BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 4.4.2011)

Sammendrag av innhold
Direktivet regulerer retten til fri bevegelse for EØS-borgere og deres familiemedlemmer. Det samler og erstatter en rekke tidligere forordninger og direktiver på området. Direktivet kodifiserer også mye av den rettsutviklingen som har funnet sted gjennom EF-domstolens fortolkninger, og klargjør rettstilstanden på en rekke punkter. Direktivet innebærer noen materielle endringer og administrative forenklinger med hensyn til retten til innreise og opphold. Med direktivet har man nå fått en samlet rettsakt på området for fri personbevegelighet i stedet for mange forordninger og direktiver.

Formålet med direktivet er å gjøre det enklere for EØS-borgere og deres familiemedlemmer å bevege seg på tvers av landegrensene for å kunne arbeide og oppholde seg i andre medlemsland. Målet er at EØS-borgere og familiemedlemmene deres skal kunne bevege seg fritt og bytte jobb eller bosted på tilsvarende måte som innenfor sitt eget hjemland. En gjennomgående tanke i direktivet sammenliknet med tidligere rettstilstand, er at det skal legges enda mer vekt på den frie bevegeligheten og tilsvarende mindre vekt på kontrollhensynet. Formaliteter skal holdes på et minimum, være klart definerte og ikke utgjøre et hinder for den frie bevegeligheten. Medlemslandene har likevel muligheter til å foreta nødvendige nasjonale tilpasninger for å forhindre misbruk av den frie bevegeligheten.

Nærmere om direktivets innhold

Direktivet gir EØS-borgere og deres familiemedlemmer rett til å reise inn i et annet medlemsland og ta opphold og arbeid der i inntil tre måneder uten andre formaliteter enn å oppfylle et legitimasjonskrav. Tilsvarende regler fulgte av tidligere rettstilstand.

For opphold utover tre måneder fjerner direktivet dagens system med krav om oppholdstillatelser for EØS-borgere og deres familiemedlemmer. Direktivet åpner samtidig opp for at medlemslandene kan innføre en registreringsordning overfor EØS-borgere. Det er opp til medlemslandene å vurdere hvorvidt de ønsker å innføre en slik ordning. Norge har valgt å innføre en registreringsordning. Fristen for registrering er minimum tre måneder fra innreisedatoen, og et registreringsbevis skal utstedes straks. For tredjelandsborgere som omfattes av direktivet på grunn av familietilknytning til en EØS-borger, innfører direktivet et obligatorisk system med søknad og utstedelse av oppholdskort som en erstatning for dagens oppholdstillatelse. Søknadsfristen skal være minimum tre måneder fra innreisedatoen, og kortet skal utstedes senest innen seks måneder etter innlevert søknad. Oppholdsretten er ikke betinget av at de administrative formalitetene er fulgt. Det avgjørende for oppholdsretten er at de materielle vilkårene for opphold er oppfylt.

Siden ett av formålene i direktivet er å forenkle de administrative formalitetene, gir direktivet begrensede muligheter for hvilke dokumentasjonskrav som kan oppstilles i forbindelse med registrering og utstedelse av oppholdskort.

For utstedelse av registreringsbevis kreves legitimasjon. I tillegg gir direktivet en uttømmende oppregning av hvilke ytterligere dokumentasjonskrav som kan stilles. Disse kravene er avhengig av hvilken gruppe av personer som skal registreres; arbeidstaker, selvstendig næringsdrivende, tjensteyter, selvforsørgende eller student. Når det gjelder oppholdskortet, gir direktivet også en uttømmende oppregning av hva slags dokumentasjon som kan kreves utover legitimasjonskravet.

Direktivet utvider definisjonen av begrepet ” familiemedlem” i forhold til tidligere rettstilstand. Som eksempel kan nevnes at en registrert partner til en EØS-borger omfattes av definisjonen dersom vertslandets lovgivning likestiller registrerte partnerskap med ekteskap. Også partnerens direkte etterkommere og slektninger i oppstigende linje omfattes av definisjonen. Når det gjelder samboere, uansett kjønn, omfattes de av bestemmelsene som vedrører ”annen familie”. Dette innebærer at de ikke kan utlede rettigheter uten videre fra direktivet, men medlemslandene pålegges samtidig å lette retten til innreise og opphold for denne gruppen i den utstrekning dette er i tråd med medlemslandenes nasjonale lovgivning. Det kreves ikke en formalisering av samboerskapet, men det må kunne dokumenteres at samboerskapet med EØS-borgeren allerede har vært av en viss varighet.

En viktig materiell endring i direktivet er innføringen av en varig oppholdsrett for EØS-borgere og deres familiemedlemmer etter fem års lovlig opphold i landet. At oppholdet må ha vært lovlig betyr at EØS-borgeren må ha hatt oppholdsrett i fem år som arbeidstaker, selvstendig næringsdrivende, tjenesteyter, selvforsørgende eller student. Etter at varig oppholdsrett er oppnådd stilles ikke lenger slike krav. Det er ikke et krav at vedkommende har registrert seg for at den varige oppholdsretten skal gjelde. Familiemedlemmenes rett til opphold er i femårs perioden som hovedregel avledet av EØS-borgerens rett til opphold. Det innebærer at dersom EØS-borgerens rett til opphold bortfaller i denne perioden bortfaller som regel også familiemedlemmenes rett til opphold.

En annen viktig materiell endring er at direktivet gir familiemedlemmer, uavhengig av statsborgerskap, selvstendige rettigheter etter fem år. Etter at varig oppholdsrett er gitt, oppstilles det ikke lenger noen krav til familietilhørighet til EØS-borgeren.

Dersom tilhørigheten til EØS-borgeren bortfaller før fem år er gått, gis i enkelte tilfeller familiemedlemmer likevel selvstendige rettigheter. Forutsetningen er at familiemedlemmene oppholder seg lovlig i vertslandet. Det oppstilles strengere vilkår overfor et familiemedlem som er tredjelandsborger enn for et familiemedlem som selv er EØS-borger. Et familiemedlem som selv er EØS-borger gis selvstendig oppholdsrett der EØS-borgeren dør eller reiser ut av landet dersom familiemedlemmet selv oppfyller vilkårene for rett til opphold utover tre måneder. Det samme gjelder ved skilsmisse eller opphør av registrert partnerskap. Der familiemedlemmet er tredjelandsborger, og EØS-borgeren dør, kan familiemedlemmet ha fortsatt rett til opphold dersom vedkommende har bodd i vertslandet som familiemedlem i minst ett år før EØS-borgerens død, og selv er yrkesaktiv eller ikke er til noen økonomisk belastning for oppholdslandet. Det gis ikke rett til selvstendig opphold ved EØS-borgerens utreise, til forskjell fra familiemedlemmer som selv er EØS-borgere. Ved skilsmisse mv. er det i tillegg et vilkår for rett til selvstendig opphold at ekteskapet har vart i tre år og minst ett år i oppholdslandet, eller at det foreligger særlige vanskelige omstendigheter (for eksempel fysisk eller psykisk vold) eller at vedkommende har foreldremyndighet til felles barn, ev. samværsrett, med slikt barn. Barn, uavhengig av statsborgerskap, av EØS-borgere som dør eller reiser ut, og barnets omsorgsperson mister uansett ikke retten til opphold dersom de oppholder seg i verstlandet og barnet går på skole der.

Direktivet gir for øvrig et noe styrket utvisningsvern bl.a. ved at EØS-borgere og deres familiemedlemmer som har oppnådd varig oppholdsrett, ikke kan utvises med mindre hensynet til offentlig orden eller nasjonal sikkerhet sier noe annet. En EØS-borger som har oppholdt seg i vertslandet i 10 år, kan heller ikke utvises, unntatt når nasjonal sikkerhet tilsier det. Overfor mindreårige unionsborgere kan heller ikke utvisning skje, unntatt når nasjonal sikkerhet tilsier det og når utvisning er nødvendig for å ivareta barnets beste i henhold til FNs barnekonvensjon. 

Merknader
Direktivet innebærer en videreutvikling av rettigheter som allerede følger av EØS-avtalen. Gjennomføringen av direktivet medfører noen materielle endringer, men deler av den kodifiseringen som direktivet innebærer er allerede en del av norsk regelverk og praksis. Mange av presiseringene og klargjøringene i direktivet er også allerede i tråd med norsk rett. Direktivet innfører noen helt nye ordninger og gjennomføringen vil kreve flere endringer i utlendingsloven og utlendingsforskriften, og enkelte endringer i andre lover og forskrifter. Blant annet bortfaller systemet med oppholdstillatelser og erstattes av innføringen av en registreringsordning, innføring av oppholdskort og varig oppholdsrett. Familiemedlemmer gis selvstendige rettigheter og utvisningsvernet styrkes.

Endringene medfører visse økonomiske og administrative konsekvenser. De økonomiske konsekvensene vil i all hovedsak gjelde innføringen av registreringsordningen. Innføringen av registreringsordningen vil medføre enklere saksbehandling enn ved tidligere utstedelse av oppholdstillatelser, noe som vil spare administrative ressurser.

Vurdering

Direktivets EØS-relevans
Norge har hele tiden ansett direktivet som EØS-relevant i sin helhet. Direktivet inneholder bestemmelser om rett til å ferdes og oppholde seg fritt, som utgjør en av våre kjerneforpliktelser etter EØS-avtalen. Spørsmålet om direktivets EØS-relevans ble likevel komplisert av at direktivet knytter retten til fri bevegelse av personer til EUs regler om unionsborgerskap, og videreutvikler de rettigheter som følger av dagens EØS-regler. Reglene om unionsborgerskap faller utenfor EØS-avtalen, og refererer seg til både visse politiske rettigheter, som stemmerett ved lokalvalg, og retten til fri bevegelighet som en del av et felles marked. De politiske rettighetene faller utenfor EØS-avtalen, mens retten til fri bevegelse klart faller innenfor. Samlet sett er vurderingen at direktivet regulerer reglene for fri bevegelighet av personer, og ikke spørsmål som gjelder unionsborgernes politiske rettigheter. Begrepet "unionsborger" brukes som en fellesbetegnelse på den personkretsen (arbeidstaker, selvstendig næringsdrivende, selvforsørgende eller student) som omfattes av den frie bevegeligheten, det vil si en borger som faller inn under EØS-avtalens bestemmelser om fri bevegelighet av personer.

For å unngå unødvendig tolkingstvil om EØS-relevansen av direktivet, var det behov for en teknisk tilpasning i EØS-komiteens beslutning om forståelsen av bnegrepet unionsborger. Det presiseres at begrepet "unionsborger" i denne sammenheng skal leses som "statsborger av et EU-land eller EØS/EFTA-land".

Norske interesser
Norge har lenge vært aktive for å legge til rette for innvandring, for å tilføre Norge verdifull kompetanse og dekke arbeidskraftsbehov i flere sektorer. Erfaringer viser at det er vanskelig å tiltrekke seg arbeidskraft med ønskede kvalifikasjoner fordi flere EU/EØS-land etterspør det samme. I denne konkurransesituasjonen er ikke Norge førstevalget blant potensielt mobile arbeidstakere, dels på grunn av språket og dels på grunn av at Norge ligger i den geografiske periferien av Europa. Med tanke på Norges fremtidige behov for arbeidskraft og den geografiske beliggenheten er det positivt for Norge med en så fri personbevegelighet som mulig i EØS-området. Samtidig er det viktig at Norge fremdeles har adgang til å føre en viss kontroll og oversikt over hvem som befinner seg i landet, og også ha adgang til å utvise personer som for eksempel har begått kriminelle handlinger.

Manglende oversikt og kunnskap når det gjelder arbeidsinnvandringen til Norge kan være problematisk, både fordi det kan skape vansker for innretningen av den økonomiske politikken generelt, og fordi det blir vanskeligere å målrette tiltak og virkemidler, for eksempel mot sosial dumping, eller nødvendige integreringstiltak. Tidligere registreringsordninger, for eksempel knyttet til arbeids- og oppholdstillatelser og registrering hos ligningsmyndighetene har vist seg noe mangelfulle når det gjelder statistikkbehov. Det er særlig utsendte arbeidstakere på kortvarige oppdrag og selvstendig næringsdrivende som til nå har vært dårlig dekket av statistikk. Innføringen av en registreringsordning og en meldeplikt, samt systemet med oppholdskort vil gi bedre oversikt over hvem som befinner seg i Norge.

Status
Politisk enighet i Rådet ble oppnådd 22. september 2003, og direktivet ble vedtatt av Europa-parlamentet og Rådet 29. april 2004. Direktivet ble gjennomført og anvendt i EU fra 1. mai 2006.

Rettsakten ble innlemmet i EØS-avtalen 7. desember 2007.