kan imidlertid tenke seg at denne tjenesten på større flyplasser kan ytes av andre leverandører. Leverandører av overfor nevnte tjenester skal ikke sertifiseres, men skal avgi en erklæring om at de oppfyller gjeldende krav, jf. artikkel 37 punkt 2.

Miljøvern
Forslaget inneholder en ny bestemmelse om miljøvern innen sivil luftfart, jf. artikkel 87. Formålet er å i større grad se sammenhengen mellom miljøtiltak og de tekniske standardene innen luftfartsreguleringen. EASA skal bistå Kommisjonen ved fastleggelsen og koordineringen av luftfartspolitikken for miljøvern. EASA skal minst hvert tredje år publisere en statusrapport for miljøvern innen sivil luftfart. 

Security
Det foreslås en bestemmelse om security som tar sikte på å sikre at medlemslandene, Kommisjonen og EASA skal samarbeide på securityområdet (herunder cyber security) slik at den gjensidige avhengigheten mellom safety og security blir ivaretatt, jf. artikkel 88. For eksempel i forbindelse med design av luftfartøy, skal det ikke bare tas hensyn til flysikkerhet, men også hensynet til forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten (terroranslag). Dette kan gjelde utformingen av låssystemer for cockpitdør, beskyttelse av datasystemer om bord i luftfartøy eller beskyttelse av lufttrafikkstyringssystemer («cyber security»).

Sikkerhetsstyring
Utkastet til forordningens kapittel II introduserer nye regler om sikkerhetsstyring innen sivil luftfart. Bestemmelsene pålegger Kommisjonen, EASA og medlemsstatene å etablere flysikkerhetsprogram og flysikkerhetsplaner.

Artikkel 5 lovfester at Kommisjonen skal utarbeide et flysikkerhetsprogram for europeisk luftfart (European Aviation Safety Programme - EASP). Dette programmet skal blant annet innbefatte en sikkerhetspolicy og sikkerhetsmål, og beskrive hvordan risikostyringsarbeid skal løses på europeisk nivå i luftfarten. Artikkel 6 stiller krav om at EASA skal utarbeide en europeisk flysikkerhetsplan (European Plan for Aviation Safety - EPAS). Planen skal være forankret i flysikkerhetsprogrammet, og identifisere de viktigste flysikkerhetsområdene og beskrive konkrete for å forbedre sikkerheten innen disse områdene. Artikkel 7 og 8 stiller tilsvarende krav til medlemsstatene, hvor disse skal utarbeide et nasjonalt flysikkerhetsprogram (State Safety Program - SSP) og en nasjonal plan for flysikkerhetsarbeidet (State Safety plan - SSp). Bestemmelsene i basisforordningen lovfester ICAOs krav til statene om å utarbeide et SSP, som Norge er folkerettslig forpliktet til å følge gjennom medlemstapet i ICAO. Både flysikkerhetsprogrammet og planen for flysikkerhetsarbeidet skal være koordinert med det motsvarende flysikkerhetsprogrammet og flysikkerhetsplanen på europeisk nivå. Norge innførte 27. juni 2017 et nasjonalt flysikkerhetsprogram.

Deling av ressurser: 

I artikkel 63 foreslås det at EASA i samarbeid med nasjonale myndigheter etablerer en ordning for samling og deling av inspektører og annet personell som sertifiserer og utøver tilsyn («Europeiske luftfartsinspektører»). Både EASA og nasjonale myndigheter kan ved behov be om assistanse fra disse luftfartsinspektørene i gjennomføringen av tilsyn og sertifisering. Dette kan for eksempel være aktuelt dersom relevant kompetanse ikke er tilgjengelig nasjonalt. 

Overføring av myndighetsansvar:

Forslaget inneholder bestemmelser som åpner opp for overføring av myndighetsansvar og tilsynsoppgaver til andre medlemsstater og til EASA, og delegering av tilsynsoppgaver til private aktører og andre organisasjoner. Disse bestemmelsene reiser enkelte problemstillinger som er behandlet i et eget EØS notat : "Ny EASA-forordning - tilsynsansvar". 

Umiddelbare sikkerhetstiltak

Bestemmelsen i forslagets artikkel 70 gir en medlemstat rett og plikt til å treffe tiltak som går ut over innholdet i bestemmelsene i basisforordningen og de aktuelle underliggende forordningene («delegated acts»), dersom dette anses nødvendig for å reagere på et sikkerhetsproblem innen sivil luftfart. Slike tiltak kan være å treffe vedtak eller vedta nasjonale regler som går ut over det de felleseuropeiske reglene ellers gir anledning til. Bestemmelsen oppstiller tre kumulative vilkår for at en medlemstat skal kunne treffe slike tiltak: Det må (1) foreligge en alvorlig sikkerhetsrisiko som krever umiddelbar handling.  Risikoen kan ikke (2) motvirkes tilstrekkelig gjennom å anvende de eksisterende reglene. Det stilles krav om at tiltaket (3) må være en forholdsmessig reaksjon på risikoen. Når en stat treffer et slikt tiltak skal dette umiddelbart varsles til Kommisjonen, EASA og de andre medlemsstatene. Dersom tiltaket har en varighet ut over åtte måneder, eller tiltaket er truffet gjentatte ganger med en samlet varighet på over åtte måneder, skal Kommisjonen prøve om tiltaket som er truffet samsvarer med de nevnte vilkårene. Hvis vilkårene ikke anses oppfylt vil staten plikte å tilbakekalle eller oppheve tiltaket.

Midlertidige unntak og alternative fremgangsmåter:

Bestemmelsen i forslagets artikkel 71 regulerer i hvilken grad statene kan vedta midlertidige unntak fra de felleseuropeiske reglene i basisforordningen og utfyllende regelverk («delegated acts»).  Slike midlertidige unntak skal bare prøves av Kommisjonen dersom de varer over åtte måneder eller er gitt gjentagende med en samlet varighet på mer enn 8 måneder. Vedleggene til basisforordningen fastsetter såkalte essensielle sikkerhetskrav til de ulike fagområdene innen sivil luftfart, for eksempel krav til at sertifisering av ulike personellgrupper og organisasjoner. Disse essensielle kravene skal utfylles gjennom basisforordningens øvrige regler og gjennom utfyllende regelverk. Artikkel 71 åpner for fleksibilitet i måten disse essensielle kravene skal overholdes. Dersom en medlemsstat kan demonstrere at de essensielle kravene kan oppfylles på andre måter enn gjennom de nevnte felleseuropeiske reglene, og samtidig kan demonstrere at dette medfører vesentlige fordeler for sikkerheten eller for effektiviteten reglene gir for aktører i markedet, kan medlemsstaten be om at reglene endres for å tillate den alternative fremgangsmåten.  EASA skal deretter evaluere forespørselen fra medlemstaten og gi råd til Kommisjonen når den skal ta stilling til forespørselen.

Datalager
EASAs rolle med hensyn til koordinering av innsamling, utveksling og analyse av opplysninger på europeisk nivå videreutvikles, jf. Artikkel 74.  EASA skal, i samarbeid med Kommisjonen og medlemsstatene, etablere og forvalte et nytt datalager hvor formålet er å samle inn og lagre opplysninger som er relevante for sertifisering, tilsyn og håndheving. Det foreslås også at medlemsstatene bruker datalageret til å utveksle opplysninger om piloters helsemessige tilstand.  Bestemmelsene om beskyttelse av opplysninger og informasjonskilder er tilsvarende som for datalageret hvor rapporter som samles inn under rapporteringsforordningen (EU) nr. 376/2014 lagres. Både forordning 376/2014 og forordning 996/2010, om undersøkelser av ulykker og hendelser, foreslås endret.

EASAs administrative struktur og styring
Reglene om byråets administrative struktur og styring er oppdatert med hensyn til sentrale prinsipper for styring av EUs byråer vedtatt i 2012.  Det er også i noen grad bygget på praksis knyttet til økonomi, administrasjon, og regnskap som har etablert seg i EASA over de senere år. Kommisjonen foreslo oppinnelig opprettelsen av et Executive Board, som skulle bistå Management Board. Executive Board skulle bestå av styreleder i Management Board, to representanter for Kommisjonen, og seks andre medlemmer fra Management Board med stemmerett. Executive Board skal forberede beslutninger for Management Board, følge opp avvik i interne og eksterne revisjonsrapporter, og gi råd til Executive Director ifm iverksettelsen av beslutninger tatt av Management Board med sikte på god administrativ og økonomisk styring. I forliket mellom Rådet og Parlamentet er bestemmelsen tatt ut. På samme måte er forslaget om at direktørene alene skulle kunne ansette andre medlemmer av direksjonen tatt ut. Disse skal fremdeles ansettes av det samlede Management Board.

Overgangsbestemmelser

Artikkel 140 inneholder ulike overgangsbestemmelser, blant annet må implementeringsregelverk vedtatt med hjemmel i forordning 216/2008 og forordning 550/2004 innen fem år tilpasses bestemmelsene til ny basisforordning. Videre må EASA innen to år etter ikraftredelsen av ny basisforordning foreslå endring av forordning (EU) No 748/2012, (EU) No 1321/2014, (EU) No 1178/2011 og (EU) No 965/2012 for å tilpasse regelverket for allmennfly til bestemmelsene i ny basisforordning. Innen tre år etter ikrafttredelsen av ny basisforordning kan EASA gi ut veiledningmateriale om utvikling av forholdsmessige nasjonale regler om design, produksjon, vedlikehold og bruk av luftfartøy i Annex I. Medlemsstatene kan velge om de vil bruke denne veiledningen.

Merknader

Forslaget til ny basisforordning er hjemlet i TFEU artikkel 100(2).

Regelverksforslaget bygger på Lisboatraktaten som trådte i kraft 1. desember 2009, og som endret lovgivningsprosedyren i EU. Kommisjonen gis kompetanse til i stor grad å gi delegerte rettsakter (delegated acts). Til forskjell fra for gjennomføringsrettsakter (implementing acts), er det ikke krav om formell konsultasjon/komiteprosedyre for delegerte rettsakter. Formålet med denne regelverksprosedyren, er at den skal skape større fleksibilitet og gjøre det enklere for Kommisjonen å lage regler. I forslaget får Kommisjonen i stort omfang kompetanse til å gi delegerte rettsakter for å utfylle de essensielle kravene. Det er ikke krav om formell konsultasjons-/komiteprosedyre for delegerte rettsakter. Det vil si at Kommisjonen i prinsippet ikke trenger å konsultere en fast komite som når de gir gjennomføringsrettsakter, og at medlemsstatene ikke har noen automatisk innflytelse. Kommisjonen kan ved behov konsultere uformelle ekspertgrupper. Norge har i utgangspunktet ingen formell rett til deltakelse i de uformelle ekspertgruppene, i motsetning til i komitologikomiteene. I praksis er det mulig å delta, men utfordringen er å fange opp informasjon om opprettelsen av disse gruppene. Videre kan Kommisjonen ved bruk av delegerte rettsakter fravike teksten i basisforordningen. Flere av artiklene i kapittel III inneholder formuleringen "Unless othervise stated by the delegated acts..[..]".

Rettslige konsekvenser

Ved gjennomføring i norsk rett må det vedtas en endringsforskrift til forskrift av 26. februar 2013 nr. 219 (EASA-forskriften), som inntar den nye forordningen og som samtidig gjør nødvendige endringer i forskrift om lufttrafikktjenester i EØS, som gjennomfører forordning 1008/2008. Det blir også nødvendig å gjøre endringer i lov av 11. juni 1993 nr. 101, luftfartsloven, på bakgrunn av de endringer som foreslås i forordning 376/2014 og 996/2010.

Økonomiske og administrative konsekvenser for norske luftfartsaktører, Luftfartstilsynet og andre offentlige instanser

Utvidet virkeområde: Endringen i artikkel 2 som gir statene mulighet til å la de felleseuropeiske reglene gjelde for statsluftfart, kan få administrative konsekvenser for Luftfartstilsynet i form av blant annet regelverksarbeid, dersom denne muligheten blir brukt.

EASP/EPAS: Bestemmelsene i artikkel 5 og 6 lovfester dagens europeiske ordning for sikkerhetsstyring for sivil luftfart på europeisk nivå. Kommisjonen og EASA har siden 2011 utarbeidet et europeisk flysikkerhetsprogram og en europeisk flysikkerhetsplan. Flysikkerhetsplanen har involvert medlemsstatene på frivillig basis. Norge tiltrådte arbeidet med den europeiske flysikkerhetsplanen i 2014, og Luftfartstilsynet følger opp tiltakene planen pålegger statene. Det går frem av artikkel 6 at medlemsstatene skal identifisere og begrunne overfor EASA hvilke tiltak i den europeiske planen de eventuelt ikke ønsker å følge opp på et nasjonalt nivå.

SSP/SSp: Bestemmelsene som pålegger statene å utarbeide et flysikkerhetsprogram og en flysikkerhetsplan på nasjonalt nivå, ventes heller ikke å få særskilte konsekvenser for norske myndigheter. Norge har allerede vedtatt et slikt flysikkerhetsprogram, og i den grad de nye EASA-regelene overhode gjør det nødvendig å andre på dette vil disse ikke være store.

Luftfartsoperatører: Forslaget til bestemmelser om luftfartsoperatører viderefører i realiteten dagens regler, og vil derfor ikke få særskilte konsekvenser for norske myndigheter eller for markedet. At det i basisforordningen kun blir å finne et krav om sertifisering av operatører som utfører ervervsmessig lufttransport (CAT) samsvarer med dagens ordning, hvor andre ervervsmessige luftfartsoperatører er underlagt krav om å utstede egenerklæring. Hvorvidt andre enn CAT-operatører skal underlegges krav om sertifisering vil bli bestemt i de underliggende forordningene («delegated acts»).

Umiddelbare sikkerhetstiltak: Bestemmelsen i artikkel 70 om retten statene har til å treffe umiddelbare sikkerhetstiltak, er i dag ivaretatt i artikkel 14(1) i forordning (EF) nr. 216/2008. Utkastet tilsvarer i stor grad denne bestemmelsen, men når tiltaket har en varighet på mer enn 8 måneder, skal EASA evaluere tiltaket og gi en anbefaling til Kommisjonen. Etter dagens regler skal en slik evaluering skje uavhengig av tiltakets varighet. Luftfartstilsynet har siden forordning (EF) nr. 216/2008 ble gjeldende truffet ett slikt tiltak, nærmere bestemt utgitt ett operasjonelt direktiv med krav til kompassystemer. Slike tiltak er sjelden nødvendig, og vil måtte utredes og begrunnes nøye med tanke på nødvendigheten av tiltaket. Et slikt sikkerhetsproblem vil sjelden være av begrenset varighet, og vil derfor være tilstede så lenge det ikke er tilfredsstillende regulert. Regelen som begrenser Kommisjonens evaluering av slike tiltak til de som har lengre varighet enn 8 måneder, ventes å få liten betydning. Den foreslåtte endringen anses ikke å medføre økonomiske eller administrative konsekvenser for norske myndigheter eller aktørene i markedet.

Midlertidige unntak: Bestemmelsen i utkastets artikkel 71 om mulighetene statene har til å gi midlertidige unntak, viderefører i hovedsak en tilsvarende regel i forordning (EF) nr. 216/2008 artikkel 14(4).  Den foreslåtte regelen innebærer imidlertid både en tilsynelatende tilstramning og en oppmykning sammenlignet med dagens regel. Tilstramningen består i at vilkårene for at statene skal kunne gi slike midlertidige unntak tydeliggjøres. Kommisjonen har imidlertid i rundskriv til medlemsstatene presisert sin tolkning av dagens regel i artikkel 14(4). Denne tolkningen inneholder de samme momentene som nå foreslås tatt inn i regelen. Denne tilstrammingen er derfor neppe å anse som reell. Den foreslåtte utvidelsen av perioden et slikt unntak kan vare uten at det skal prøves av Kommisjonen, vil trolig innebære en vesentlig reduksjon av arbeidsbelastningen for EASA og for Kommisjonen. For medlemstatene vil dette imidlertid ikke innebære en slik endring. Medlemstatene vil måtte behandle slike saker like inngående uavhengig av unntakets varighet.  Det samme vil gjelde kravet til søknadens innhold for å demonstrere at vilkårene for et midlertidig unntak er tilstede. At saken notifiseres til EASA og Kommisjonen innebærer ikke en vesentlig forskjell i hvilke ressurser som medgår i behandlingen av en slik sak. Den foreslåtte endringen anses derfor ikke å medføre endrede økonomiske eller administrative konsekvenser for norske myndigheter eller aktørene i markedet.

Den foreslåtte regelen i artikkel 71 nr. 3 innebærer at dagens regel i forordning (EF) nr. 216/2008 artikkel 14(6)som gir hjemmel til å vedta permanente unntak fra de felleseuropeiske reglene under basisforordningen, erstattes med en regel som gir rett til å be om regelendringer. Forslaget innebærer i så måte en innstramning og en økt harmonisering av måten et behov for særskilte tilpasninger skal behandles i fremtiden.  EASA og Kommisjonen har signalisert at dagens ordning med mulighet til å søke permanente unntak anses som uoversiktlig og ikke i tråd med en målsetting om økt harmonisering av reglene for sivil luftfart i EØS-området. Endringen kommer som er reaksjon på dette, og et ønske om å håndtere behovet for ulike tilpasninger gjennom endringer av regelverket fremfor gjennom vedtak om unntak. Ut fra forslaget er det usikkert hvilke konsekvenser en slik endring vil få for myndighetene og for markedet. Dette vil avhenge av hvordan regelen vil bli anvendt av Kommisjonen. I likhet med dagens regel i artikkel 14(6) må forslaget forstås slik at søknaden om en alternativ fremgangsmåte ikke må innebære en svekkelse av sikkerhetsstandarden, ettersom de essensielle kravene i basisforordningen skal sette rammene for hvilke løsninger som kan velges. I tillegg til sikkerhet, som etter dagens regel har avgjørende vekt, vektlegger utkastet også hvorvidt den alternative løsningen kan være mer effektiv for de aktørene den skal gjelde. Dette kan tyde på at Kommisjonen med forslaget faktisk ønsker å legge til rette for en bedre fleksibilitet enn dagens regel om unntak. En fordel med løsningen som foreslås i utkastet vil også være at slike prosesser blir mer gjennomsiktige, og gjennom endret regulering lettere kan tas i bruk av andre myndigheter og aktører i markedet, enn dagens løsning med individuelle vedtak om unntak.

Droner: Forslaget om å utvide kompetansen til alle droner uavhengig av vekt vil ha økonomiske og administrative konsekvenser både for norske myndigheter, norske produsenter, droneoperatører, kjøpere av dronetjenester og forbrukere. Siden det etablereres et nytt regelverk vil det i tilknytning til implementeringen være en del kostnader for norske luftfartsmyndigheter, særlig Luftfartstilsynet, i form av flere årsverk. Luftfartstilsynet. I dag har Luftfartstilsynet ca. 3,5 årsverk som arbeider på droneområdet (RPAS). Dette er primært operativ, teknisk og juridisk kompetanse, men også kompetanse fra flysikringsområdet.  Avhengig av hvordan den nye droneindustrien utvikler seg og hvordan det fremtidige europeiske regelverket vil se ut, vil det være behov for ytterligere ressurser til Luftfartstilsynet. Forslag til implementeringsregelverk for droner i åpen og spesifikk kategori (NPA 2017-05) ble publisert 4. mai 2017.  Etter implementeringen vil det foreslåtte regelverket medføre drifts- og tilsynsoppgaver for Luftfartstilsynet utover det som gjøres i dag. Tilsynsoppgavene vil være de vesentligste. De foreslåtte reglene vil innebære at den kompetente myndigheten skal føre tilsyn med alle registrerte droneoperatører i spesifikk kategori. For disse operatørene skal det utarbeides et årlig tilsynsprogram, som i utgangspunktet vil innebære at hver operatør skal ha tilsyn en gang hvert 2. år. Basert på et anslag om at det på tidspunktet for ikraftreden av regelverket vil være omlag 500 tilsynsobjekter i Norge, tilsier et foreløpig anslag at de foreslåtte reglene vil kunne kreve opp til 20 nye årsverk i tillegg til de årsverkene som alt arbeider på droneområdet. Ressursoverslaget tilsier at de de første stillingene bør komme i 2018 med en opptrapping etterhvert som arbeidet med implementeringen av reglene skrider frem. Det fulle antallet stillinger vil først være påkrevd når reglene trer i kraft (2020/2021) og Luftfartstilsynet må føre tilsyn med de aktuelle operatørene. Ettersom ressursoverslaget er basert på dette forslaget til regler, vil det naturlig nok måtte justeres etter de endelige reglene herunder ut fra i hvilken grad regelverket vil åpne for mer risikobasert tilnærming til tilsyn, og hvilke ulike metoder for inspeksjon og tilsyn som kan anvendes i dette segmentet. Det må arbeides for at næringen selv bærer hoveddelen av eventuelle kostnader gjennom gebyrfinansiering. Dersom eventuelle budsjettmessige konsekvenser ikke vil kunne dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer, vil det kunne bli aktuelt å ta forbehold om Stortingets samtykke pga. budsjettmessige konsekvenser.

Det må for øvrig tas stilling til hvilken norsk myndighet som skal ha ansvar for markedstilsyn med små masseproduserte droner.

Det vises til EØS-notatet "Introduksjon av regulatorisk rammeverk for luftfartsoperasjoner med droner i åpen og spesifikk kategori". 

Etter artikkel 135 (5) gis Statens havarikommisjon en viss valgmulighet mht. om de skal undersøke ulykker eller alvorlige hendelser med visse typer droner, såfremt ingen personer har blitt skadet eller er omkommet.  

Lufthavnrelaterte tjenester og tjenester knyttet til trafikkavvikling: Utvidelsen av regelverkets virkeområde til også å gjelde bakketjenester og tjenester knyttet til trafikkavvikling på oppstillingsplassen, vil trolig få både økonomiske og administrative konsekvenser for flyplassdrivere, tjenesteleverandører og tilsynsmyndigheter. Flyplassdrivere må i større grad enn i dag ha systemer for å følge opp at tjenesteleverandørene oppfyller gjeldende krav i sitt arbeid på flyplassen. Tjenesteleverandører må påregne kostnader for å komme i samsvar med nye krav, herunder krav om å dokumentere samsvar overfor myndighetene. Selv om den enkelte tjenesteleverandør ikke skal sertifiseres, forventes det at tilsynsmyndighetene får økte kostnader knyttet til kontroll av de foreskrevne egenerklæringer. Det forventes i tillegg at myndighetene skal føre tilsyn også med de som avgir slike erklæringer. Tatt i betraktning at foreliggende forslag til regelverk er på et svært overordnet plan er det er på det nåværende tidspunkt ikke mulig å konkretisere konsekvensene nærmere.

ATM/ANS: I dag er sikkerhetskritisk utstyr, som f.eks. landingslys, omfattet av gjeldende forordning både når det gjelder flyplasser og ATM/ANS. Dette videreføres. Det er imidlertid ikke gitt gjennomføringsregler på området. Dersom EU-kommisjonen velger å benytte seg av muligheten til å utforme detaljerte krav til utstyrskomponenter vil dette trolig få konsekvenser for både flyplassdriver, tjenesteytere og tilsynsmyndigheter. Det åpnes rom for at det gis regler som enten forutsetter en sertifisering eller en samsvarserklæring fra utstyrsleverandørene. Så lenge slike bestemmelser ikke er gitt er det heller ikke mulig å være konkret på hvilket omfang de økonomiske og administrative konsekvensene vil få.

I fortalen (54) kommer det frem at GPS-systemer (GNSS) nå anses som ATM/ANS. Det må tas stilling til hvem som skal ha ansvar i Norge for å følge dette opp.

I artikkel 3 (5) er definisjonen endret, slik GNSS nå er omfattet av ATM/ANS.

Generelt: Ut over dette er det vanskelig å si noe konkret om konsekvensene av forslaget. Kommisjonen er gitt vide rammer for å gi utfyllende regelverk, og vi vet ikke i dag på hvilken måte og i hvilket omfang denne kompetansen vil bli brukt.

Rettsakten skal grupperes i Gruppe 1 (Rettsakter som krever lov- eller budsjettendring, samt rettsakter som krever forskriftsendring som vurdere å gripe vesentlig inn i norsk handlefrihet). Det vil være nødvendig med Stortingets samtykke, ettersom forslaget vil kreve både lovendring og er av særlig viktighet.

Sakkyndige instansers merknader

For å innhente synspunkter på et tidlig stadium, arrangerte Luftfartstilsynet  tre større samlinger med berørte parter om fremtidig europeisk flysikkerhet i første halvår 2014. Det ble også arrangert et møte med Norges Luftsportsforbund i januar 2014.

EASAs høring A-NPA 2014-12 og EASA Opinion 01-15, samt forslaget fra Kommisjonen ble publisert på Luftfartstilsynets hjemmesider med oppfordring om at bransjen satt seg inn i innholdet i disse dokumentene og sende høringsinnspill der det ble ansett relevant.   

I høringsmøtene med berørte parter kom det frem at næringen mener det europeiske regelverket for flysikkerhet i utgangspunktet gjennomgående er et godt og adekvat regelverk, og at det ikke finnes noen overregulering i det kommersielle segmentet. Innenfor allmennflysegmentet mener mange at det finnes overregulering. Det ble poengtert at det kan være nyttig å ta en debatt om myndighetenes organisering på europeisk og nasjonalt nivå. Samtidig ble det etterlyst bedre standardisering og felles tolkninger blant nasjonale tilsyn, samt en felles forståelse om hva risikobasert tilsyn innebærer. Næringen er opptatt av at alle europeiske aktører skal ha like konkurransevilkår. Retningen i form av ytelsesbasert regelverk og risikobasert tilsyn ble støttet. Næringen var opptatt av kostnadseffektivitet, herunder kostnader knyttet til security. Det ble etterlyst bedre regulering av safety på groundhandlingsområdet, og støttet at dette legges under EASAs kompetanseområde. I forhold til fremtidig finansiering ble det påpekt at regelverksutvikling bør finansieres av myndighetene, mens sertifisering og tilsyn bør finansieres av gebyrer.

Arbeidstakerorganisasjonene mente dagens system er for retroaktivt, og at man må bygge et mer proaktivt system for å ligge i forkant og opprettholde det gode nivået på flysikkerheten. Det var knyttet skepsis til «regelverksshopping» og midlertidige ansettelser og eventuell påvirkning på flysikkerheten. Dette i sammenheng med kostnadspress i bransjen og økt konkurranse. Felleseuropeisk arbeid med «just culture» og rapporteringskultur ble fremhevet som viktig. Også den sosiale dimensjonen og inkludering av arbeidstakerorganisasjonene i beslutningsprosessene ble fremhevet. Det ble uttrykt bekymring for om myndighetene har tilstrekkelig med ressurser til å føre tilsyn med baser i tredjeland.

På Luftfartskonferansen 2016 ble det arrangert en Workshop med tema "EUs Aviation Strategy – hva betyr den for Norge?". Forslaget til ny basisforordning er idag det mest konkrete forslaget i tilknytning til strategien.

Forslaget har ikke vært sendt på nasjonal skriftlig høring, og har ikke vært behandlet i Spesialutvalget for Transport.

Vurdering

Regelverket innebærer erstatning av en rettsakt som alt er innlemmet i EØS-avtalen (forordning 216/2008) og Samferdselsdepartementet anser den i hovedsak som EØS-relevant og akseptabelt. Det er enkeltelementer som må vurderes nærmere i samarbeid med de andre EFTA-landene og EFTA-sekretariatet. 

Statsluftfart: Også i dag har statene muligheten til å la de felleseuropeiske reglene gjelde for statsluftfart, men da som nasjonal rett. Gjennom den muligheten som nå etableres i forordningen, jf. forslagets artikkel 2, så vil statene være bundet til å følge det felleseuropeiske regelverket, hvis man helt eller delvis velger å knytte sin statsluftfart opp til basisforordningen. Ut fra dette synes forslaget å være et forsøk på forenkle og formalisere den praksis som enkelte stater følger og klarlegging av den rettslige konsekvensen.

Flysikkerhetsprogrammer: Bestemmelsene i artikkel 5 til 8 om etablering av flysikkerhetsprogram og flysikkerhetsplan på europeisk og nasjonalt nivå lovfester i realiteten dagens folkerettslige ICAO-krav til sikkerhetsstyring på statlig nivå, men da tilpasset det felleseuropeiske samarbeidet om sivil luftfart. Dette er et arbeid Norge gjennom EØS-medlemskap og medlemskap i EASA aktivt støtter opp om og deltar i.

Luftfartoperasjoner: Bestemmelsene om luftfartsoperasjoner fremstår som hensiktsmessige og er i samsvar med gjeldende forordning om luftfartsoperasjoner, forordning (EU) nr. 965/2012.

Droner: Samferdelsdepartementet støtter i hovedsak forslagene på droneområdet. Rundt om i Europa er det i varierende grad gitt nasjonale regler om droner med vekt under 150 kg. De nasjonale reglene som er gitt varierer også i innhold både med hensyn til hvilke typer droner de regulerer og hvilke krav som følger av bestemmelsene. Norge har vedtatt en nasjonal forskrift om droner. Forskriften omfatter privat bruk av modellfly og ervervsmessig flyging med luftfartøy uten fører ombord, dvs. alt som ofte omtales som droner. Forskriften trådte i kraft 1. januar 2016. Både i Norge og ellers i Europa arbeides det for å legge til rette for en forsvarlig og fremtidsrettet utvikling av den nye industrien. Gjennom etablering av felleseuropeisk regelverk også for lettere droner, med gjensidig anerkjennelse av tillatelser og kompetanse, vil norske operatører sannsynligvis lettere kunne skaffe seg et marked også utenfor Norges grenser. Bruk av droner reiser spørsmål både når det gjelder security, personvern og respekt for privatlivets fred. Dette fordrer nært samarbeid mellom myndighetene som er ansvarlig for de ulike områdene, f.eks. Datatilsyn og Luftfartstilsynet.  

Regulering av lufthavnrelaterte tjenester og tjenester knyttet til trafikkavvikling: I Norge har vi de senere år sett en økning i antall rapporterte hendelser knyttet til operasjoner på bakken (så langt uten personskader). Noe skyldes nok at rapporteringsrutinene er blitt bedre på området, men det er et faktum at antall hendelser utgjør en stadig større andel av hendelsesrapportene. Hendelsene kan være knyttet til sammenstøt mellom biler, sammenstøt mellom bil og fly og sammenstøt mellom bagasjebruer/trapper og fly. Den største risikoen er utvilsomt knyttet til faren for at fly tar av med skader fra slike hendelser som ikke blir oppdaget. Luftfartstilsynet mener en bedre regulering av bakketjenestene, herunder trafikkavviklingen på oppstillingsplassen, vil gi en sikkerhetsmessig gevinst.  I tillegg vil en begrensning i denne type hendelser også ha en økonomisk positiv effekt både for operatører og tjenesteleverandører.

Miljøvern: På generelt grunnlag stiller vi oss positive til å europeisk samarbeid innen miljø og luftfart, slik det legges opp til i artikkel 87. Det er dog vanskelig å si noe konkret, da vi ikke vet eksplisitt hvilket arbeid som vil gjøres, unntatt at det vises til en rapport hvert tredje år. Sannsynligvis dekkes mye av innrapportering allerede av eksisterende regelverk. Regelverket legger opp til at EASAs arbeid på dette område er av teknisk og koordinerende karakter. Som eksempel kan nevnes at miljøvurderingen som EASA skal gi ut etter artikkel 87 fjerde ledd, er rent informativ. Vurderingen bør også omfatte EFTA-landene for å gi et helhetlig bilde av sikkerhets- og miljøbeskyttelsesnivået i det europeiske luftfartsområdet. Artikkel 87 sier intet om miljørapporteringsforpliktelser for landene og gir ingen beslutningsmyndighet til EASA. Det er heller ikke denne bestemmelsen som gir Kommisjonen myndighet til å definere og koordinere miljøbeskyttelse i luftfarten, men de generelle hjemlene for miljøregler i TFEU. Eventuelle beslutninger om rettslig bindende miljøkrav fra Kommisjonens side, vil måtte behandles iht. vanlige EØS-prosedyrer.

Security og overføring av myndighet til andre medlemsland eller til EASA: Vurderingen er dekket av EØS-notatet"Ny EASA-forordning - tilsynsansvar".

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 14

Status

Forordningen ble innlemmet i EØS-avtalen i EØS-komiteens møte 28. april 2023, sammen med en rekke av gjennomføringsreglene EU har fastsatt i medhold av den nye EASA-forordningen.

Saken ble forelagt Stortinget ved Prop. 89 LS (2023-2024) med anmodning om samtykket etter Grunnloven § 26 annet ledd til at forordningen tas inn i EØS-avtalen. Se også Innst. 428 S (2023-2024) og Innst. 429 L (2023-2024). Samtykke til innlemmelse ble gitt i tråd med innstillingen 14. juni 2024.

De nøvendige lovendringene i luftfartsloven en gjort ved lov 25. juni 2024 nr. 70. Loven trådte i kraft 1. juli 2024.

Forordningen som sådan er gjennomført i norsk rett ved forskrift 27. juni 2024 nr. 1381 om felleseuropeiske sikkerhetsregler for sivil luftfart og om etablering av et europeiske flysikkerhetsbyrå (EASA-forskriften). Denne trådte også i kraft 1. juli 2024.