BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 1.7.2024)

Sammendrag av innhold

Kommisjonens gjennomføringsforordning (EU) 2019/317 av 11. februar 2019 om fastsettelse av en ytelsesstyrings- og avgiftsordning for flysikringstjenester og nettfunksjoner («ytelsesstyrings- og avgiftsforordningen») er gjennomført i norsk rett gjennom § 11 nr. 11 i forskrift om etablering og gjennomføring av Det felles europeiske luftrom.

Ytelsesstyrings- og avgiftsforordningen setter de detaljerte reglene for en ytelsesstyrings- og avgiftsordning for flysikringstjenestene. En slik ytelsesstyrings- og avgiftsordning skal sørge for at ytere av flysikringstjenester leverer kvalitetsmessig gode, miljø- og kostnadseffektive tjenester. Det er fastsatt fire målområder: sikkerhet, miljø, kapasitet og kostnadseffektivitet.

En sentral del av ytelsesstyrings- og avgiftsordningen er at det settes konkrete mål innenfor de fire målområdene. Slike mål nedfelles i ytelsesplaner på nasjonalt eller regionalt (FAB) nivå og favner om en fremtidig femårsperiode, en såkalt referanseperiode. Målene i de nasjonale ytelsesplanene må samsvare med et sett mål definert på unionsnivå. Slike felleseuropeiske mål («Union-wide targets») fastsettes gjennom en beslutning av Europakommisjonen, men forutsetter aksept for beslutningen fra medlemslandene gjennom komitologibehandling (i Single Sky Committee).

Unionsmål for RP4

Kommisjonen vedtok i november 2023 beslutning (EU) 2023/2481 om etablering av veiledende intervaller for de unionsdekkende ytelsesmålene for lufttrafikkstyringsnettet for den fjerde referanseperioden (2025–2029). Referanseperiode 4 (RP4) under ytelses- og avgiftsstyringen gjelder for perioden 2025-2029, og beslutning (EU) 2023/2481 var et ledd i prosessen med å formulere en fremtidig beslutning som endelig fastsetter unionsdekkende ytelsesmål for RP4. Dette notatet gjelder denne endelige beslutningen, som fastsetter de mål som nasjonale ytelsesplaner vil vurderes opp mot.

Utarbeidelsen av målene i beslutningen bygger på omfattende forberedende arbeid og analyser gjort av Performance Review Body (PRB). Målformuleringen er knyttet til de fire målområdene; sikkerhet, miljø, kapasitet og kostnadseffektivitet. Nedenfor gis en nærmere konkretisering og enkelte kommentarer til de endelige målene etter at Kommisjonen ble tvunget til å bringe saken opp i en egen Appeal Committee:

Sikkerhet:

• Parameteren (KPI) her er «Effectiveness of safety management, ranging from EASA level A to D», hvor D er høyeste nivå.

• Vedtatte mål:

  • at least Level C in the safety management objectives ‘safety culture’, ‘safety policy and objectives’, ‘safety assurance’, and ‘safety promotion’;
  • at least Level D in the safety management objective ‘safety risk management’

   

Innenfor området sikkerhet videreføres samme nivå som også er angitt for inneværende referanseperiode (RP3).

Miljø:

• Parameteren (KPI) her er «average horizontal en route flight efficiency of the actual trajectory», også referert til som KEA. Denne parameteren angir flyenes gjennomsnittlige flydde tilleggsdistanse sammenlignet med storsirkeldistansen.
• Vedtatte mål (prosentvis): 2,80 % in 2025, 2,75 % in 2026, 2,71 % in 2027, 2,68 % in 2028 and 2,66 % in 2029.

Innenfor området miljø har Kommisjonen foreslått målnivåer med blikk til EUs Green Deal agenda og de rettslige forpliktelsene EU har fastsatt i den forbindelse, som også må få betydning for luftfarten. Kommisjonen har også vist til historisk nivå på ytelsesparameteren, de estimerte forbedringene som følge av tiltak fastsatt i den rullerende forbedringsplanen for det europeiske rutenettet (fastsettes av nettverksforvalteren i samarbeid med medlemsstatene og driftsmessig berørte parter), og konsekvensene av Russlands angrepskrig mot Ukraina på trafikkstrømmene i luftrommet. Det er også hensyntatt resultatene av en studie utført av PRB om gjensidige avhengigheter mellom miljø- og kapasitetsområdet, som har blitt brukt til å vurdere virkningen av forventede kapasitetsbegrensninger på miljømålsettingen. Sammenlignet med målet for inneværende referanseperiode (RP3), er de endelige målene noe svekket fra dagens nivå, jf. målet om å oppnå 2,40% i 2024.

Kapasitet:

• Parameteren (KPI) her er «average en route air traffic flow management (‘ATFM’) delay attributable to air navigation services».
• Vedtatte mål (maksimal forsinkelse i minutter pr flyvning): 0,9 minute per flight in 2025, 0,7 minute per flight in 2026, 0,6 minute per flight in 2027, 0,5 minute per flight in 2028 and 0,5 minute per flight in 2029.

Innenfor området kapasitet viser Kommisjonen til den historiske kapasitetsytelsen til flysikringstjenesteyterne (ANSPer) med fokus på forsinkelser som har sin årsak i innmeldte kapasitetsbegrensninger fra flygekontrolltjenesten (ATC) og spesielt bemanningsgrunner innenfor ATC. Kommisjonen viser videre til at tjenesteyterne ikke har klart å dekke opp nødvendig kapasitet i kjølvannet av Covid-19, hvor også krigen i Russland har påvirket trafikkstrømmer og vært en kompliserende faktor. Kommisjonen vektlegger og forutsetter at de tiltak og investeringer tjenesteyterne har påbegynt for å forbedre kapasitetssituasjonen vil gi utslag i løpet av RP4, slik som effekter av funksjonaliteter utløst gjennom SESAR / lovgivningen kalt 'Common Project One' (Kommisjonens gjennomføringsforordning (EU) 2021/116). Sammenlignet med målet for inneværende referanseperiode (RP3), er de endelige målene uttrykk for en betydelig svekkelse fra starten av referanseperioden, men tar sikte på å oppnå cost-optimum på 0,5 minutter/flyvning i 2028.

Kostnadseffektivitet:

• Parameteren (KPI) her er «a year-on-year change of the average Union-wide determined unit cost for en route air navigation services».
• Vedtatte mål (prosentvis endring i enhetskostnad): -1,2% for 2025, -1,2% for 2026, -1,2% for 2027, -1,2% for 2028 and -1,2% for 2029.
• Samtidig foreslås at det for den årlige reduksjonen i kostnad skal tas utgangspunkt i «Union-wide baseline value for the determined unit cost» som settes til "EUR 55,07 in EUR2022", basert på en totalkostnad for alle flysikringstjenestene på "EUR 7.100.000.000 in EUR2022".

Innenfor området kostnadseffektivitet har PRB vist til betydningen av de foreløpige kostnads- og trafikkdataene for RP4, sendt inn av medlemsstatene allerede 1. juni 2023. Disse har vært viktige inngangsverdier. Ved formuleringen av kostnadseffektiviseringspotensialet er det tatt hensyn til PRBs gjennomførte ekspertanalyse av kostnadsgrunnlaget og avdekket potensiale for kostnadseffektivitetsforbedringer i løpet av RP4. Det er også erkjent en gjensidig avhengighet mellom kostnadseffektivitet og de andre målområdene (miljø og kapasitet). Kommisjonen erkjenner videre et behov for å øke den samlede unionsdekkende kostnaden ved tjenesteytingen, særlig for å bedre tjenestekvaliteten, men mener samtidig at kostnadsøkningen bør være lavere enn trafikkøkningen. I lys av kommentarer og innspill etter avsluttet konsultasjonsprosess, modererte Kommisjonen kostnadseffektiviseringsmålet fra det opprinnelige -2,1% per år til -1,8% per år. For behandlingen i Appeal Committee var dette ytterligere redusert til -1,2% per år.

Sammenligningsgrupper

Målene på ytelsesområdet kostnadseffektivitet vil, i henhold til ytelsesstyrings- og avgiftsforordningen, kunne oppnås på lokalt nivå basert på forskjellige typer vurderinger av faktisk kostnadsreduksjon i de enkelte medlemsstatene. En av vurderingsmåtene baserer seg på en sammenligning med kostnadsnivået til andre medlemsstater med et likt operasjonelt og økonomisk miljø. Kommisjonen har derfor foreslått i beslutningen å fastsette hvilke medlemsstater som kan sammenligne seg med hverandre i en slik kontekst.

Kommisjonen foreslår følgelig at Norge settes i samme gruppe som Danmark, Finland og Sverige. Dette er en endring fra gjeldende gruppering (under RP3), der Irland også var del av gruppen.

Varselsterskler ("alert thresholds")

Beslutningen setter også terskelgrenser for når et land kan be om revisjon av de nasjonale ytelsesplanene, basert på endrede forutsetninger. Slike endrede forutsetninger kan knytte seg enten til trafikkmengde eller endring i de lokale referanseverdiene for forsinkelser i den rullerende forbedringsplanen for det europeiske rutenettet (Network Operations Plan (NOP)).

Terskelverdien knyttet til trafikkmengde settes til en endring på minst 10 % i faktisk trafikk sammenlignet med forutsatt trafikk i ytelsesplanen, målt enten i form av IFR-bevegelser eller tjenesteenheter (service units).

Terskelverdien knyttet til endring i de lokale referanseverdiene for forsinkelser i NOP settes til endring i referanseverdi på 0,05 minutt dersom opprinnelig lokal referanseverdi var mer enn 0,2 minutt forsinkelser (eller 0,04 minutt dersom opprinnelig lokal referanseverdi var mindre enn 0,2 minutt forsinkelser).

Merknader
Rettslige konsekvenser

Beslutningen fastsetter unionsdekkende ytelsesmål for lufttrafikkstyringsnettet, og dermed målene som alle medlemslandenes flysikringstjenesteytere (i Norge Avinor/Avinor Flysikring og Meteorologisk institutt) må bidra til oppnåelse av, for den fjerde referanseperioden (2025-2029). 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Luftfartstilsynet er i dialog med både Avinor/Avinor Flysikring og Meteorologisk institutt for å utfordre og sammenstille innhold for en ambisiøs norsk ytelsesplan for RP4. Konsultasjonsmøter er avholdt og planlagt parallelt med prosessen opp mot beslutningen over målkravene på europeisk nivå. Ut fra foreløpige analyser og tilbakemeldinger, synes den største utfordringen for Norge å klare å levere et bidrag innenfor kostnadseffektivitet som oppfyller målkravene.

Sakkyndige instansers merknader

Luftfartstilsynet jobber tett mot norske aktører som indirekte vil berøres og forbereder utkast til en norsk ytelsesplan i lys av prosessen på EU-nivå. Arbeidet er krevende.

Vurdering

Når Norge implementerer beslutningen i norsk rett, blir beslutningen formelt også førende for målene i den nasjonale ytelsesplanen som skal fastsettes for den fjerde referanseperioden (RP4), som varer fra 2025 til 2029. Ut fra foreløpige analyser og tilbakemeldinger, synes den største utfordringen for Norge å klare å levere et bidrag innenfor kostnadseffektivitet som oppfyller vedtatt mål.

Justerte målformuleringer tilsier at det blir mer realistisk å klare å oppnå dem gjennom femårsperioden. Det nedjusterte vedtatte målet om prosentvis årlig reduksjon i enhetskostnad (DUC) på -1,2% representerer ca 1 milliard EUR i tilleggskostnader som luftromsbrukerne må betale gjennom RP4, sammenlignet med det opprinnelige kommisjonsforslaget. Kommisjonen oppfordrer i denne sammenheng medlemsstatene til å sikre at pengene brukes til å fremskynde og styrke viktige driftsforbedringer, både med sikte på å redusere forsinkelser forårsaket av lufttrafikkstyring, og for å øke den miljømessige effektiviteten av tjenesteytingen.

Endringen i sammensetningen av sammenligningsgruppene er isolert sett til gunst for Norge, og vil gjøre det lettere å oppnå en ytelsesplan som blir godkjent i den etterfølgende samsvarsvurderingen. Avgjørende vil likevel være den konkrete utviklingen i enhetskostnad (DUC) vurdert samlet gjennom årene dekket av RP3 og RP4 (2019-2029) eller isolert for RP4 (2024-2029).

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Status

Beslutningen gikk til avstemming i komitologi (Single Sky Committee) som "examination procedure" 23. april 2024. Kommisjonen oppnådde ikke tilstrekkelig tilslutning og forslaget blir derfor løftet til ankekomitebehandling. Møte ble gjennomført 28. mai 2024. Vedtatt av Kommisjonen 12. juni 2024.

Rettsakten er under vurdering i EØS-/EFTA-statene.