BAKGRUNN (Samferdselsdepartementets bakgrunnsnotat - desember 2006)

Kommisjonen fremmet i 2001 et forslag til ny forordning KOM (2001) 573 endelig om å erstatte forordning (EØF) nr. 3820/85 av 20. desember 1985 om harmonisering av visse bestemmelser på det sosiale området innen vegtransport. Forslaget er hjemlet i Romatraktatens artikkel 71 og fremsatt i henhold til prosedyren i artikkel 251. I KOM (2003) 490 endelig har Kommisjonen revidert sitt opprinnelige forslag etter at Rådet og Europaparlamentet har hatt sin 1. høring. Etter å ha gått til forliksprosedyren kom Europaparlamentet og Rådet frem til et kompromiss som ble endelig vedtatt den 15. mars 2006, og publisert i EU-tidende 11. april 2006 som forordning (EF) nr. 561/2006 (heretter forordningen).

Forordningen inneholder følgende hovedendringer i forhold til gjeldende kjøre- og hviletidsregler:
• Endringer av arbeidsvilkårene hva gjelder kjøretid, pauser og hviletid
• Sanksjonsmuligheter for overtredelser som er begått utenfor sanksjonerende medlemslands område
• Utvidelse av målbare tidsperioder som kan kontrolleres blant annet ved å utnytte fordelene ved digital fartsskriver
• Antall og omfang av de generelle unntakene fra regelverket begrenses
• Det innføres medansvar for andre aktører i transportkjeden.
Endringene skal tydeliggjøre og forenkle bestemmelsene om kjøre- og hviletid, ajourføre unntakene i lys av utviklingen, avskaffe ordninger som er vanskelig å kontrollere, gi klarere definisjoner, samt tydeliggjøre forpliktelser for arbeidstaker og arbeidsgiver.

I tillegg innføres det i artikkel 27 en frist for innføring av digital fartsskriver med ikrafttredelsesdato 1. mai 2006.

Kapittel 1 Innledende bestemmelser:
Forordningens formål (artikkel 1) er i hovedtrekk å harmonisere konkurransevilkårene innenfor vegtransport, å forbedre arbeidsvilkårene og å styrke trafikksikkerheten. I tillegg skal forordningen
bedre kontrollen og håndhevelsen av kjøre- og hviletidsregelverket og bedre arbeidspraksisen i vegtransportyrket.

Forordningen stedlige virkeområde (artikkel 2 nr. 2 og 3) er, uavhengig av kjøretøyets registreringsland, vegtransport som utføres innenfor EU, EØS-området og Sveits. For transport som foregår delvis utenfor dette området gjelder AETR-avtalen for hele transporten dersom kjøretøyet er registrert i et EU- eller AETR-land, mens AETR-avtalen bare gjelder for den delen av transporten som utføres innenfor EU- eller AETR-land dersom kjøretøyet er registrert i et land som ikke er medlem av EU/AETR. Dette kan skape problemer i en overgangsfase inntil AETR-avtalen er oppdatert slik at bestemmelsene der samsvarer med forordningen. Det pågår imidlertid arbeid for å endre AETR, slik at denne overgangsperioden blir kortest mulig.

Forordningens saklige virkeområde (artikkel 2 nr. 1) angis positivt ved at forordningen gjelder kjøretøyer som brukes til godstransport, hvis tillatte totalvekt inkludert tilhenger eller semitrailer overstiger 3,5 tonn. I tillegg omfattes kjøretøyer som benyttes til persontransport dersom kjøretøyet er konstruert eller innrettet til og har til formål å transportere mer enn 9 personer (inklusive fører). Angivelsen av hvilke godskjøretøyer som omfattes er videre enn i dag, hvor det er den aktuelle vogntogvekten som må overstige 3,5 tonn dersom bilen har lavere tillatt totalvekt enn 3,5 tonn for at reglene skal gjelde. Dette vil medføre at en stor gruppe varebiler vil måtte installere fartsskriver og følge bestemmelsene i forordningen.

Artikkel 3 omhandler unntak som skal gjelde i hele virkeområdet. Det gjelder hovedsakelig kjøretøyer som kun transporterer innenfor et begrenset område og/eller med et formål som gjør at de ikke er en naturlig del av transportmarkedet. Flere av dagens unntak er videreført, noen er justert noe, enkelte er fjernet, og noen er flyttet over til artikkel 13 slik at det vil være opp til medlemslandene å unnta dem (se nedenfor). De førerne som gjennom sin kjøring er fritatt etter artikkel 3 a) skal likevel sikres tilstrekkelig beskyttelse i nasjonal lovgivning. I Norge vil de nyte slik beskyttelse gjennom arbeidstidsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven.

I forhold til dagens regler er en del nye definisjoner (artikkel 4) tatt inn for å klargjøre begrepene kjøretid, pause, annen arbeidstid, daglig hviletid, ukentlig hviletid, kjøretid, kjøreperiode, flerbemannet kjøretøy og transportvirksomhet. Definisjonen av vegtransport er formulert slik at kjøring som helt eller delvis foregår på ”offentlig veg” skal være omfattet. Det er inntatt en presisering av at pause er en periode som utelukkende skal brukes til rekreasjon. I forordningen er det tatt inn en henvisning til definisjonen av arbeidstid i direktiv 2002/15/EF av 11. mars 2002 om organisering av arbeidstiden til personer som utfører mobilt arbeid innenfor vegtransport (arbeidstidsdirektivet), slik at ”kjøretid” og ”annet arbeid” til sammen vil utgjøre ”arbeidstid” etter arbeidstidsdirektivet. Dette vil bl.a. gjøre det mulig å registrere arbeidstiden ved hjelp av en digital fartsskriver, gjøre etterlevelsen og kontrollen med reglene enklere og forhindre motstrid mellom de to regelsettene.

Kapittel 2 Medfølgende personale, kjøretid, pauser og hviletid:
Bestemmelsene om krav til alder og utdanning (artikkel 5 nr. 1, 2 og 4 i forordning (EØF) nr. 3820/85) er tatt ut av kjøre- og hviletidsreglene og skal følge av direktiv 2003/59/EF (opplæringsdirektivet – jf. EØS-komiteens beslutning nr. 64/2006 og St.prp. nr. 11 (2006-2007) fra den tid bestemmelsene der trer i kraft, se artikkel 28. Artikkel 5 i forordningen inneholder fortsatt krav til minstealder for konduktører og hjelpere.

Forordningen inneholder i artikkel 6 bestemmelser om maksimal kjøretid pr dag, pr uke og pr 14-dagers periode. Den daglige kjøretiden må ikke overstige ni timer, men kan to ganger i løpet av en arbeidsuke utvides til 10 timer. Det er en maksimal kjøretid på 56 timer pr uke, og den maksimale arbeidstiden som følger av arbeidstidsdirektivet (60 timer pr uke) må ikke overskrides. Det innebærer en reduksjon av den teoretisk maksimale lengden på ukentlig kjøretid. I løpet av to etterfølgende uker skal det ikke kjøres i mer enn 90 timer tilsammen.

Artikkel 7 krever at føreren avholder en pause på minst 45 minutter etter fire og en halv times kjøring, med mindre vedkommende påbegynner en døgn- eller ukehvil. Denne pausen kan deles opp i en pause på minst 15 minutter og en ny pause på minst 30 minutter fordelt over kjøreperioden.
Normal daglig hviletid skal være minst 11 timer. Hvileperioden kan maksimalt tre ganger i løpet av en uke deles opp i to perioder, hvorav den ene er på minst tre timer og den andre er på minst
ni timer. Det gjelder ikke lenger noen regler om kompensasjon for redusert døgnhvil, siden det i tillegg skal avholdes en ekstra hvileperiode hvis det tas en redusert døgnhvil. Ukehvilen skal ifølge artikkel 8 og 4 være på minst 45 sammenhengende timer. Denne kan på visse vilkår reduseres til minst 24 sammenhengende timer. Sjåførene skal ha en regulær ukentlig hvile minst én gang pr. to påfølgende uker.

Det er (i artikkel 6 nr. 5 og artikkel 9) nøye beskrevet hva som skal regnes som annet arbeid, og dermed tas i betraktning ved beregningen av hvileperiodene. Det er også beskrevet hva som skal regnes som pause eller hvil. Det er adgang til å kunne avbryte en normal daglig hviletid som avholdes mens fører ledsager et kjøretøy om bord på ferge eller tog inntil to ganger i til sammen høyst en time.

Kapittel 3 Transportbedriftenes ansvar:
Transportvirksomhetene er etter artikkel 10 ansvarlige for at sjåførene ikke avlønnes slik at trafikksikkerheten stilles i fare eller forordningen lettere kan brytes. De er videre ansvarlige for å tilrettelegge arbeidet til sjåførene slik at reglene ikke brytes. Dette gjelder også overtredelser på andre lands territorium. Bedriftene skal sikre data fra fartsskriveren med en nærmere fastsatt regelmessighet. Det er krav til oppbevaring av dataene i minst 12 måneder etter registrerings-tidspunktet. På anmodning fra kontrollør skal de nedlastede data legges frem enten ved kontroll i bedriftens lokaler, eller via en fjernoverføring av elektroniske data. Andre ledd i transportkjeden skal sørge for at transporttidsplaner er i samsvar med bestemmelsene i forordningen.

Kapittel 4 Unntak:
Artikkel 11 gir medlemsstatene adgang til å vedta strengere regler for innenlands transport enn det som følger av artikkel 6-9. Norge har ikke benyttet seg av denne muligheten ved gjennomføringen av dagens regelverk.

Artikkel 12 viderefører regelen om at det ved uforutsette hendelser der det er nødvendig av hensyn til sikkerheten til personer, kjøretøyet eller lasten kan kjøres lenger enn det som følger av artikkel 6-9.
Etter artikkel 13 kan medlemsstatene selv fastsette unntak fra artikkel 5-9. Det er nærmere angitt hvilke tilfeller dette gjelder. Konkurransehensyn og bruksendringer for enkelte typer kjøretøy tilsier at det er hensiktsmessig å vurdere hvilke kjøretøygrupper som skal unntas for Norge. Dette må vurderes grundig i implementeringsprosessen. Et nytt unntak er at kjøretøy som anvendes innenfor områder som på forhånd er avgrenset og som har en befolkningstetthet på mindre enn 5 innbyggere pr. kvadratkilometer kan unntas på nærmere angitte vilkår. Et slikt unntak må godkjennes av Kommisjonen (for Norges vedkommende EFTAs overvåkingsorgan).

Medlemsstatene har dispensasjonsmyndighet etter artikkel 14 for transport som utføres under ekstraordinære omstendigheter. Slik dispensasjon krever godkjennelse av Kommisjonen (for Norges vedkommende EFTAs overvåkningsorgan), i nødstilfeller kan Kommisjonen (EFTAS overvåkningsorgan) varsles i etterkant.

Kapittel 5 Kontroll og sanksjoner:
Ifølge artikkel 16 skal førere av kjøretøyer som ikke er utstyrt med fartsskriver dokumentere kjøre- og hviletiden ved hjelp av tidtabell og tjenesteliste. Dette gjelder innenlands busstrafikk i rute og kortere internasjonal rutetrafikk nær grensen. Denne bestemmelsen viderefører artikkel 14 i forordning (EØF) nr. 3820/85.

Medlemsstatene blir etter artikkel 17 ilagt rapporteringsplikt tilsvarende den som gjelder etter forordning (EØF) nr. 3820/85 i dag. Videre skal medlemsstatene etter artikkel 18 gjennomføre de nødvendige tiltak for å gjennomføre forordningen.

Det skal etter artikkel 19 faststettes nasjonale bestemmelser om sanksjonering av overtredelser av forordningen. Sanksjonene skal stå i rimelig forhold til overtredelsen og virke avskrekkende. De kompetente myndighetene i medlemsstatene har mulighet til å ilegge sanksjoner for overtredelser av forordningen når overtredelsen konstateres på medlemsstatens område, og
også dersom overtredelsen er skjedd utenfor dens område (prinsippet om ekstraterritorialitet). Det oppstilles videre et bestilleransvar i artikkel 19 nr. 4.

Det er uttrykkelig uttalt at man skal unngå dobbelt forfølgning for samme overtredelse av forordningen og forordning (EØF) nr. 3821/85. Sjåførene skal utstyres med et bevis for at det er innledet rettsforfølgelse eller iverksatt straffereaksjoner for en overtredelse. Dette beviset skal medbringes inntil overtredelsen ikke lenger kan sanksjoneres.

I tilfeller hvor medlemsstatene mener regelverket er overtrådt slik at det kan utgjøre en fare for trafikksikkerheten, kan kjøretøyet blokkeres inntil årsaken til overtredelsen er avhjulpet. I tillegg kan virksomhetens løyve/fellesskapstillatelse inndras, suspenderes eller begrenses. Tilsvarende gjelder førerkortet til overtredende sjåfør. Dagens regler om medlemsstatenes bistand overfor hverandre og utveksling av opplysninger videreføres, mens det foreslås innføring av en plikt for medlemsstatene til regelmessig å sende hverandre og Kommisjonen alle relevante opplysninger om den nasjonale fortolkning og anvendelse av forordningens bestemmelser. Kommisjonen skal bistås av et utvalg av representanter fra medlemsstatene. Dette utvalget er det samme som etter forordning (EØF) nr. 3821/85 artikkel 18 nr. 1. Hvis det viser seg å være ulik forståelse eller praktisering av reglene i de ulike medlemsstatene, skal dette utvalget drøfte spørsmålene.

Kapittel 6 Avsluttende bestemmelser:
Artikkel 26 endrer enkelte bestemmelser i forordning (EØF) nr. 3821/85. Definisjonene i forordningens artikkel 4 skal være bestemmende for virkeområdet til forordning (EØF) nr. 3821/85, dvs. plikten til å bruke fartsskriver skal avhenge av om kjøretøyet faller inn under forordningen eller ikke. Det oppstilles en frist til 31. desember 2007 for de kjøretøyene som tidligere var fritatt fra kravet til å ha installert fartsskriver som nå vil være omfattet av dette kravet til å installere fartsskriver. Reglene for oppbevaring av diagramskiver, nedlastede data og utskrifter fra digital fartsskriver (forordning (EØF) nr. 3821/85 artikkel 14) justeres.

Reglene om registrering av opplysninger når sjåførkortet er skadet, ikke virker eller ikke er i sjåførens besittelse og reglene om hva som skal fremvises ved kontroll (forordning (EØF) nr. 3821/85 artikkel 15). Videre er det en justering av hvilke symboler på fartsskriveren som skal registrere de ulike aktivitetene til føreren. Fra 1. mai 2006 skal føreren ha med seg dokumentasjon på sin kjøre- og hviletid de siste 15 dagene, i form av diagramskiver, sjåførkortet og/eller utskrifter fra digital fartsskriver. Fra 1. januar 2008 forlenges denne perioden til 28 dager. En kontrollør kan også kreve annen dokumentasjon på at reglene er overholdt.

Artikkel 27 endrer fristene for innføring av digital fartsskriver i forordning (EF) nr. 2135/98 artikkel 2. Den nye ordlyden er slik at kjøretøy som registreres første gang tjue dager etter publiseringen av forordningen skal ha installert en digital fartsskriver. Videre er medlemslandene forpliktet til å utstede fartsskriverkort innen samme dato. Siden forordningen ble publisert 11. april 2006, er denne fristen 1. mai 2006. Samme ikrafttredelsesdato gjelder ifølge artikkel 29 for artikkel 10 nr. 5 og artikkel 26 nr. 3 og 4. Resten av forordningen trer i kraft den 11. april 2007. Artikkel 27 vil ikke få noen formell betydning for Norge før forordningen er behandlet av EØS-komiteen, tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. Dette kan skape praktiske ulikheter for de norske transportbedriftene som utfører internasjonal transport i EØS-området. Ved kontroll i et EU-land kan det være vanskelig å dokumentere at artikkel 27 ikke har noen virkning overfor norske transportører. Siden nye kjøretøy i dag leveres med digital fartsskriver innstallert fra produsenten, vil problemene i praksis bare oppstå for de som av ulike årsaker likevel har en analog fartsskriver i kjøretøy som er registrert etter 1. mai. 
For å unngå slike problemer arbeides det med en snarlig implementering av forordningen, slik at fristene nevnt i artikkel 27 vil avvike minst mulig fra den dagen dette er norsk rett.

Etter artikkel 28 skal forordning (EØF) nr. 3820/85 oppheves og erstattes av forordningen. Likevel skal artikkel 5 nr. 1,2 og 4 gjelde inntil opplæringsdirektivet avløser bestemmelsene som angitt ovenfor.

Merknader
Forordningen vil kreve en fullstendig revisjon av dagens kjøre- og hviletidsforskrift. Det er etter artikkel 13 omfattende adgang til å gi nasjonale unntak fra reglene. Dette må vurderes nøye i samråd med næringen.

De administrative konsekvensene blir små utover opplæring og tilvenning til nye regler for kontrollmyndighetene.

Forordningen får økonomiske konsekvenser for transportnæringen på flere måter. For det første ved at nye grupper kjøretøy faller inn under forordningens virkeområde, bl.a. postbiler og ”minibusser”. Videre ved at den maksimale ukentlige kjøretiden blir redusert og lengden på døgnhvilen økes. En innføring vil imidlertid føre til samfunnsøkonomiske gevinster ved redusert ulykkesrisiko for disse kjøretøyene. I tillegg vil et tydeligere regelsett og klare ansvarsregler kunne få positive følger for konkurransen på transportmarkedet.

Forordningen artikkel 23 inneholder en rett for Fellesskapet til å forhandle med tredjeland om gjennomføring av forordningen, som anses ligge utenfor EØS-avtalens virkeområde. Dette anses imidlertid å følge av generell forståelse av EØS-avtalen, jf blant annet protokoll 1 til EØS-avtalen, slik at særskilt tilpasningstekst ikke anses nødvendig.

Artikkel 19 inneholder bestemmelser om straff. Straffebestemmelser er ikke en del av EØS-avtalen, men generelt har vi plikt til å gjennomføre bestemmelsene på en effektiv måte. Plikten til effektiv gjennomføring følger av artikkel 19 nr. 1 og nr. 4. Artikkel 19 nr. 2 om at medlemslandene skal gi kompetent myndighet hjemmel til å ilegge sanksjoner for overtredelser som konstateres i Norge, men som er begått i andre land, går lenger i retning av å harmonisere sanksjonsreglene, og straff når det er sanksjonen vi nasjonalt har valgt. Plikten er imidlertid knyttet til begrepet "sanksjon", slik at det er opp til hver enkelt stat å velge sanksjonsform. Det at vi i Norge har valgt straff etter vegtrafikkloven § 31 i form av bøter eller fengsel inntil ett år gjør således ikke at det er en strafferettslig bestemmelse som faller utenfor EØS-avtalens saklige virkeområde. Justis- og politidepartementet har konkluderert med at det er behov for en ny og klar lovhjemmel for å gjennomføre forordningen artikkel 19 nr. 2. Samferdselsdepartementet legger derfor til grunn at det er nødvendig med lovendring for å gjennomføre bestemmelsen, og at det derfor må tas forbehold om Stortingets samtykke i samsvar med EØS-avtalen artikkel 103 når forordningen innlemmes i EØS-avtalen.

Sakkyndige instansers merknader
Det opprinnelige forslaget har tidligere vært på høring, og høringsinstansene har vært gjennomgående positive til de nye reglene. Den endelige forordningen avviker imidlertid fra det opprinnelige forslaget på flere punkter. Vegdirektoratet mener den nye forordningen er tilfredsstillende ut fra hensynene nevnt i artikkel 1.

Det kreves ikke lovendring for å reagere på overtredelser som forutsatt i artikkel 21 i forordningen fordi politiet allerede har slik myndighet. Vegdirektoratet har likevel påpekt at det er ønskelig med en endring i vegtrafikkloven for at begge kontrollmyndighetene skal kunne håndheve reglene på samme måte.

I høringsrunden ble det også påpekt at lønn i form av bonus eller tillegg for transportert godsmengde (forordningens artikkel 10 nr. 1) bør forbys fullstendig, da det er umulig å håndheve en slik bestemmelse. Kommisjonen viser til at bestemmelsen videreføres for å understreke betydningen av at foretak/arbeidsgiver ikke ansvarsfritt skal kunne presse sjåfører til å arbeide i lange perioder.
Rettsakten er behandlet i Spesialutvalget for transport, der Samferdselsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Fiskeri- og Kystdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Miljøverndepartementet og Finansdepartementet er representert. Spesialutvalget fant rettsakten relevant og akseptabel.