Sikring av konkurranse på luftfartsområdet
Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2019/712 av 17. april 2019 om sikring av konkurransen innen luftfarten, som opphever europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 868/2004
Regulation (EU) 2019/712 of the European Parliament and of the Council of 17 April 2019 on safeguarding competition in air transport, repealing Regulation (EC) No 868/2004
Europaparlaments- og rådsforordning publisert i EU-tidende 10.5.2019
Nærmere omtale
BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 7.9.2020)
Sammendrag av innhold
Hovedformålet med dette forslaget til ny forordning er å sikre like konkurransevilkår mellom flyselskaper og kommer som en konsekvens av at det i liten grad, på multilateralt og bilateralt nivå, er tilstrekkelige med regulering for å sikre like konkurransevilkår. Like konkurransevilkår skal oppnås gjennom å beskytte europeiske flyselskaper fra utilbørlig forretningsdrift fra tredjeland og flyselskaper i tredjeland. Forordningen fastsetter kriterier og prosedyrer for hvordan Kommisjonen skal gjennomføre undersøkelser på området. I tillegg etableres relevante tiltak ved brudd på internasjonale forpliktelser, og ved forretningsdrift som påvirker konkurransen mellom Fellesskapets flyselskaper og andre flyselskaper som har ført til, eller kan føre til, skade for Fellesskapets flyselskaper. Regelveket skal gjelde i samvirke med de bilaterale luftfartsavtalene med tredjeland som EU-landene inngår/har inngått.
Innenfor EU/EØS-området er det etablert regelverk som sikrer like konkurransevilkår for alle flyselskaper; både euroepeiske og ikke-europeiske flyselskaper har samme vilkår og muligheter. Dette er ikke nødvendigvis tilfellet i andre markeder omkring i verden. I enkelte tredjeland kan diskriminerende praksis og subsidier innebære at de lokale flyselskapene har fordeler foran andre flyselskaper. Denne situasjonen kan innebære at det over tid er risiko for at enkelte flyselskaper blir dominerende eller til og med enerådende i et marked. Dette vil i tilfelle innebære mindre valgmuligheter, dårligere konnektivitet og høyere priser for europeiske passasjerer. Like konkurransevilkår er et tema som kan addresseres i de bilaterale luftfartsavtalene mellom et EU-land og det aktuelle tredjelandet, men Kommisjonen erkjenner at dette er gjort i for liten grad. Forordning (EF) nr. 868/2004 ble introdusert for å forebygge de problemene som er nevnt. Forordningen har vist seg å ha en form og et innhold som gjør at den i praksis ikke blir anvend, og har vært uten effekt. Den nye forordningen skal gi EU et effektivt instrument for å sikre like konkurransevilkår mellom Fellesskapets flyselskaper og tredjelandsselskaper.
Forslaget til ny rettsakt skal erstatte forordning (EF) nr. 868/2004. Forordning (EF) nr. 868/2004 ble ikke tatt inn i EØS-avtalen da den ble vurdert til ikke å være EØS-relevent i sin helhet ut fra forordningens innhold.
Merknader
Rettslige konsekvenser
Forordningen har sin hjemmel i TFEU art. 100.
Det foreligger ikke nasjonale bestemmelser på området.
Det sentrale elementet i forordningen er etablering av tiltak i tilkntyning til brudd på gjeldende internasjonale forpliktelser. Forordningen definerer "gjeldende internasjonale forpliktelser" som forpliktelser i en avtale hvor EU er part. Regelverket er ment å skulle samvirke med luftfartsavtalene, dvs. de luftfartsavtalene som EU-statene inngår og hvor EU også er part. Regelverket skal altså regulere markedet mellom Fellesskapet og tredjeland, og ikke det indre markedet som EØS-statene er en del av. Så lenge markedet mellom Fellesskapet og tredjeland som klar hovedregel ikke er en del av EØS-avtalen, er det heller ikke naturlig at denne forordningen gjøres til del av EØS-avtalen. Situasjonen kunne vært annerledes hvis flyselskaper hjemmehørende i EØS-statene hadde tatt del i dette markedet, på samme vilkår og forutsetninger som flyselskaper hjemmehørende i EU-stater, noe som ville vært tilfellet hvis EU-landenes bilaterale avtaler med tredjeland også inkluderte en såkalt EØS-designeringsklausul, noe de i liten grad gjør i dag. EU er heller ikke part i de bilaterale luftfartsavtalene som Norge inngår.
Det andre sentrale elementet i forordningen er kapittelet med regler for Kommisjonens undersøkelser i enkeltsaker. Flyselskaper, sammenslutninger av flyselskaper og MS kan kreve at undersøkelse igangsettes, i tillegg til at Kommisjonen kan igangsette undersøkelse av eget tiltak.
Ut fra forordningens innhold vil det eventuelt måtte tas art. 103-forbehold hvis den likevel vurderes EØS-relevant. Dette fordi saken vil måtte behandles av Stortinget da den inneholder bestemmelser som vil innebære avståelse av myndighet, jf. bestemmelsene som igangsetting av undersøkelser.Forordningen inneholder også konfidensialitetsregler i art. 6 som vil måtte vurderes i forhold til den norske offentleglova.
Økonomiske og administrative konsekvenser
Hvis rettsakten vurderes som aktuell for innlemming i EØS-avtalen, vil det være behov for en nærmere vurdering av hvilke konsekvenser dette vil ha for EFTAs overvåkingsorgan, ESA. Det må avklares om den typen oppgaver som Kommisjonen er gitt i forordningen vil falle inn under ESAs mandat, noe som fremstår noe tvilsomt. Avhengig av utfallet av undersøkelsene vil de rettslige rammene for ESAs virksomhet måtte vurderes og eventuelt revideres. Hvis det ender opp med en ny oppgave til ESA, vil det også måtte vurderes om ESA kan utføre oppgaven innenfor dagens bevilgninger.
Rettsakten vil ikke ha direkte økonomiske eller administrative konsekvenser for den norske statsforvaltningen. Imidlertid foreslås det en bestemmelsen i art. 4(4) som innebærer at Kommisjonen vil kunne be en stat om støtte til gjennomføring av undersøkelser knyttet til en sak og at staten i tifelle "shall take whatever steps are necessary in order to give effect to such requests". Støtten kan bestå i deling av informasjon, bidrag til analysearbeid, men også deltakelse i inspeksjoner og selve etterforskningen. Hvis rettsakten skulle innlemmes i EØS-avtalen ville det måtte avklares hvilken instans som skal bistå i tilknytning til enkeltsaker, luftfartsmyndighetene eller konkurransemyndighetene.
Sakkyndige instansers merknader
Saken har per primo august 2017 ikke vært behandlet i Spesialutvalget for Transport.
Saken behandles etter normalprosedyren hos EFTA.
Det har ikke vært gjennomført høring.
Samferdselsdepartementet har vurdert saken og finner at forordningen ikke er EØS-relevant eller akseptabel.
Vurdering
Denne forordningen skal regulere markedet mellom Fellesskapet og tredjeland, og ikke det indre markedet som EØS-statene er en del av. Så lenge markedet mellom Fellesskapet og tredjeland som klar hovedregel ikke er omfattet av EØS-avtalen, er det ikke naturlig at denne forordningen gjøres til del av EØS-avtalen. Forordningen forutsetter et samspill med luftfartsavtaler EU selv er part. Se blant annet artikkel 1 nr. 1 og artikkel 2 bokstav (c).
Situasjonen kunne vært annerledes hvis flyselskaper hjemmehørende i EFTA/EØS-statene hadde tatt del i de aktuelle markedene på samme vilkår og under samme forutsetninger som flyselskaper hjemmehørende i EU-stater. Dette ville vært tilfellet hvis EU-landenes avtaler med tredjeland også inkluderte en såkalt EØS-designeringsklausul, noe de gjør i liten grad i dag. På samme måte er EU heller ikke part i de avtalene Norge inngår.
Det har ingen umiddelbare konsekvenser for norske flyselskaper at forordningen ikke tas inn i EØS-avtalen. Norge vil kunne igangsette egne undersøkelser hvis det foreligger mistanke om tilfeller med uheldig forretningsdrift som berører konkurransesituasjonen for norske flyselskaper. Norge vil også kunne samarbeide med Kommisjonen om de undersøkelsene de igangsetter hvis deres etterforskning også berører norske flyselskaper.
Samferdselsdepartementet har vurdert saken og finner at forordningen ikke er EØS-relevant eller akseptabel.
Andre opplysninger
Bakgrunnen for rettsakten er en erkjennelse av den store økonomiske betydningen luftfartsindustrien har isolert sett som en næring, men også generelt for hele den Europeiske økonomien. Beregninger viser at luftfartssektoren sysselsatte 9,3 millioner mennesker i 2014 og bidro med over 510 milliarder Euro til EU Gross Domestic Product. Luftfartsindustrien bidrar også til veksten innenfor andre sektorer; studier viser at 1 euro vekst innenfor luftfart, medfører en generell vekst på 3 euro i Fellesskapets økonomi sett under ett. Tilsvarende bidrar 1 ny jobb innenfor luftfarten til 3 nye jobber for øvrig.
Fellesskapets flyselskaper gjennomfører i snitt 7 millioner flyginger til eller fra lufthavner i Europa per år. Tilsvarende tall for flyselskaper i tredjeland er 1,3 millioner flyginger. Når det gjelder markedet for flyginger mellom EU og resten av verden, er markedet delt omtrent på midten, hvor Fellesskapets flyselskaper står for omlag 50% av flygingene (239 millioner passasjerer i 2015) og tredjelandsselskaper med 50% (240 millioner passasjerer i 2015). Liberalisering og deregulering har lagt grunnlag for en sterk vekst for internasjonale flyginger, og veksten er beregnet å øke med omlag 5% årlig fram mot 2030.
Se for øvrig:
An Aviation Strategy for Europe', COM(2015)598 final, 7.12.2015
OAG sommerprogram for 2016
'The EU's External Aviation Policy - Addressing Future Challenge', COM(2012)556, 27.09.2012
Status
Rettsakten er ekskludert, og dermed ikke innlemmet i EØS-avtalen.
Forslaget til forordning inngår som del av EUs nye luftfartspakke, Aviation: Open and Connected Europe' package, som ble fremmet 8. juni 2017.
Saken skal behandles av Europaparlamentet og Rådet. Kommisjonen har opplyst at både Paralmentet og Rådet, i tillegg til flere europeiske flyseskaper og arebidstakerorganisasjoner støtter forslaget, og det ventes derfor en relativt hurtig behandling.
Transportkomiteen i Parlamentet diskuterte det estiske formannsskapets prioriterng av saken 11. juli 2017. Her ble det uttalt at det finnes medlemsstater som er både for og mot forslaget slik det er presentert av Kommisjonen. Skillelinjen kan se ut til å gå mellom de statene som har flyselkaper som konkurrurerer direkte med selskaper fra Midtøsten og de som ikke har flyselskaper som er utsatt for slik konkurranse. Noen mener forslaget vil kunne ha preg av proteksjonisme. Den aktuelle estiske ministeren uttrykte at formannskapet uansett vil arbeide for å sikre "substantial progress" for saken.
Sammendrag av innhold
Hovedformålet med dette forslaget til ny forordning er å sikre like konkurransevilkår mellom flyselskaper og kommer som en konsekvens av at det i liten grad, på multilateralt og bilateralt nivå, er tilstrekkelige med regulering for å sikre like konkurransevilkår. Like konkurransevilkår skal oppnås gjennom å beskytte europeiske flyselskaper fra utilbørlig forretningsdrift fra tredjeland og flyselskaper i tredjeland. Forordningen fastsetter kriterier og prosedyrer for hvordan Kommisjonen skal gjennomføre undersøkelser på området. I tillegg etableres relevante tiltak ved brudd på internasjonale forpliktelser, og ved forretningsdrift som påvirker konkurransen mellom Fellesskapets flyselskaper og andre flyselskaper som har ført til, eller kan føre til, skade for Fellesskapets flyselskaper. Regelveket skal gjelde i samvirke med de bilaterale luftfartsavtalene med tredjeland som EU-landene inngår/har inngått.
Innenfor EU/EØS-området er det etablert regelverk som sikrer like konkurransevilkår for alle flyselskaper; både euroepeiske og ikke-europeiske flyselskaper har samme vilkår og muligheter. Dette er ikke nødvendigvis tilfellet i andre markeder omkring i verden. I enkelte tredjeland kan diskriminerende praksis og subsidier innebære at de lokale flyselskapene har fordeler foran andre flyselskaper. Denne situasjonen kan innebære at det over tid er risiko for at enkelte flyselskaper blir dominerende eller til og med enerådende i et marked. Dette vil i tilfelle innebære mindre valgmuligheter, dårligere konnektivitet og høyere priser for europeiske passasjerer. Like konkurransevilkår er et tema som kan addresseres i de bilaterale luftfartsavtalene mellom et EU-land og det aktuelle tredjelandet, men Kommisjonen erkjenner at dette er gjort i for liten grad. Forordning (EF) nr. 868/2004 ble introdusert for å forebygge de problemene som er nevnt. Forordningen har vist seg å ha en form og et innhold som gjør at den i praksis ikke blir anvend, og har vært uten effekt. Den nye forordningen skal gi EU et effektivt instrument for å sikre like konkurransevilkår mellom Fellesskapets flyselskaper og tredjelandsselskaper.
Forslaget til ny rettsakt skal erstatte forordning (EF) nr. 868/2004. Forordning (EF) nr. 868/2004 ble ikke tatt inn i EØS-avtalen da den ble vurdert til ikke å være EØS-relevent i sin helhet ut fra forordningens innhold.
Merknader
Rettslige konsekvenser
Forordningen har sin hjemmel i TFEU art. 100.
Det foreligger ikke nasjonale bestemmelser på området.
Det sentrale elementet i forordningen er etablering av tiltak i tilkntyning til brudd på gjeldende internasjonale forpliktelser. Forordningen definerer "gjeldende internasjonale forpliktelser" som forpliktelser i en avtale hvor EU er part. Regelverket er ment å skulle samvirke med luftfartsavtalene, dvs. de luftfartsavtalene som EU-statene inngår og hvor EU også er part. Regelverket skal altså regulere markedet mellom Fellesskapet og tredjeland, og ikke det indre markedet som EØS-statene er en del av. Så lenge markedet mellom Fellesskapet og tredjeland som klar hovedregel ikke er en del av EØS-avtalen, er det heller ikke naturlig at denne forordningen gjøres til del av EØS-avtalen. Situasjonen kunne vært annerledes hvis flyselskaper hjemmehørende i EØS-statene hadde tatt del i dette markedet, på samme vilkår og forutsetninger som flyselskaper hjemmehørende i EU-stater, noe som ville vært tilfellet hvis EU-landenes bilaterale avtaler med tredjeland også inkluderte en såkalt EØS-designeringsklausul, noe de i liten grad gjør i dag. EU er heller ikke part i de bilaterale luftfartsavtalene som Norge inngår.
Det andre sentrale elementet i forordningen er kapittelet med regler for Kommisjonens undersøkelser i enkeltsaker. Flyselskaper, sammenslutninger av flyselskaper og MS kan kreve at undersøkelse igangsettes, i tillegg til at Kommisjonen kan igangsette undersøkelse av eget tiltak.
Ut fra forordningens innhold vil det eventuelt måtte tas art. 103-forbehold hvis den likevel vurderes EØS-relevant. Dette fordi saken vil måtte behandles av Stortinget da den inneholder bestemmelser som vil innebære avståelse av myndighet, jf. bestemmelsene som igangsetting av undersøkelser.Forordningen inneholder også konfidensialitetsregler i art. 6 som vil måtte vurderes i forhold til den norske offentleglova.
Økonomiske og administrative konsekvenser
Hvis rettsakten vurderes som aktuell for innlemming i EØS-avtalen, vil det være behov for en nærmere vurdering av hvilke konsekvenser dette vil ha for EFTAs overvåkingsorgan, ESA. Det må avklares om den typen oppgaver som Kommisjonen er gitt i forordningen vil falle inn under ESAs mandat, noe som fremstår noe tvilsomt. Avhengig av utfallet av undersøkelsene vil de rettslige rammene for ESAs virksomhet måtte vurderes og eventuelt revideres. Hvis det ender opp med en ny oppgave til ESA, vil det også måtte vurderes om ESA kan utføre oppgaven innenfor dagens bevilgninger.
Rettsakten vil ikke ha direkte økonomiske eller administrative konsekvenser for den norske statsforvaltningen. Imidlertid foreslås det en bestemmelsen i art. 4(4) som innebærer at Kommisjonen vil kunne be en stat om støtte til gjennomføring av undersøkelser knyttet til en sak og at staten i tifelle "shall take whatever steps are necessary in order to give effect to such requests". Støtten kan bestå i deling av informasjon, bidrag til analysearbeid, men også deltakelse i inspeksjoner og selve etterforskningen. Hvis rettsakten skulle innlemmes i EØS-avtalen ville det måtte avklares hvilken instans som skal bistå i tilknytning til enkeltsaker, luftfartsmyndighetene eller konkurransemyndighetene.
Sakkyndige instansers merknader
Saken har per primo august 2017 ikke vært behandlet i Spesialutvalget for Transport.
Saken behandles etter normalprosedyren hos EFTA.
Det har ikke vært gjennomført høring.
Samferdselsdepartementet har vurdert saken og finner at forordningen ikke er EØS-relevant eller akseptabel.
Vurdering
Denne forordningen skal regulere markedet mellom Fellesskapet og tredjeland, og ikke det indre markedet som EØS-statene er en del av. Så lenge markedet mellom Fellesskapet og tredjeland som klar hovedregel ikke er omfattet av EØS-avtalen, er det ikke naturlig at denne forordningen gjøres til del av EØS-avtalen. Forordningen forutsetter et samspill med luftfartsavtaler EU selv er part. Se blant annet artikkel 1 nr. 1 og artikkel 2 bokstav (c).
Situasjonen kunne vært annerledes hvis flyselskaper hjemmehørende i EFTA/EØS-statene hadde tatt del i de aktuelle markedene på samme vilkår og under samme forutsetninger som flyselskaper hjemmehørende i EU-stater. Dette ville vært tilfellet hvis EU-landenes avtaler med tredjeland også inkluderte en såkalt EØS-designeringsklausul, noe de gjør i liten grad i dag. På samme måte er EU heller ikke part i de avtalene Norge inngår.
Det har ingen umiddelbare konsekvenser for norske flyselskaper at forordningen ikke tas inn i EØS-avtalen. Norge vil kunne igangsette egne undersøkelser hvis det foreligger mistanke om tilfeller med uheldig forretningsdrift som berører konkurransesituasjonen for norske flyselskaper. Norge vil også kunne samarbeide med Kommisjonen om de undersøkelsene de igangsetter hvis deres etterforskning også berører norske flyselskaper.
Samferdselsdepartementet har vurdert saken og finner at forordningen ikke er EØS-relevant eller akseptabel.
Andre opplysninger
Bakgrunnen for rettsakten er en erkjennelse av den store økonomiske betydningen luftfartsindustrien har isolert sett som en næring, men også generelt for hele den Europeiske økonomien. Beregninger viser at luftfartssektoren sysselsatte 9,3 millioner mennesker i 2014 og bidro med over 510 milliarder Euro til EU Gross Domestic Product. Luftfartsindustrien bidrar også til veksten innenfor andre sektorer; studier viser at 1 euro vekst innenfor luftfart, medfører en generell vekst på 3 euro i Fellesskapets økonomi sett under ett. Tilsvarende bidrar 1 ny jobb innenfor luftfarten til 3 nye jobber for øvrig.
Fellesskapets flyselskaper gjennomfører i snitt 7 millioner flyginger til eller fra lufthavner i Europa per år. Tilsvarende tall for flyselskaper i tredjeland er 1,3 millioner flyginger. Når det gjelder markedet for flyginger mellom EU og resten av verden, er markedet delt omtrent på midten, hvor Fellesskapets flyselskaper står for omlag 50% av flygingene (239 millioner passasjerer i 2015) og tredjelandsselskaper med 50% (240 millioner passasjerer i 2015). Liberalisering og deregulering har lagt grunnlag for en sterk vekst for internasjonale flyginger, og veksten er beregnet å øke med omlag 5% årlig fram mot 2030.
Se for øvrig:
An Aviation Strategy for Europe', COM(2015)598 final, 7.12.2015
OAG sommerprogram for 2016
'The EU's External Aviation Policy - Addressing Future Challenge', COM(2012)556, 27.09.2012
Status
Rettsakten er ekskludert, og dermed ikke innlemmet i EØS-avtalen.
Forslaget til forordning inngår som del av EUs nye luftfartspakke, Aviation: Open and Connected Europe' package, som ble fremmet 8. juni 2017.
Saken skal behandles av Europaparlamentet og Rådet. Kommisjonen har opplyst at både Paralmentet og Rådet, i tillegg til flere europeiske flyseskaper og arebidstakerorganisasjoner støtter forslaget, og det ventes derfor en relativt hurtig behandling.
Transportkomiteen i Parlamentet diskuterte det estiske formannsskapets prioriterng av saken 11. juli 2017. Her ble det uttalt at det finnes medlemsstater som er både for og mot forslaget slik det er presentert av Kommisjonen. Skillelinjen kan se ut til å gå mellom de statene som har flyselkaper som konkurrurerer direkte med selskaper fra Midtøsten og de som ikke har flyselskaper som er utsatt for slik konkurranse. Noen mener forslaget vil kunne ha preg av proteksjonisme. Den aktuelle estiske ministeren uttrykte at formannskapet uansett vil arbeide for å sikre "substantial progress" for saken.