Spørsmålene i saken
EU-domstolen avsa 21. april 2026 plenumsdom i traktatbruddssøksmålet C-769/22 Kommisjonen mot Ungarn. Saken gjaldt ungarsk lovgivning som forbyr og begrenser medieinnhold om eller viser andre seksualiteter enn heterofili, kjønnsskifte eller avvik fra kjønn som tilskrevet ved fødselen (heretter omtalt som kjønnsminoriteter og seksuelle minoriteter).
EU-domstolen vurderer for første gang om nasjonal lovgivning strider mot EUs grunnleggende verdier som nedfelt i Traktaten om Den europeiske union (TEU) artikkel 2.
Lovgivningen ble også vurdert i lys av retten til verdighet, privatliv og ytringsfrihet etter EUs charter om grunnleggende rettigheter, og bestemmelser i direktiv 2000/31/EF [e-handeldirektivet], direktiv 2010/13/EU om audiovisuelle tjenester, direktiv 2006/123/EF [tjenestedirektivet] og forordning (EU) 2016/679 [GDPR]. EuroRetts omtale er avgrenset mot GDPR.
Sakens bakgrunn
I 2021 vedtok Ungarn en endringslov om «strengere tiltak mot personer dømt for pedofili og for beskyttelse av barn». Loven endret en rekke lover, herunder om reklame, medier, mediekommunikasjon og utdanning.
Lovgivningen innebar forbud og begrensninger av innhold som viser andre seksualiteter enn heterofili, kjønnsskifte og annen kjønnsidentitet enn kjønn som fastsatt ved fødselen. Ungarns anførte begrunnelse for lovendringene er å «beskytte barn».
EU-kommisjonen har anlagt traktatbruddssøksmål mot Ungarn. Seksten medlemsstater intervenerte til støtte for Kommisjonen, mens ingen intervenerte til støtte for Ungarn.
Kommisjonen anfører at lovgivningen stigmatiserer og marginaliserer LHBTI+-personer, og bryter sekundærrettslig lovgivning om tjenestefriheten, grunnleggende rettigheter samt EUs grunnleggende verdier som nedfelt i TEU artikkel 2.
EU-domstolens vurdering
Tjenestefriheten og charterets forbud mot diskriminering
Det første spørsmålet er om lovgivningen er i strid med direktiv 2010/13/EU om audiovisuelle tjenester.
Etter direktivets artikkel 6 skal medlemsstatene sørge for at tilbydere av audiovisuelle medietjenester ikke formidler innhold som inneholder oppfordringer til hat på bakgrunn av blant annet kjønn. Direktivet gir medlemsstatene adgang til å vedta mer detaljerte eller strengere regulering for medietjenester innenfor deres jurisdiksjon, enn det som følger av direktivet, jf. direktivets artikkel 4(1).
EU-domstolen poengterer at Ungarn har en viss skjønnsmargin ved vurderingen av hvilke medietjenester som kan skade barn og unges fysiske, psykiske eller moralske utvikling.
Begrensninger må imidlertid være forholdsmessige og overholde grunnleggende rettigheter, som utgjør EU-rettslige prinsipper og i dag kommer til uttrykk gjennom EUs charter om grunnleggende rettigheter.
EU-domstolen vurderer lovgivningen i forhold til forbudet mot diskriminering på grunnlag av kjønn og seksuell orientering etter charteret artikkel 21. Domstolen konstaterer at det kan foreligge diskriminering i strid med forbudet når lovgivning er støtende og stigmatiserende.
EU-domstolen vurderer at lovgivningen innebærer direkte forskjellsbehandling på grunnlag av kjønn.
Domstolen går ikke videre til en vurdering av om forskjellsbehandlingen er saklig og forholdsmessig. Det følger av charteret artikkel 52(1) at tiltak som er i strid med kjernen av charterets rettigheter, ikke under noen omstendigheter kan rettferdiggjøres.
EU-domstolen vurderer at lovgivningen nettopp bryter med kjernen i forbudet mot diskriminering. Det skyldes at forskjellsbehandlingens begrunnelse i å «beskytte barn» gir uttrykk for en preferanse for visse kjønnsidentiteter og seksuelle orienteringer på bekostning av andre.
Fordi kjernen av diskrimineringsforbudet ikke er overholdt, kan restriksjonen ikke anses begrunnet.
EU-domstolen gjør tilnærmet samme vurdering i tilknytning til e-handeldirektivet og tjenestedirektivet.
Retten til privatliv
EU-domstolen går over til å vurdere om lovgivningen gjør inngrep i EUs grunnleggende rettigheter mer selvstendig vurdert, altså ikke som del av tolkningen av sekundærrett. Domstolen tar utgangspunkt i retten til privatliv etter charteret artikkel 7. Bestemmelsen har en parallell i EMK artikkel 8 og EMDs rettspraksis skal legges til grunn som minstestandard, jf. charteret artikkel 52(3).
Domstolen viser til rettspraksis som viser at rettigheten omfatter beskyttelse av en persons kjønnsidentitet og seksuelle orientering. Ettersom dette er noe av de mest intime aspektene ved en persons privatliv, har medlemsstatene en snever skjønnsmargin på området.
Domstolen fastslår at retten til privatliv beskytter kjønnsminoriteters rett til personlig utvikling, fysisk og moralsk integritet, samt respekt for kjønnsidentitet og seksuell orientering.
Lovgivningen i saken berører menneskers personlige utvikling av kjønnsidentitet. EU-domstolen anser lovgivningen som støtende og stigmatiserende for dem som berøres av lovgivningen. De stigmatiserende aspektene skyldes blant annet at kjønnsminoriteter og seksuelle minoriteter blir ansett som en fare for barn og unges fysiske, psykiske og moralske utvikling, bare på grunn av deres kjønnsidentitet eller seksuelle orientering.
EU-domstolen vektlegger i denne sammenheng at endringslovens tittel skjer under en tittel som henviser til «strengere tiltak mot personer som er dømt for pedofili». Dette forsterker lovgivningens stigmatiserende og støtende virkning. Ved at lovgivningen assosierer disse gruppene med personer som er dømt for pedofili, vurderer EU-domstolen at lovgivningen kan oppfordre til hatefulle handlinger mot kjønnsminoriteter og seksuelle minoriteter.
På denne bakgrunn anses lovgivningen å gjøre alvorlig inngrep i retten til privatliv etter charteret artikkel 7.
Ytringsfrihet og informasjonsfrihet
EU-domstolen går over til å vurdere om lovgivningen gjør inngrep i ytringsfriheten og informasjonsfriheten etter charteret artikkel 11. Bestemmelsen har en parallell i EMK artikkel 10 og EMDs rettspraksis skal legges til grunn som minstestandard, jf. charteret artikkel 52(3).
Domstolen understreker betydningen av ytringsfrihet i et demokratisk samfunn, og for individets frihet. I den forbindelse poengteres at ytringsfriheten ikke bare beskytter «informasjon» eller «ideer» som tas godt imot. I et demokratisk samfunn som bygger på mangfold og toleranse må ytringsfriheten også beskytte det som støter, sjokkerer og forstyrrer.
Lovgivningens begrensninger for tilbydere av medieinnhold og reklame innebærer en begrensning på ytringsfriheten og informasjonsfriheten. EU-domstolen poengterer at lovgivningen ikke bare begrenser ytrings- og informasjonsfriheten til barn og unge, men også til den bredere offentligheten.
Samlet anses lovgivningen som et alvorlig inngrep i ytrings- og informasjonsfriheten etter charteret artikkel 11.
Charteret artikkel 1 om menneskets verdighet
I lys av vurderingene etter charteret artikkel 7 og 11, går domstolen videre til å vurdere om lovgivningen griper inn i menneskets verdighet som beskyttet av charteret artikkel 1.
Charterets artikkel 1 er en rettighet i seg selv, men er også grunnlaget for alle andre rettigheter i charteret. EU-domstolen omtaler menneskets verdighet som en del av kjernen i rettighetene etter charteret.
Det følger av charteret artikkel 52(1) at tiltak som er i strid med kjernen av rettigheter etter charteret, ikke kan rettferdiggjøres på noen måte eller under noen omstendigheter.
EU-domstolen viser til tidligere delkonklusjoner om at lovgivningen innebærer stigmatisering og marginalisering på grunnlag av kjønn og seksuell orientering.
Domstolen fremhever at Ungarn ved bindende lovgivning har forankret en assosiasjon mellom det å være dømt for pedofili på den ene siden, og det å høre til kjønnsminoriteter eller seksuelle minoriteter på den andre. EU-domstolen gjentar at lovgivningen med dette er både støtende, stigmatiserende og egnet til å oppfordre til hatefulle handlinger mot kjønnsminoriteter og seksuelle minoriteter.
EU-domstolen anser den rettslig forankrede assosiasjonen mellom pedofili, og det å tilhøre kjønnsminoriteter eller seksuelle minoriteter for å krenke menneskets verdighet, etter charteret artikkel 1.
Er EUs verdier programerklæringer eller rettslige forpliktelser?
Etter dette samlede bildet av alvorlige inngrep i grunnleggende rettigheter og brudd på primærrettslige og sekundærrettslige bestemmelser, vurderer EU-domstolen om Ungarn har krenket TEU artikkel 2 om EUs grunnleggende verdier.
Først tar EU-domstolen stilling til og avviser Ungarns anførsler om at denne bestemmelsen bare er en programerklæring, som det ikke kan foreligge selvstendige brudd på som sådan.
EU-domstolen viser til at bestemmelsen er en sentral del av unionens konstitusjonelle rammeverk. Det er et EU-rettslig særtrekk at systemet bygger på felles verdier. EU-domstolen fremhever at dette er et premiss for «mutual trust» i unionen.
Det er et vilkår for at stater kan bli medlem av unionen, at de slutter seg til og respekterer disse verdiene, jf. TEU artikkel 49. Medlemsstatene må derfor anses å ha forpliktet seg til verdiene frivillig og på fritt grunnlag.
EU-domstolen fastslår at TEU artikkel 2 ikke kan reduseres til plikter ved tiltredelse, som siden bare kan ses bort fra. Tvert imot fastslår EU-domstolen at medlemsstatene ikke kan endre nasjonal lovgivning som svekker verdiene som er nedfelt i TEU artikkel 2. Medlemsstatene er forpliktet til å forebygge tilbakegang for disse verdiene.
Domstolen avviser også Ungarns anførsler om at verdienes mer konkrete uttrykk i for eksempel charteret, skulle innebære at TEU artikkel 2 ikke i seg selv har et rettslig innhold. En slik tolkning ville vært i strid med ordlyden, bestemmelsens kontekst og bakgrunn.
EU-domstolen bygger sin konklusjon om at TEU artikkel 2 har et rettslig forpliktende innhold på flere momenter. Domstolen viser blant annet til at verdiene er tatt inn i selve traktatteksten og ikke «bare» i fortalen. Domstolen vektlegger bestemmelsens sentrale betydning for unionens identitet og felles rettssystem. Støtte for den rettslige betydningen av TEU artikkel 2 finner EU-domstolen også i forarbeider til bestemmelsen.
På denne bakgrunn fastslår EU-domstolen at medlemsstatene er rettslig forpliktet til å respektere, overholde og fremme verdiene i TEU artikkel 2.
Om lovgivningen utgjør brudd på EUs grunnleggende verdier
EU-domstolen poengterer at alvorlige inngrep i charterets bestemmelser er en indikasjon på at det foreligger brudd på TEU artikkel 2. Samtidig understreker domstolen at brudd på charteret ikke isolert sett er nok til å konstatere at TEU artikkel 2 er krenket.
Domstolen omtaler brudd på TEU artikkel 2 som krenkelser av en slik alvorlighetsgrad at de er uforenlig med unionens identitet og felles rettssystem for et mangfoldig samfunn.
EU-domstolen oppstiller som terskel at det må foreligge tydelige og særlig alvorlige brudd på en eller flere verdier nedfelt i TEU artikkel 2, for at det skal foreligge brudd på bestemmelsen.
Domstolen vurderer at lovgivningen i saken utgjør et slikt brudd. Domstolen viser tilbake til lovgivningens stigmatiserende og støtende virkning, den rettslige forankringen av en assosiasjon til personer dømt for pedofili, og at en gruppe som er del av det ungarske og europeiske samfunnet blir sosialt usynliggjort. Domstolen understreker også potensialet for at slik lovgivning kan oppfordre til hatefulle handlinger mot kjønnsminoriteter og seksuelle minoriteter.
Selv om medlemsstatene har en viss skjønnsmargin ved gjennomføringen av verdiene i TEU artikkel 2 i tråd med nasjonal identitet, understreker EU-domstolen at de rettslige forpliktelsene i bestemmelsen er de samme for alle medlemsstater.
EU-domstolens konklusjon
Lovgivningen bryter med kjernen i charterets artikkel 7, 1 og 11 om henholdsvis retten til privatliv, ytrings- og informasjonsfrihet og menneskets verdighet. Den er også i strid med e-handeldirektivet og direktivet om audiovisuelle tjenester.
Lovgivningen er et tydelig og særlig alvorlig («manifest and particularly serious») brudd på EUs grunnleggende verdier, jf. TEU artikkel 2.
Direktiv 2000/31/EF [e-handeldirektivet] og direktiv 2010/13/EU om audiovisuelle tjenester er innlemmet i EØS-avtalens vedlegg XI om elektronisk kommunikasjon, audiovisuelle tjenester og informasjonssamfunnstjenester. Direktiv 2006/123/EF [tjenestedirektivet] er innlemmet i EØS-avtalen Vedlegg X. Rettsaktene er inkorporert i henholdsvis lov om visse sider av elektronisk handel og andre informasjonssamfunnstjenester (ehandelsloven), lov om kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester mv. (kringkastingsloven) og lov om tjenestevirksomhet (tjenesteloven).
Til tolkningen av disse kildene i EØS-sammenheng vil EU-domstolens avgjørelse ha stor vekt.
EUs charter om grunnleggende rettigheter er ikke innlemmet i EØS-avtalen. EFTA-domstolen har imidlertid vektlagt charteret ved tolkning av EØS-rett med forankring i EFTA-landenes felles konstitusjonelle tradisjoner og omtalt grunnleggende rettigheter som generelle EØS-rettslige prinsipper, se E-1/24 og E-7/24 avsnitt 52–54.
Det mest oppsiktsvekkende ved dommen er tolkningen og anvendelsen av TEU artikkel 2 om EUs verdier. Dommen avklarer at TEU artikkel 2 om EUs grunnleggende verdier inneholder rettslige forpliktelser og kan krenkes ved kvalifiserte brudd på en eller flere av verdiene. I tillegg gir dommen et eksempel på hvordan brudd på EUs verdier kan ta form.
Hvilken betydning dette aspektet av dommen kan få i EØS er ikke åpenbart. TEU artikkel 2 fastsetter verdier som et land må overholde og fremme for å bli medlem i EU, og har ingen parallell bestemmelse i EØS-avtalen. Antakelig vil en argumentasjon om tilsvarende verdier i EØS måtte følge lignende linjer som diskusjoner om betydningen av EUs charter om grunnleggende rettigheter. Den mest usikre dimensjonen i EØS-sammenheng er kanskje ikke om de samme verdiene har forankring som EØS-rettslige prinsipper, men hvilke rettsvirkninger brudd på verdier vil kunne ha.
For så vidt gjelder den nærmere tolkningen av TEU artikkel 2 er det tydelig fra domstolens premisser at bestemmelsen kan krenkes på selvstendig grunnlag. Likevel går EU-domstolen først gjennom og konstaterer brudd på en lang rekke bestemmelser i primærretten og sekundærretten, herunder flere bestemmelser under EUs charter om grunnleggende rettigheter. Kanskje kan denne gjennomgangen forstås slik at verdier er noe som gjennomsyrer EU-retten, slik at en omfattende rekke brudd gir belegg for å konstatere brudd på TEU artikkel 2. En annen måte å forstå gjennomgangen, er at konklusjonen om brudd på EUs verdier gis en sterk demokratisk forankring.
EMA