Sakens bakgrunn

Den nasjonale tvisten står mellom Liberi editori e autori (LEA) og Jamendo SA (Jamendo). LEA er en kollektiv forvaltningsorganisasjon autorisert til å formidle og forvalte opphavsrettigheter i Italia. Kollektive forvaltningsorganisasjoner forvalter opphavsrett og nærstående rettigheter på vegne av medlemmene sine ved å inngå lisensavtaler med brukere, innkreve vederlag for bruken, fordele rettighetsvederlag og håndheve ulovlig bruk. I henhold til direktiv 2014/26/EU om kollektiv forvaltning av opphavsrettigheter (heretter CRM-direktivet) artikkel 3 bokstav a, må kollektive forvaltningsorganisasjoner være eid eller kontrollert av medlemmene sine og de må drive på ideelt grunnlag (som TONO og Kopinor i Norge). Jamendo er et selskap etablert i henhold til luxemburgsk rett, driver virksomhet i Italia og utgjør en såkalt uavhengig forvaltningsenhet («independent management entity») i henhold til artikkel 3 bokstav b. Uavhengige forvaltningsenheter er, i motsetning til kollektive forvaltningsorganisasjoner, kommersielle aktører som ikke er eid eller kontrollert av rettighetshaverne.

I hovedsaken for den foreleggende domstolen har LEA saksøkt Jamendo med påstand om at selskapet må stanse sin formidling av opphavsrett i Italia på tre ulike grunnlag, blant annet at selskapet ikke oppfyller kravene i den italienske loven som gjennomfører CRM-direktivet. Jamendo har anført at direktivet er uriktig gjennomført i italiensk lovgivning, og mener blant annet at en utestenging av uavhengige forvaltningsenheter fra markedet for rettighetsforvaltning i Italia er i strid med direktivet.

EU-domstolens vurdering

Italiensk rett tillater kun kollektive forvaltningsorganisasjoner å forvalte opphavsrettigheter. Uavhengige forvaltningsenheter er utelukket fra å drive med rettighetsforvaltning i Italia. Spørsmålet EU-domstolen måtte ta stilling til var om CRM-direktivet skulle tolkes slik at det var til hinder for nasjonal lovgivning som generelt og absolutt utelukker muligheten for at uavhengige forvaltningsenheter, etablert i en annen medlemsstat, kan levere tjenester i form av forvaltning av opphavsrett i førstnevnte medlemsstat.

Direktivet om kollektiv rettighetsforvaltning

EU-domstolen innleder med en gjennomgang av relevante deler av CRM-direktivet. Det konstateres at formålet med direktivet er å samordne nasjonale regler om adgangen til å utøve virksomhet i form av forvaltning av opphavsrettigheter, styring og tilsyn. Videre skal direktivet beskytte interessene til medlemmer av kollektive forvaltningsorganisasjoner, rettighetshavere og tredjeparter ved å sikre et ensartet vern i EU. Domstolen viser til direktivet artikkel 1 og fortalen punkt 9 og fastslår at direktivet stiller krav til (hovedsakelig) kollektive forvaltningsorganisasjoner, for å sikre en høy standard for styringsmåte, økonomistyring, opplysningsplikt og rapportering.

Av direktivets fortale punkt 15 fremgår det at selv om uavhengige forvaltningsenheter er kommersielle aktører og skiller seg fra kollektive forvaltningsorganisasjoner, blant annet fordi de ikke eies av rettighetshavere, driver de samme virksomhet som kollektive forvaltningsorganisasjoner og bør være underlagt en viss opplysningsplikt. Domstolen peker på at visse bestemmelser i direktivet derfor er gitt anvendelse på de uavhengige forvaltningsenhetene etter artikkel 2 nr. 4.

Artikkel 5 nr. 2 som gir rettighetshaverne rett til å gi en kollektiv forvaltningsorganisasjon etter eget valg fullmakt til å representere dem, uansett nasjonaliteten, bostedet eller etableringsstedet til den kollektive forvaltningsorganisasjonen eller rettighetshaveren, gjelder ikke de uavhengige forvaltningsenhetene. Heller ikke artikkel 5 nr. 4, som gir rettighetshaverne rett til å trekke tilbake representasjonsfullmakten og velge en annen kollektiv forvaltningsorganisasjon omfatter de uavhengige forvaltningsenhetene. Riktignok finner man en lignende formulering i fortalen punkt 19, der også uavhengige forvaltningsenheter er nevnt. På grunnlag av dette foretar EU-domstolen en metodisk presisering. Den konstaterer for det første at artikkel 5. nr. 4 ikke forplikter medlemsstatene til å gi rettighetshaverne en rett til å gi en uavhengig forvaltningsenhet etter eget valg, uavhengig av nasjonalitet, bosted eller etableringssted, fullmakt til å forvalte rettighetene deres. For det andre kan ikke fortalen punkt 19 føre til en fortolkning av direktivets artikkel 2 nr. 4 og 5 nr. 2 som er i strid med ordlyden.

Fortalen til et direktiv kan ifølge EU-domstolen bidra til å presisere innholdet i bestemmelsene og gi viktige tolkningsmomenter, om blant annet formålet med bestemmelsene. Domstolen påpeker imidlertid at fortalen ikke er rettslig bindende og hverken kan påberopes som støtte for å fravike direktivbestemmelsene eller for å tolke bestemmelsene i strid med ordlyden, se C-501/18 Balgarska Narodna Banka avsnitt 90.

Etter dette konstaterer domstolen at direktivets artikkel 2 nr. 4 inneholder en uttømmende liste over hvilke bestemmelser som får anvendelse på uavhengige forvaltningsenheter. Domstolen finner at det i mangel av en plikt til å gi uavhengige forvaltningsenheter adgang til å utøve rettighetsforvaltning, ikke er harmoniserte regler om dette i direktivet. Direktivet er derfor ikke til hinder for nasjonal lovgivning som generelt og absolutt utelukker uavhengige forvaltningsenheter etablert i en annen medlemsstat fra å yte tjenester i form av forvaltning av opphavsrett i førstnevnte medlemsstat.

Annen relevant EU-rett

Etter å ha konkludert med at CRM-direktivet ikke hindrer regler som i Italia, presiserer EU-domstolen at dette ikke utelukker at reguleringen er omfattet av EU-retten. Den viser til at hovedtvisten gjelder samhandelen mellom medlemsstatene og at det derfor er grunnlag for domstolen til å vurdere om andre EU-regler får anvendelse, se C-222/18 VIPA avsnitt 49.

Domstolen presiserer at der et område er totalharmonisert i EU-retten, skal lovgivningen bedømmes med utgangspunkt i sekundærretten, før primærretten. EU-domstolen går derfor inn på en vurdering av om virksomhet i form av forvaltning av opphavsrettigheter kan omfattes av direktiv 2000/31/EF (ehandelsdirektivet) eller av direktiv 2006/123/EF (tjenestedirektivet). Begge direktiver gjør imidlertid unntak for opphavsrett og nærstående rettigheter. EU-domstolen viser til at unntaket i artikkel 3 nr. 3 i ehandelsdirektivet er bredt formulert og at det ikke er noe i direktivet som tyder på at rettighetsforvaltning ikke skal være omfattet. Prinsippet om restriktiv tolkning av unntak fra grunnfrihetene kan ikke føre så langt at unntakets effektive virkning og formål ikke sikres, se C-403/08 og C-429/08 Football Association Premier League m.fl. avsnitt 162 og 163. Når det gjelder unntaket i tjenestedirektivet artikkel 17 nr. 11 viser EU-domstolen til at unntaket for opphavsrett er forstått slik at det omfatter forvaltning av opphavsrett, se C-351/12 OSA punkt 65. EU-domstolen konstaterer derfor at disse direktivene ikke får anvendelse i denne saken.

TEUV artikkel 56 om fri bevegelighet av tjenester

Siden adgangen for uavhengige forvaltningsenheter til å drive virksomhet i form av forvaltning av opphavsrett ikke er harmonisert i EU-retten, konstaterer EU-domstolen at medlemsstatene selv har kompetanse til å regulere spørsmålet. Forutsetningen er imidlertid at slik regulering ikke innebærer en ulovlig restriksjon på grunnfrihetene, i dette tilfellet TEUV artikkel 56 om fri bevegelighet av tjenester, se C-222/18 VIPA avsnitt 56.

Det følger av EU-domstolens rettspraksis at TEUV artikkel 56 er til hinder for ethvert nasjonalt tiltak som, selv om det er ikke-diskriminerende, medfører en innskrenkning i tjenestefriheten, se C-407/19 og C-471/19 Katoen Natie Bulk Terminals og General Services Antwerp avsnitt 58. Ifølge domstolen er den italienske reguleringen, som hindrer uavhengige forvaltningsenheter etablert i andre medlemsstater i å forvalte opphavsrett i Italia, åpenbart en restriksjon på tjenestefriheten. Innskrenkingen kan imidlertid være lovlig dersom den forfølger et tvingende allment hensyn, forutsatt at den er egnet til å oppnå det legitime formål og ikke går utover det som er nødvendig for å nå målet, se OSA avsnitt 70.

EU-domstolen konstaterer helt kort at beskyttelse av immaterielle rettigheter utgjør et tvingende allment hensyn (se OSA avsnitt 71), og går så over til å vurdere hvorvidt tiltaket er forholdsmessig. I den forbindelse viser domstolen til OSA avsnitt 72 hvor det ble lagt til grunn at nasjonal lovgivning som ga et forvaltningsselskap monopol på forvaltning av opphavsrettigheter for en type verk på medlemsstatens område, var egnet til å ivareta hensynet til opphavsretten. Domstolen konstaterer deretter at den italienske lovgivningen ikke etablerer et monopol, men innebærer at uavhengige forvaltningsenheter etablert i andre medlemsstater er forhindret fra å utøve opphavsrettsforvaltning i Italia, til forskjell fra kollektive forvaltningsorganisasjoner etablert i andre medlemsstater. EU-domstolen vurderer deretter om denne forskjellsbehandlingen er egnet til å oppnå det legitime formålet på en konsekvent og systematisk måte i henhold til EU-domstolens rettspraksis, se C-555/19 Fussl Modestrasse Mayr avsnitt 59.

I denne vurderingen viser EU-domstolen til at kollektive forvaltningsorganisasjoner er underlagt langt flere forpliktelser i CRM-direktivet enn de uavhengige forvaltningsenhetene og at de i langt større grad har vært gjenstand for omfattende harmonisering når det gjelder adgang til å drive virksomhet, styringsform og kontroll. EU-domstolen viser videre til syv ulike reguleringer i CRM-direktivet som enten kun gjelder for kollektive forvaltningsorganisasjoner eller som pålegger kollektive organisasjoner mer tyngende forpliktelser enn de uavhengige enhetene. Eksempelvis nevner den bestemmelser om lisensieringsvilkår (art. 16 nr. 2), rettighetshavernes krav på rimelig vederlag (art. 16 nr. 2), plikt til å forvalte rettigheter og frihet til å trekke tilbake forvaltningsfullmakten (art. 5 nr. 2 og 4) og vilkår for medlemskap, styringsform og kontroll (art. 6-10). Det blir også vist til bestemmelser om klageordning og tvisteløsning (art. 33-35) samt til krav til vederlagsfordelingen (art. 11-15), og til åpenhets- og rapporteringsforpliktelser (bl.a. art. 22).

EU-domstolen finner på denne bakgrunn at den ulike behandlingen av uavhengige forvaltningsenheter og kollektive forvaltningsorganisasjoner kan bidra til å oppnå målet om beskyttelse av opphavsretten på en konsekvent og systematisk måte, og dermed er et egnet tiltak.

Ifølge EU-domstolen går imidlertid tiltaket lenger enn nødvendig. Den legger til grunn at det legitime formålet kan oppnås også ved en lovgivning som pålegger uavhengige forvaltningsenheter særskilte lovgivningsmessig krav for å kunne drive virksomhet i form av rettighetsforvaltning i den aktuelle medlemsstaten. En regulering som helt og holdent forhindrer enhetene i å utøve en grunnleggende frihet går ifølge domstolen ut over hva som er nødvendig for å beskytte opphavsretten. Proporsjonalitetskravet er derfor ikke oppfylt.

EU-domstolens konklusjon

TEUV artikkel 56, jf. direktiv 2014/26/EU (CRM-direktivet), skal tolkes slik at den hindrer lovgivning i en medlemsstat som generelt og absolutt utestenger uavhengige forvaltningsenheter etablert i en annen medlemsstat, fra å kunne tilby tjenester i form av forvaltning av opphavsrett i førstnevnte medlemsstat.

EØS-avtalen artikkel 36 tilsvarer TEUV artikkel 56. Videre er CRM-direktivet inntatt i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett i lov 28. mai 2021 nr. 49 om kollektiv forvaltning av opphavsrett mv. Homogenitetshensynet tilsier da at EU-domstolens avgjørelse legges til grunn ved fortolkningen av direktivet i EØS-avtalen.

EU-domstolens avgjørelse illustrerer hvordan EUs primærrett og tilsvarende bestemmelser i EØS-avtalen blir sentrale, når et spørsmål ikke er fullt ut harmonisert på EU/EØS-nivå. Den norske lovgiveren var bevisst på dette ved gjennomføringen av CRM-direktivet. I Prop.53 L (2020–2021) på s. 31 er det lagt til grunn at CRM-direktivet er et minimumsdirektiv og at medlemsstatene derfor «har adgang til å fastsette strengere eller mer detaljerte bestemmelser enn direktivet, forutsatt at regelverket samsvarer med alminnelige prinsipper i fellesskapsretten».

I motsetning til den italienske lovgivningen som ble vurdert av EU-domstolen, åpner den norske loven for at uavhengige forvaltningsenheter etablert i Norge, i andre EØS-stater, og dessuten i tredjeland, kan drive virksomhet i form av rettighetsforvaltning i Norge. I lov om kollektiv forvaltning av opphavsrett mv. § 2 fjerde ledd er det fastsatt hvilke bestemmelser som gjelder for uavhengige forvaltningsenheter. Disse bestemmelsene tilsvarer i all hovedsak bestemmelsene som er angitt i direktivet artikkel 2. nr. 4. Adgangen for uavhengige forvaltningsenheter til å drive rettighetsforvaltning er ikke regulert utover dette. Bestemmelsene i lov om kollektiv forvaltning av opphavsrett mv. §§ 5 og 7, som gjennomfører artikkel 5 nr. 2 og 5 nr. 4 om rettighetshavernes rett til å velge kollektiv forvaltningsorganisasjon og til å si opp en forvaltningsavtale, omfatter ikke uavhengige forvaltningsenheter. Gjennomføringsloven forhindrer imidlertid ikke at rettighetshaverne kan velge å overlate forvaltningen av rettighetene sine til uavhengige forvaltningsorganer, jf. Prop.53 L (2020–2021) side 140.

Minimumsharmonisering kan også gå lenger i å tillate ordninger enn det direktivet krever, men det kan diskuteres om EU-domstolens proporsjonalitetsvurdering signaliserer en noe strengere regulering av uavhengige forvaltningsenheter enn den norske loven legger opp til. I en rapport utarbeidet av Kommisjonen om anvendelsen av CRM-direktivet i EØS-området fremkommer det at det har vært en økning av uavhengige forvaltningsenheter som opererer i markedet for rettighetsforvaltning i Europa. I lys av EU-domstolens uttalelser om de mange forpliktelsene i direktivet som ikke omfatter de uavhengige forvaltningsenhetene og betydningen av det, kan det være visse betenkeligheter ved dette.

Kommisjonens rapport kan leses her: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/386c0f22-4c16-11ec-91ac-01aa75ed71a1/language-en

(C-10/22)

GBL