BAKGRUNN (fra St.prp. nr 54 (2008-2009))

EUs transportråd vedtok i desember 2007 å organisere, finansiere og iverksette utbyggingen av satellittnavigasjonssystemet Galileo under EUs institusjonelle rammeverk. Galileo vil bli et globalt system underlagt sivil kontroll. Systemet vil fungere sammen med det amerikanske militære Global Positioning System (GPS). Sammen vil systemene gi brukerne vesentlig bedre tilgang på posisjonsangivelse, navigasjonstjenester og tidsinformasjon. Med to systemer reduseres også sårbarheten ved sikkerhetskritiske anvendelser. Galileo vil tilby flere nye tjenester, blant annet knyttet til søk- og redningstjenester og offentlige tilgangsregulerte signaler.

Galileo er utviklet i den europeiske romorganisasjonen ESA (European Space Agency), der Norge deltar, og Norge har vært aktiv deltaker i utviklingen av systemet. Galileo-programmet omfatter også EGNOS (European Geostationary Navigation Overlay Service) som er et regionalt støttesystem for å bedre integriteten og nøyaktigheten av GPS i Europa. EGNOS planlegges å være operativt i 2009 og er første trinn i Europas satsing på satellittnavigasjon. Eierskapet til systemene overføres til EU, som vil være ansvarlig for videre utbygging og drift.

Norge har stor nytte av satellittbaserte tjenester. Satellitter og bakkestasjoner utgjør en vesentlig del av det norske samfunnets felles infrastruktur. Offentlige og private brukere innenfor de fleste samfunnsområder nyter godt av rombaserte løsninger. Vår geografiske beliggenhet, topografi og store havområder gjør at Norge er i en særlig posisjon til å utnytte de teknologiske og samfunnsøkonomiske fordelene innenfor satellittbasert jordobservasjon, kommunikasjon og navigasjon. Galileo-systemets dekningsgrad og nøyaktighet vil ha særlig betydning i våre nordlige områder, hvor ytelsen til GPS i dag er begrenset.

Som deltager i utbyggingen av Galileo vil Norge kunne påvirke utformingen av systemet og sikre at Galileo får god ytelse i norske områder. I tillegg sikres innsikt i teknologien og mulighet til å delta i et raskt voksende marked for produkter og tjenester knyttet til satellittnavigasjon. Det er ikke et fullgodt alternativ å stå utenfor og kun benytte seg av de åpne tjenestene. Uten deltakelse i utbyggingen mister Norge innflytelse over systemets utforming, innsikt i teknologi og infrastruktur, og vi vil måtte basere oss utelukkende på beslutninger tatt av andre land.

Det er i forhandlinger mellom EU, Island, Liechtenstein og Norge oppnådd enighet om å benytte EØS-avtalens regler om programsamarbeid som grunnlag for norsk deltakelse i Galileo. Også Island vurderer å delta, mens Liechtenstein står utenfor. En løsning basert på EØS-avtalen gir gode og forutsigbare løsninger på spørsmål knyttet til deltakelse i styrende organer og for de økonomiske bidragene som følger av deltakelse.

Deltagelse i utbyggingsfasen av Galileo vil innebære økonomiske forpliktelser for Norge for perioden 2008-2013. Stortingets samtykke til deltagelse i beslutningen i EØS-komiteen er derfor nødvendig, jf. Grunnlovens § 26, annet ledd. For at Norges deltagelse i Galileo skal kunne gjøres gjeldende fra 2009, legges det opp til at Stortingets samtykke innhentes før det treffes beslutning i EØS-komiteen. Beslutning i EØS-komiteen er ventet tidligst 29. mai 2009.

Nærmere om Galileo
Flere store nasjoner, deriblant USA, Russland, Kina og Japan, har allerede etablert eller arbeider med utvikling av egne systemer for å dra nytte av mulighetene innen satellittbasert navigasjon. Samtidig sikrer landene seg nasjonal kontroll over slik samfunnsnyttig infrastruktur.

Det europeiske initiativet innen satellittnavigasjon startet opp i 1994 ved at den europeiske romorganisasjonen, European Space Agency (ESA) gikk sammen med EU om å etablere EGNOS. Norge har deltatt aktivt i arbeidet med EGNOS. Det er bygget opp bakkeinfrastruktur for dette systemet på Jan Mayen, Svalbard og det norske fastlandet.

Parallelt med utbyggingen av EGNOS utredet ESA og EU hvordan Europa kunne sikre seg en andel av markedet og den teknologiske utviklingen som satellittnavigasjon representerer. I tillegg var det ønskelig å bli mindre avhengig av det amerikanske systemet, som er underlagt militær kontroll. EUs råd besluttet i 1999 å iverksette et arbeid med utvikling av et eget globalt satellittnavigasjonssystem, Galileo. Utviklingen gjennomføres i et samarbeid mellom ESA og EU. Norge har deltatt fullt ut i denne fasen, både som medlem av ESA og gjennom medfinansiering av EU-delen av prosjektet.

Galileo-programmet er delt inn i tre faser; definisjonsfasen, utviklings- og valideringsfasen og utbyggingsfasen. Definisjonsfasen begynte i 1999 og pågikk fram til utviklings- og valideringsfasen startet opp i 2003. Denne avsluttes i 2010. Utbyggingsfasen startet i 2008 og skal lede fram til et operativt system i 2013. Deretter vil Galileo gå inn i en operativ driftsfase.

Etableringen av Galileo har i stor grad vært pionérarbeid, og prosjektet har støtt på en rekke utfordringer av politisk, økonomisk og teknologisk art. Utbyggingen og driften av Galileo skulle i utgangspunktet finansieres gjennom et offentlig-privat samarbeid, basert på en privat konsesjonær. Denne finansieringsmodellen lot seg ikke realisere. EUs transportråd vedtok derfor i november 2007 å organisere, finansiere og iverksette utbyggingen av Galileo under EUs institusjonelle rammeverk.

Om systemet og tjenestene
Satellittnavigasjonssystemer gir tilgang på presis tidsinformasjon, posisjonsangivelse og nøyaktig navigasjon. Tjenestene benyttes blant annet innenfor områder som kartlegging, arealplanlegging, miljøovervåkning, oppmåling av eiendommer, styring av anleggsmaskiner, i redningstjeneste og for sikkerhetsformål, transport til sjøs, i luften og på land, i logistikksystemer, telekommunikasjon, offshorevirksomhet og i fiskerinæringen.

Galileo skal bestå av totalt 30 satellitter når det er fullt utbygget. Alle områder på jordkloden vil til enhver tid være dekket av minst 4 satellitter, hvilket er nødvendig for å kunne bestemme nøyaktig posisjon og tid. Til nå er to satellitter satt i bane for å teste systemene som Galileo skal baseres på og sikre tildelte frekvenser. I tillegg til satellittene vil Galileo bestå av et antall bakkestasjoner.

Galileo er definert med fire navigasjonstjenester og en tjeneste for å støtte søk- og redningstjenester:

1. Den åpne tjenesten: Open Service (OS) baseres på åpne og fritt tilgjengelige signaler. Tjenesten vil være konkurransedyktig i forhold til tilsvarende åpne tjenester fra andre satellittnavigasjonssystemer og bidra til bedre ytelse fra slike systemer.

2. Den sikkerhetskritiske tjenesten: Safety of Life Service (SoL) forbedrer det åpne signalet med rask varsling til brukeren dersom tjenesten ikke oppfyller spesifikke nøyaktighetskrav (integritet). Tjenesten er nødvendig for sikkerhetskritiske anvendelser, eksempelvis innen luftfart. Det er planlagt å knytte garantier til denne tjenesten.

3. Den kommersielle tjenesten: Commercial Service (CS) gir tilgang til ekstra signaler for å kunne overføre tilleggsdata og muliggjøre høyere nøyaktighet. Signalene vil være krypterte og tilgangen basert på betaling. Også til denne tjenesten er det planlagt å knytte garantier.

4. Den offentlig regulerte tjenesten: Public Regulated Service (PRS) tilbyr posisjon og nøyaktig tid, med tilgangskontroll (kryptering), til spesifikke offentlige brukergrupper, som stiller særlig strenge krav til at tjenesten alltid må være tilgjengelig.

5. Søk- og redningstjenesten: Search and Rescue Service (SAR) tilbyr kontinuerlig global dekning for mottak av nødsignaler fra nødpeilesendere, og har mulighet til å formidle en kvitteringsmelding tilbake til den nødstedte. Tjenesten vil bidra til å bedre ytelsen til det eksisterende internasjonale søke- og redningssystemet COSPAS-SARSAT.

Norges deltagelse i tidlige faser av Galileo
Som deltaker i ESAs navigasjonsprogrammer har Norge bidratt med 11,83 mill. euro i utviklingsfasen og 1,24 mill. euro i tidligere faser. Bidraget tilsvarer vår NNI-andel (basert på nasjonal nettoinntekt) av ESAs bidrag. I tillegg har Norge bidratt med 9 mill. euro på EU-siden i utviklingsfasen. I de årlige budsjettproposisjoner fra Nærings- og handelsdepartementet har det blitt redegjort for bevilgninger til utviklingsfasen og framdriften i prosjektet.

Administrative og økonomiske konsekvenser
EØS-komiteens beslutning om innlemmelse av Galileo i EØS-avtalen vil innebære en forpliktelse for EØS/EFTA-statene, unntatt Liechtenstein, til å delta i finansieringen av utbyggingsfasen av Galileo.

EØS/EFTA-statenes finansielle bidrag til utbyggingsfasen bestemmes i henhold til EØS-avtalens artikkel 82 nr. 1 bokstav a. Bidraget reflekterer den relative andelen som hver stats BNP utgjør i forhold til EU statenes samlede BNP. For 2009 utgjør EØS/EFTA-statenes bidrag 2,38 prosent av totalbudsjettet for utbyggingsfasen i dette året. Denne utregningen er basert på at både Norge og Island blir med. Norges andel er 95,11 prosent av det stipulerte EFTA-bidraget. Norges bidragssum blir den samme om Island ikke blir med. Fordelingsnøklene justeres hvert år.

Galileos utbyggingsfase vil ha et samlet budsjett på 3,4 mrd. euro for perioden 2008-2013, fordelt på omtrent 2,2 mrd. euro til kontrakter for utbygging av systemet samt 1,2 mrd. euro til dekning av programreserver, kostnader til ESA og drift av EGNOS. Av dette finansieres 0,4 mrd. euro over EUs 7. rammeprogram for forskning, der Norge deltar. Norges finansielle forpliktelser i utbyggingsfasen er beregnet ut fra Norges EØS-andel og vil utgjøre ca. 69 mill. euro i perioden 2008-2013, se tabell 5.1. Forpliktelsene inkluderer 1 mill. euro til Galileo Supervisory Authority (GSA), som er et EU-byrå som ivaretar oppgaver innen sikkerhetsakkreditering og markedsutvikling for Galileo. Basert på en historisk gjennomsnittskurs for siste femårsperiode på 8,11 utgjør dette 560 mill. kroner. Forpliktelsene dekker også 2008, ettersom Norge i påvente av en mulig avtale har vært involvert i utbyggingsfasen siden starten.

Tabell 5.1
År 2008 2009 2010 2011 2012 2013 SUM
Forpliktelser (mill. euro) 20,1 18,9 20,9 4,6 4,1 0,24 68,9

Utbetalingsprofilen er ikke endelig fastsatt. På grunn av forskyvninger i anbudsprosessene vil utbetalingene de første årene bli lavere enn de budsjetterte forpliktelsene, og høyere de siste årene. Utbetalingene i 2009 er for Norges del anslått til 2 mill. euro. I avtalen legges det til grunn at forpliktelsene for 2008 skal fordeles likt for utbetaling i 2012 og 2013.

Den nasjonale oppfølgingen av deltakelsen i Galileo vil skje gjennom et interdepartementalt koordineringsutvalg ledet av Nærings- og handelsdepartementet. Det etableres et sekretariat i Norsk Romsenter som vil ha ansvaret for å følge opp norske interesser i Galileo-programmets styringsorganer. Nasjonal sikkerhetsmyndighet vil ha en særlig oppgave knyttet til oppfølging av sikkerhetsregimet i Galileo, herunder deltakelse i Galileos sikkerhetsorganer, oppfølging av avtaler om utveksling av sikkerhetsgradert informasjon, gjennomføring av leverandørklarering av norske selskaper som deltar i programmet og sikkerhetsmessig akkreditering av infrastruktur på norsk territorium.

Administrative kostnader vil utgjøre 3,5 mill. kroner i 2009 og 6,3 mill. kroner årlig for årene 2010-13. Kostnadene vil dekke styrket bemanning ved Norsk Romsenter og støtte fra Nasjonal sikkerhetsmyndighet i utøvelsen av myndighetsoppgaver i forbindelse med deltagelsen i Galileo. Norge forventes også å bidra med en nasjonal ekspert til EU-kommisjonen.

Forslag til bevilgning for det norske bidraget til Galileo og administrative kostnader for 2009 vil bli fremmet i revidert budsjett 2009. For perioden 2010 til 2013 vil de nødvendige bevilgningsforslag bli fremmet i den ordinære budsjettprosessen.

Dersom Norge skal delta i driftsfasen av Galileo må dette avklares gjennom en egen avtale med EU. Avtalen om deltakelse i utbyggingen av Galileo gir Norge rett, men ikke plikt til å delta i driftsfasen. Det foreligger ikke sikre overslag over driftskostnadene for systemet.

Vurdering av norsk deltagelse i Galileo
Norges geografi, topografi og nærings- og bosettingsstruktur tilsier at Norge vil være blant de landene som har størst utbytte av Galileo. Signalene fra Galileo vil være interoperable med GPS-signalene, og sammen vil systemene gi betydelig bedre sikkerhet, nøyaktighet og tilgjengelighet for brukerne. Dette vil særlig gjøre seg gjeldende i nordområdene, hvor ytelsen i dag er begrenset.

For Norge som kyst- og havnasjon med et stort sjøareal, lang kystlinje og omfattende skipsfart, har maritime anvendelser av satellittnavigasjon stor betydning. Satellittnavigasjon bidrar til sikker navigasjon. Det er dessuten viktig for overvåkingen av sjøtransporten fordi det automatiske identifikasjonssystemet AIS er basert på posisjons- og tidsinformasjon fra satellittnavigasjon. Mange operasjoner innenfor olje- og gassindustrien til havs stiller også spesielt høye krav til posisjons- og navigasjonstjenester.

Innenfor øvrige transportformer er bruk av satellittnavigasjon utbredt, og Galileo åpner til dels for nye bruksområder. Det foreligger planer om å basere seg på Galileo som hjelpemiddel i presisjonsnavigasjon innenfor luftfart, til styring og kontroll med togtrafikk, til betalingssystemer for bruk av veg, overvåking av vegtrafikk og automatiske nødmeldinger fra havarerte kjøretøy. I tilknytning til samferdselssektoren er det viktig å sikre et adekvat dekningsområde for satellittsignalene. Hensynet til personvern skal ivaretas når bruk av satellittnavigasjon, særlig innen samferdselssektoren, skal utredes og planlegges.

Norske brukere vil få tilgang til de åpne tjenestene Galileo tilbyr også uten en samarbeidsavtale. Norsk offentlig og privat bruk av Galileo ventes å bli omfattende. I et slikt perspektiv synes det rimelig at Norge deltar sammen med EU i finansieringen av Galileo. Regjeringen mener aktiv deltakelse i utbyggingen av systemet vil gi en betydelig tilleggsverdi for Norge. Tilleggsverdien står i forhold til de økonomiske forpliktelsene Norge påtar seg i avtalen.

Deltakelse vil også være i samsvar med Regjeringens aktive Europa-politikk, og vil bidra til å ivareta Norges økonomiske, næringspolitiske og utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser overfor EU. Utover dette er avtalens verdi for Norge særlig knyttet til muligheten for tilgang til PRS, industrielle muligheter, samt den innflytelse og kompetanse som vil følge av aktiv deltakelse i prosjektet.

Norges kompetanse og erfaring i maritim-, offshore- og polar bruk av satellittnavigasjon har vist seg å være verdifull, både for Norge og for Galileo-programmet. Som deltager i definisjons- og utviklingsfasen medvirket Norge til at den planlagte satellittkonstellasjonen for Galileo får bedre ytelse i nord enn opprinnelig planlagt. I gjennomføringen av utbyggingsfasen vil det måtte gjøres valg som av hensyn til økonomi og teknologi kan påvirke dekningen over norske områder. Det er kun gjennom aktiv deltakelse i de besluttende organer at Norge får innflytelse over de forholdene som berører våre strategiske interesser.

Dekningen i nord er også avhengig av et nettverk av bakkestasjoner. Dette nettverket er under utbygging. Etter avtale med Norge er det, som en del av utviklings- og testfasen, plassert bakkeinfrastruktur på Svalbard og på Troll-basen i Antarktis. Norsk deltagelse i relevante styringsorganer var en underliggende forutsetning da man gikk inn for lokalisering av disse stasjonene.

Stasjonene på Svalbard og Troll-basen skal etter planen inngå i den permanente infrastrukturen for Galileo. Permanente bakkestasjoner vil ha verdi for Norge både som en del av global infrastruktur og fordi driften vil gi innsyn i viktige prosesser i EU og EUs medlemsland, både i normal operasjon og i krisesituasjoner. Stasjonen på Svalbard er av særlig interesse med tanke på å sikre fullgod ytelse fra Galileo også i nordområdene. En permanent bakkestasjon på Svalbard vil i tillegg gi økt avkastning på investeringen i fiberkabelen fra Longyearbyen til fastlandet. Det er stor konkurranse knyttet til lokaliseringen av disse stasjonene, fordi mange land anser slike stasjoner som strategisk viktige. Norsk deltakelse i programmet vil kunne ha avgjørende betydning for framtiden til Galileo-stasjonene på norsk territorium.

Regjeringen legger til grunn at Norge og nordområdene skal ha like god dekning og like gode tjenester som resten av Europa. Uten deltagelse i utbyggingsfasen av Galileo vil Norge eventuelt måtte finansiere og bygge egen bakkeinfrastruktur for å tilfredsstille dette kravet. Det er ikke åpenbart at slik nasjonal infrastruktur vil kunne integreres i Galileo.

Satellittnavigasjon har stor og økende betydning innen en rekke samfunnssektorer. Evnen til å ta systemet effektivt i bruk styrkes vesentlig gjennom tidlig innsikt og aktiv deltakelse. På grunn av betydelige og tidlige nasjonale behov, særlig innen luftfart, maritim virksomhet og offshorenæringen, er Norge allerede langt framme både brukermessig og industrielt innen satellittnavigasjon. Norge har dermed gode forutsetninger for å nyttiggjøre seg mulighetene som skapes gjennom fortsatt aktiv deltakelse i Galileo.

Om tilgang til PRS
Den offentlig regulerte tjenesten (PRS) vil være tilgjengelig for myndighetene i EUs medlemsland og gir en mer robust og kontinuerlig tilgang til satellittnavigasjon for offentlig autoriserte brukere. Det kan i enkelte situasjoner, på tilsvarende måte som i GPS, være aktuelt å nekte tilgang til de åpne tjenestene i Galileo, samtidig som tilgangen til PRS opprettholdes for autorisert bruk.

Tilgang til PRS er viktig for systemer som utgjør samfunnskritisk infrastruktur, og særlig for justissektoren. PRS forventes også å bli aktuelt i forbindelse med europeisk politisamarbeid og samarbeid om toll- og grensekontroll der Norge er med. Tilgang til PRS vil kunne ha betydning for utøvelsen av norske myndighetsoppgaver.

EUs retningslinjer for tilgang til PRS er ikke ferdigstilt. Avtalen mellom Norge og EU om deltakelse i utbyggingsfasen utrykker en gjensidig intensjon om at Norge som fullverdig deltaker i Galileo vil kunne få tilgang til PRS.
Industrielle muligheter

Galileo er et av EUs hittil største industriprosjekter. Det skapes også store markeder for relaterte produkter og tjenester der aktiv systemdeltakelse er en vesentlig forutsetning for å lykkes. EU estimerer tilleggsverdien for Europa av Galileo til omkring 60 mrd. euro fram til 2030. Av dette stammer over halvparten fra innsikt og ferdigheter som opparbeides ved gjennomføringen av programmet. Aktiv deltakelse vil gi Norge del i denne merverdien.

Norsk industri vil ikke bli formelt utestengt fra anbudsrundene i utviklingsfasen dersom Norge ikke inngår en avtale med EU. Det forventes likevel at land som ikke deltar i prosjektet i praksis vil ha større problemer med å nå opp i konkurransen når europeisk romindustri skal velge samarbeidspartnere og underleverandører. Spesielt vil dette gjelde sikkerhetsgraderte leveranser hvor det er flere aktuelle industriaktører i Norge.

Deltagelse i Galileos utbyggingsfase gir ingen automatisk rett til industriretur på investeringer, noe som var tilfellet i de tidligere fasene i regi av den europeiske romorganisasjonen ESA. Norsk industri er likevel godt posisjonert for å konkurrere om kontrakter. Industriens kompetanse og konkurranseevne skyldes ikke minst at Norge deltok i utviklingsfasen av Galileo og navigasjonsprogrammene i ESA. Her har norske bedrifter tegnet kontrakter tilsvarende 20 mill. euro, en uttelling på nær 100 pst. i industriell retur, i de tidlige fasene av Galileo-prosjektet. Deltagelse i utbyggingsfasen vil bidra til å utnytte tidligere investeringer og kompetanse i Galileo-programmet.

Aktiv deltakelse i Galileo vil legge grunnlag for betydelige ringvirkninger i form av leveranser i det raskt voksende globale nedstrømsmarkedet for produkter og tjenester knyttet til satellittnavigasjon. Dette markedet forventes å nå 200 mrd. euro årlig fra 2011.

Bakkestasjoner for Galileo ved Troll-stasjonen og på Svalbard vil gi norsk næringsliv inntekter og styrke den norske konkurranseposisjonen for bakkestasjoner for satellitt. Stasjonene styrker industriens strategiske posisjon i den viktige globale infrastrukturen som Galileo representerer. Bakkestasjonene vil bidra til å heve kompetansen på satellittbasert virksomhet i Norge, og gi et tettere inngrep i og kompetanse om teknologien og systemet.

Svalbard Satellittstasjon (Svalsat) har i sterk konkurranse med Kiruna lyktes i å bli den foretrukne nedlesningsstasjonen for verdens polarbanesatellitter, spesielt satellitter for meteorologi og jordobservasjon. Dersom Norge ikke skulle få en permanent Galileo-bakkestasjon på Svalbard, vil Sverige og Kiruna lett kunne styrke sin posisjon på bekostning av Svalsat.