Viderebruksdirektivet 2003 (PSI): endringsbestemmelser 2013om gjenbruk av opplysninger fra offentlige sektor: endringsbestemmelser
Europaparlaments- og rådsdirektiv 2013/37/EU av 26. juni 2013 som endrer direktiv 2003/98/EF om viderebruk av den offentlige sektors informasjon (PSI)
Directive 2013/37/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 amending Directive 2003/98/EC on the re-use of public sector information
Fortolkningsdom avsagt av EU-domstolen 14.11.2018
Nærmere omtale
BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 11.12.2013)
Beskrivelse
Europakommisjonen la 12. desember 2011 frem sitt forslag om endringer i Viderebruksdirektivet med det formål å legge til rette for mer og bedre bruk av offentlig sektors innhold og materiale. I tillegg ønsker Kommisjonen å sikre en mer effektiv utnyttelse av denne typen innhold over landegrensene.
Kommisjonen har gjennomført undersøkelser som konkluderer med at det til tross for mange gode initiativ og fremskritt fortsatt gjenstår enkelte hindre for å nå målene som er oppsatt for viderebruk av offentlige data i EU.
Direktiv 2013/37/EU ble vedtatt 26. juni 2013.
Sammendrag av innhold
Revisjonen av Viderebruksdirektivet fra 2003 (Directive 2003/98/EC on the re-use of public sector information (PSI Directive)) er et av hovedtiltakene i den Europeiske Digitale Agenda.
I 2009 vurderte Kommisjonen hvordan viderebruksreglene var blitt implementert. Kommisjonen anser det bekreftet at det har vært et økt omfang av viderebruken, men at medlemsstatene hadde et stykke igjen før man kunne konkludere med at det fulle, forventede potensialet for viderebruk var utløst, særlig sett hen til den økonomiske situasjonen i Europa.
Europa-kommisjonen presenterte 12. desember 2011 sitt Forslag til endring av direktiv 2003/98/EF om viderebruk av den offentlige sektors informasjon. Formålet med endringsdirektivet var å lette viderebruk av PSI over hele EU ved å harmonisere de grunnleggende betingelsene for viderebruk og fjerne de største hindringer for viderebruk på det indre marked. Direktivet inneholder bestemmelser om ikke-diskriminering, gebyrer, avtaler om enerett, gjennomsiktighet, lisenser og praktiske redskap som kan lette registrering og viderebruk av offentlige data.
I artikkel 13 i direktivet oppfordret man til at anvendelsen av direktivet tas opp til revisjon senest den 1. juli 2008. Resultatene av Kommisjonens revisjon ble offentliggjort gjennom meddelelsen KOM(2009) 212.
Kommisjonen fant ut at det til tross for fremskritt, fortsatt fantes hindre, som f. eks.
- de offentlige myndigheters streben etter å dekke flest mulig av egne omkostninger i stedet for å tilgodese økonomien som helhet
- konkurranse mellom den offentlige og den private sektor
- praktiske hindringer for viderebruk, som f. eks. manglende opplysninger om hvilken informasjon som er tilgjengelig, og
- offentlige myndigheters manglende kunnskap om det økonomiske potensial ved viderebruk av data.
Kommisjonen konkluderte videre med at den ville gjennomføre en revisjon i 2012, med hovedfokus på å dokumentere direktivets virkninger og anvendelse. Foreliggende revidert direktiv er et resultat av denne andre revisjon.
Revisjonsforslaget har som særlig tema å legge til rette for mer utnyttelse og utvikling av tjenester basert på offentlige data gjennom:
å utvide virkeområdet for direktivet til ABM-sektoren, dvs. arkiver, biblioteker og museum.
å begrense anledningene til å kreve mer enn marginalkostnader dekket
å utvikle maskinlesbare formater som standard ved distribusjon av offentlig informasjon.
Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten ble behandlet i SU Kommunikasjoner 8. oktober 2013.
Medlemstatene har implementeringsfrist satt til 18. juli 2015.
Merknader
Merknader og vurderinger
Implementeringen av det opprinnelige Viderebruksdirektivet ble gjennomført etter tilrådinger fra den interdepartementale arbeidsgruppen som 30. august 2004 overleverte rapporten ”Fra bruk til gjenbruk” til Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Rapporten la grunnlaget for at implementering ble gjort gjennom innføringen av relevante bestemmelser i offentleglova, jf. Ot. Prp. nr. 102 (2004-2005).
Endringsdirektivet er gitt med hjemmel i Art. 114 i EU-traktaten. Dette er en bestemmelse som ikke gjenfinnes i EØS-avtalen. Etter å ha konferert med Utenriksdepartementet, er det klart at det generelle utgangspunkt er at EUs hjemmelsgrunnlag ikke er avgjørende for vurderingen av hva som faller innenfor EØS-avtalens saklige virkeområde: Det er EØS-avtalen som angir det folkerettslige grunnlaget for EØS-komiteens plikt til å vurdere nye rettsakter for innlemmelse, ikke EUs traktater. EUs hjemmelsgrunnlag vil riktignok kunne gi en indikasjon på formålet og virkningen av rettsakten, men vil ikke være avgjørende for vurderingen. For øvrig gir TEUV artikkel 114 hjemmel til å vedta rettsakter som vedrører det indre markeds opprettelse og funksjon.
I all hovedsak viderefører endringsdirektivet hovedpunktene i direktivet fra 2003. Samtidig vil enkelte av punktene i direktivet kunne medføre endringer i norsk lov.
Viderebruksdirektivets virkeområde er fortsatt avgrenset mot kulturinstitusjoner, se Artikkel 1 nr. 2 Samtidig innfører endringsdirektivet et unntak i Artikkel 1, bokstav (f) for kulturinstitusjoner i ABM-sektoren, slik at disse nå omfattes. Samtidig innrømmes disse institusjonene en rett til å kreve godtgjørelse utover marginalkostnader, se punktet nedenfor. Denne utvidelsen kan medføre et behov for endringer i norsk lov. Viderebruksdirektivets unntak for data fra utdannelses- og forskningsinstitusjoner er videreført, men med unntak av universitetsbiblioteker, se Artikkel 1, bokstav (e).
Endringsdirektivets bestemmelser for mulighetene til, og eventuell vilkår for, å ta betalt for tilgjengeliggjøring for viderebruk av data, kan også medføre behov for endringer i norsk lov. Endringsdirektivet foreskriver at en slik betaling skal begrenses til marginalkostnader som er påløpt gjennom reproduksjon, anskaffelse og formidling.
Dette gjelder likevel ikke
- offentlige organer som må generere inntekter for å dekke betydelige deler av kostnader knyttet til utførelsen av egne, offentlige oppgaver.
- dokumenter der det offentlige er pålagt å generere tilstrekkelige inntekter til å dekke en vesentlig del av kostnadene knyttet til innsamling, produksjon, reproduksjon og formidling.
- bibliotek, herunder universitetsbibliotek, museer og arkiver.
For å øke gjennomsiktigheten av vilkår for viderebruk, sier artikkel 7 i direktivet at forutsetninger og vilkår for beregning av de faktiske kostnadene skal være bestemt og tilkjennegjort i forkant. I tillegg skal disse vilkårene være publisert elektronisk der det er mulig og hensiktsmessig. Også denne reguleringen kan medføre endringer i norsk lov.
Når det gjelder eventuelle økonomiske og administrative konsekvenser, legger endringsdirektivet opp til en videreføring (under vilkår) av muligheten for å få dekket kostnader relatert til dataene som tilgjengeliggjøres for viderebruk. Som nevnt ovenfor, vil reguleringen av hvilke kostnader som skal kunne dekkes, kunne medføre konsekvenser for de offentlige enhetene som pålegges tilgjengeliggjøring.
Samtidig er samfunnsøkonomiske fordeler ved denne type tilgjengeliggjøring dokumentert i forskjellige rapporter. Det gjelder både i forkant av det opprinnelige direktivet, men også i forarbeidet som er gjort i forbindelse med endringsdirektivet. Se eksempelvis rapporten fra Graham Vickery.
Endringsdirektivet grupperes i Gruppe 1, med hensyn til lov- og budsjettendringer, all den tid vi ikke kan utelukke at enkelte utgifter må dekkes gjennom særskilte bevilgningsøkninger, og at det derfor må tas forbehold om gjennomføringen til saken er behandlet i den ordinære budsjettprosessen.
Europakommisjonen har tidligere i prosessen gitt uttrykk for et ønske om å legge bedre til rette for konflikthåndtering utenfor rettssystemet, blant annet gjennom dedikerte tvisteløsningsinstitusjoner. Disse forslagene er ikke kommet til uttrykk gjennom krav i det endelige direktivet. det er samtidig grunn til å tro at offentleglovas klagebestemmelser oppfyller de intensjonene Kommisjonen har hatt om å gi viderebrukere et verktøy for å avklare egne rettigheter.
Samtidig har direktivet en målsetting om fortsatt økt tilrettelegging av offentlige data for viderebruk,. Det kan igjen medføre en økning i antallet klager.
Konklusjon
Rettsakten anses EØS-relevant og vi anbefaler at den tas inn i EØS-avtalen.
Andre opplysninger
I en rapport Fornyings-, administrasjons og kirkedepartementet har fått utarbeidet for å evaluere status når det gjelder tilrettelegging for viderebruk, er det en anbefaling om lov- og regelverk. Konsulentfirmaet konkluderer på bakgrunn av en spørreundersøkelse besvart av nesten 150 offentlige etater, at ”det synes å være flere lovverk som er til hinder for tilgjengeliggjøring av offentlige data, uten at dette nødvendigvis er tilsiktet.”
Implementeringen av endringsdirektivet vil således kunne være en anledning til å avklare riktighet og eventuelt omfang av disse signalene, og for å foreta eventuelle opprydninger og klargjøringer i det rettslige rammeverket for viderebruk av offentlige data. Samtidig er FAD blitt gjort oppmerksomme på at Justis- og beredskapsdepartementet er i en prosess for å evaluere offentleglova. Eventuelle endringer bør i så fall koordineres med JDs evalueringsprosessen.
Etter vår mening er rettsakten EØS-relevant og vi anbefaler at det tas inn i EØS-avtalen.
Status
Den legislative prosessen fikk sin avslutning gjennom avstemningen i Europaparlamentet 13. juni 2013, og revidert direktiv er signert av Parlament og Råd 26. juni 2013.
Direktivet behandles i Ecasis i uke 42. Det har ikke vært deltagelse fra norsk side i noen ekspertgrupper under utformingen av direktivet. Implementeringen vil bli underlagt en offentlig høring i løpet av 2014.
Beskrivelse
Europakommisjonen la 12. desember 2011 frem sitt forslag om endringer i Viderebruksdirektivet med det formål å legge til rette for mer og bedre bruk av offentlig sektors innhold og materiale. I tillegg ønsker Kommisjonen å sikre en mer effektiv utnyttelse av denne typen innhold over landegrensene.
Kommisjonen har gjennomført undersøkelser som konkluderer med at det til tross for mange gode initiativ og fremskritt fortsatt gjenstår enkelte hindre for å nå målene som er oppsatt for viderebruk av offentlige data i EU.
Direktiv 2013/37/EU ble vedtatt 26. juni 2013.
Sammendrag av innhold
Revisjonen av Viderebruksdirektivet fra 2003 (Directive 2003/98/EC on the re-use of public sector information (PSI Directive)) er et av hovedtiltakene i den Europeiske Digitale Agenda.
I 2009 vurderte Kommisjonen hvordan viderebruksreglene var blitt implementert. Kommisjonen anser det bekreftet at det har vært et økt omfang av viderebruken, men at medlemsstatene hadde et stykke igjen før man kunne konkludere med at det fulle, forventede potensialet for viderebruk var utløst, særlig sett hen til den økonomiske situasjonen i Europa.
Europa-kommisjonen presenterte 12. desember 2011 sitt Forslag til endring av direktiv 2003/98/EF om viderebruk av den offentlige sektors informasjon. Formålet med endringsdirektivet var å lette viderebruk av PSI over hele EU ved å harmonisere de grunnleggende betingelsene for viderebruk og fjerne de største hindringer for viderebruk på det indre marked. Direktivet inneholder bestemmelser om ikke-diskriminering, gebyrer, avtaler om enerett, gjennomsiktighet, lisenser og praktiske redskap som kan lette registrering og viderebruk av offentlige data.
I artikkel 13 i direktivet oppfordret man til at anvendelsen av direktivet tas opp til revisjon senest den 1. juli 2008. Resultatene av Kommisjonens revisjon ble offentliggjort gjennom meddelelsen KOM(2009) 212.
Kommisjonen fant ut at det til tross for fremskritt, fortsatt fantes hindre, som f. eks.
- de offentlige myndigheters streben etter å dekke flest mulig av egne omkostninger i stedet for å tilgodese økonomien som helhet
- konkurranse mellom den offentlige og den private sektor
- praktiske hindringer for viderebruk, som f. eks. manglende opplysninger om hvilken informasjon som er tilgjengelig, og
- offentlige myndigheters manglende kunnskap om det økonomiske potensial ved viderebruk av data.
Kommisjonen konkluderte videre med at den ville gjennomføre en revisjon i 2012, med hovedfokus på å dokumentere direktivets virkninger og anvendelse. Foreliggende revidert direktiv er et resultat av denne andre revisjon.
Revisjonsforslaget har som særlig tema å legge til rette for mer utnyttelse og utvikling av tjenester basert på offentlige data gjennom:
å utvide virkeområdet for direktivet til ABM-sektoren, dvs. arkiver, biblioteker og museum.
å begrense anledningene til å kreve mer enn marginalkostnader dekket
å utvikle maskinlesbare formater som standard ved distribusjon av offentlig informasjon.
Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten ble behandlet i SU Kommunikasjoner 8. oktober 2013.
Medlemstatene har implementeringsfrist satt til 18. juli 2015.
Merknader
Merknader og vurderinger
Implementeringen av det opprinnelige Viderebruksdirektivet ble gjennomført etter tilrådinger fra den interdepartementale arbeidsgruppen som 30. august 2004 overleverte rapporten ”Fra bruk til gjenbruk” til Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Rapporten la grunnlaget for at implementering ble gjort gjennom innføringen av relevante bestemmelser i offentleglova, jf. Ot. Prp. nr. 102 (2004-2005).
Endringsdirektivet er gitt med hjemmel i Art. 114 i EU-traktaten. Dette er en bestemmelse som ikke gjenfinnes i EØS-avtalen. Etter å ha konferert med Utenriksdepartementet, er det klart at det generelle utgangspunkt er at EUs hjemmelsgrunnlag ikke er avgjørende for vurderingen av hva som faller innenfor EØS-avtalens saklige virkeområde: Det er EØS-avtalen som angir det folkerettslige grunnlaget for EØS-komiteens plikt til å vurdere nye rettsakter for innlemmelse, ikke EUs traktater. EUs hjemmelsgrunnlag vil riktignok kunne gi en indikasjon på formålet og virkningen av rettsakten, men vil ikke være avgjørende for vurderingen. For øvrig gir TEUV artikkel 114 hjemmel til å vedta rettsakter som vedrører det indre markeds opprettelse og funksjon.
I all hovedsak viderefører endringsdirektivet hovedpunktene i direktivet fra 2003. Samtidig vil enkelte av punktene i direktivet kunne medføre endringer i norsk lov.
Viderebruksdirektivets virkeområde er fortsatt avgrenset mot kulturinstitusjoner, se Artikkel 1 nr. 2 Samtidig innfører endringsdirektivet et unntak i Artikkel 1, bokstav (f) for kulturinstitusjoner i ABM-sektoren, slik at disse nå omfattes. Samtidig innrømmes disse institusjonene en rett til å kreve godtgjørelse utover marginalkostnader, se punktet nedenfor. Denne utvidelsen kan medføre et behov for endringer i norsk lov. Viderebruksdirektivets unntak for data fra utdannelses- og forskningsinstitusjoner er videreført, men med unntak av universitetsbiblioteker, se Artikkel 1, bokstav (e).
Endringsdirektivets bestemmelser for mulighetene til, og eventuell vilkår for, å ta betalt for tilgjengeliggjøring for viderebruk av data, kan også medføre behov for endringer i norsk lov. Endringsdirektivet foreskriver at en slik betaling skal begrenses til marginalkostnader som er påløpt gjennom reproduksjon, anskaffelse og formidling.
Dette gjelder likevel ikke
- offentlige organer som må generere inntekter for å dekke betydelige deler av kostnader knyttet til utførelsen av egne, offentlige oppgaver.
- dokumenter der det offentlige er pålagt å generere tilstrekkelige inntekter til å dekke en vesentlig del av kostnadene knyttet til innsamling, produksjon, reproduksjon og formidling.
- bibliotek, herunder universitetsbibliotek, museer og arkiver.
For å øke gjennomsiktigheten av vilkår for viderebruk, sier artikkel 7 i direktivet at forutsetninger og vilkår for beregning av de faktiske kostnadene skal være bestemt og tilkjennegjort i forkant. I tillegg skal disse vilkårene være publisert elektronisk der det er mulig og hensiktsmessig. Også denne reguleringen kan medføre endringer i norsk lov.
Når det gjelder eventuelle økonomiske og administrative konsekvenser, legger endringsdirektivet opp til en videreføring (under vilkår) av muligheten for å få dekket kostnader relatert til dataene som tilgjengeliggjøres for viderebruk. Som nevnt ovenfor, vil reguleringen av hvilke kostnader som skal kunne dekkes, kunne medføre konsekvenser for de offentlige enhetene som pålegges tilgjengeliggjøring.
Samtidig er samfunnsøkonomiske fordeler ved denne type tilgjengeliggjøring dokumentert i forskjellige rapporter. Det gjelder både i forkant av det opprinnelige direktivet, men også i forarbeidet som er gjort i forbindelse med endringsdirektivet. Se eksempelvis rapporten fra Graham Vickery.
Endringsdirektivet grupperes i Gruppe 1, med hensyn til lov- og budsjettendringer, all den tid vi ikke kan utelukke at enkelte utgifter må dekkes gjennom særskilte bevilgningsøkninger, og at det derfor må tas forbehold om gjennomføringen til saken er behandlet i den ordinære budsjettprosessen.
Europakommisjonen har tidligere i prosessen gitt uttrykk for et ønske om å legge bedre til rette for konflikthåndtering utenfor rettssystemet, blant annet gjennom dedikerte tvisteløsningsinstitusjoner. Disse forslagene er ikke kommet til uttrykk gjennom krav i det endelige direktivet. det er samtidig grunn til å tro at offentleglovas klagebestemmelser oppfyller de intensjonene Kommisjonen har hatt om å gi viderebrukere et verktøy for å avklare egne rettigheter.
Samtidig har direktivet en målsetting om fortsatt økt tilrettelegging av offentlige data for viderebruk,. Det kan igjen medføre en økning i antallet klager.
Konklusjon
Rettsakten anses EØS-relevant og vi anbefaler at den tas inn i EØS-avtalen.
Andre opplysninger
I en rapport Fornyings-, administrasjons og kirkedepartementet har fått utarbeidet for å evaluere status når det gjelder tilrettelegging for viderebruk, er det en anbefaling om lov- og regelverk. Konsulentfirmaet konkluderer på bakgrunn av en spørreundersøkelse besvart av nesten 150 offentlige etater, at ”det synes å være flere lovverk som er til hinder for tilgjengeliggjøring av offentlige data, uten at dette nødvendigvis er tilsiktet.”
Implementeringen av endringsdirektivet vil således kunne være en anledning til å avklare riktighet og eventuelt omfang av disse signalene, og for å foreta eventuelle opprydninger og klargjøringer i det rettslige rammeverket for viderebruk av offentlige data. Samtidig er FAD blitt gjort oppmerksomme på at Justis- og beredskapsdepartementet er i en prosess for å evaluere offentleglova. Eventuelle endringer bør i så fall koordineres med JDs evalueringsprosessen.
Etter vår mening er rettsakten EØS-relevant og vi anbefaler at det tas inn i EØS-avtalen.
Status
Den legislative prosessen fikk sin avslutning gjennom avstemningen i Europaparlamentet 13. juni 2013, og revidert direktiv er signert av Parlament og Råd 26. juni 2013.
Direktivet behandles i Ecasis i uke 42. Det har ikke vært deltagelse fra norsk side i noen ekspertgrupper under utformingen av direktivet. Implementeringen vil bli underlagt en offentlig høring i løpet av 2014.