BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 21.5.2019)

Sammendrag av innhold

Bakgrunn

Single European Sky-regelverket (SES) følger av Europaparlaments- og rådsforordningene (EF) nr. 549/2004, 550/2004, 551/2004 og 552/2004. Disse har senere blitt endret, primært ved forordning (EU) nr. 1070/2009, også kalt SES II-pakken.

I tilknytning til SES II-pakken ble det vedtatt to kommisjonsforordninger om henholdsvis ytelsesstyring og avgiftsregulering rettet mot flysikringstjenestene (ANS). Dette var forordningene (EU) nr. 390/2013 og (EU) nr. 391/2013. Disse to forordningene hadde tett sammenheng. Forordning (EU) nr. 390/2013 om ytelsesstyring går i hovedsak ut på å stille krav til forbedret ytelse hos tjenesteyterne innen flysikringstjenestene (ANSP), i stor grad som en følge av at disse tjenesteyterne opererer under monopolistiske rammer, og dermed ikke har et markedsregulert insentiv til forbedret ytelse. Forordningen stiller krav til forbedret ytelse innen fire nøkkelområder (KPA): sikkerhet (safety), miljø, kapasitet og kostnadseffektivitet. Forordningen legger opp til at det skal stilles klare målkrav til forbedret ytelse både på unionsnivå og på lokalt nivå. Med lokalt nivå kan forstås både stat, funksjonell luftromsblokk (FAB), avgiftssone og flyplass. Målkravene settes i forkant av referanseperioder på mellom tre og fem år. På lokalt nivå skjer dette gjennom ytelsesplaner på FAB-nivå, vedtatt av de involverte medlemsstatene. Til nå har vi hatt to referanseperioder (RP). Fra 2012 til 2014 (RP1), og fra 2015 til 2019 (RP2).

Forordning (EU) nr. 391/2013 utdyper kravet til forbedret ytelse innen nøkkelområdet kostnadseffektivitet, ved at den definerer hvilket avgiftsnivå tjenesteyterne kan kreve av luftromsbrukerne. Avgiftene skal utgjøre produktet av tjenesteyternes faktiske kostnader delt på mengde trafikk i de avgiftssonene tjenesteyterne har ansvar for. Forordningen definerer hvilke utgifter som tjenesteyterne kan legge inn i dette regnestykket. I forkant av referanseperioden skal det så settes målkrav til kostnadsraten pr tjenesteenhet (service unit). Det er også lagt inn insentiv- og risikodelingsmekanismer og revisjonsmekanismer i fall tjenesteyterne får urimelige uforutsette utgifter, eller trafikkmengden blir vesentlig annerledes enn forutsatt i løpet av referanseperioden.

Aktuelt

I forkant av den tredje referanseperioden (RP3), med start i 2020, har kommisjonen lagt ned en hel del arbeid i å forbedre og tilpasse regelverket for ytelsesstyringen (herunder avgiftsreguleringen). Det har vært konsultasjoner med stater, luftromsbrukere og tjenesteytere. Det har blitt foretatt eksterne evalueringer av dagens regelverk og regime, av så vel eksterne konsulentselskaper som av unionens Court of Auditors. På toppen av dette kommer kommisjonens eget interne arbeid med forbedringer, og drøftelser i Single Sky Committee.

Et nytt regelverk har således vært bebudet forholdsvis lenge. Først medio mai 2018 ble det imidlertid lagt frem et konkret forslag til nytt regelverk. Kommisjonen har da foreslått én helt ny forordning, til erstatning for de to eksisterende. I utgangspunktet var kommisjonens målsetning å forenkle og forbedre, med vekt på følgende:

1. Forenkle ytelsesstyringsregimet og mer effektiv måling av ytelse.

2. Styrke gate-to-gate tilnærming og tilknytning til SESAR.

3. Styrke tilsynsmyndighetenes' (NSA) rolle, og bedre konsultasjonen med luftromsbrukerne.

4. Involvere NM (Network Manager) i større grad for å forbedre forholdet mellom kapasitet og etterspørsel.

5. Endre risikodelingsmekanismene. Tilpasset risiko for tjenesteyterne.

6. Forbedre insentivmekanismene.

Ved fremleggelse av nytt forslag til forordning har kommisjonen erkjent at det har vært krevende å finne den riktige balansen mellom forenkling og forbedring. Hovedelementene i nytt forslag er:

- styrking av nasjonale tilsynsmyndigheters rolle.

- forbedre planlegging av og fastsettelse av ytelsesmål.

- bedret tilknytning til nettverksfunksjonene.

- mer strømlinjeformet og forbedret måling på nøkkelområdene (KPA).

- fleksibilitet og lokal tilpasning med hensyn til risikofordeling og insentivmekansimer, og større grad av konsultasjoner med luftromsbrukerne.

- tettere ettersyn av foretatte investeringer fra myndighetens side.

- mer åpen informasjon omkring vurderingene av om tjenesteytere opererer under markedsforhold.

- muligheten for en forenklet avgiftsordning for de tjenesteytere som har mindre behov for risikofordelingsmekanismer.

Kommisjonens forslag ble drøftet på et ad-hoc SSC-møte i slutten av mai 2018. Dette resulterte i et endret utkast til forordning til SSC-møtet i slutten av juni, og enda et revidert utkast til et nytt ad-hoc SSC-møte i oktober 2018. Kommisjonen har nå lagt frem et fjerde utkast til ny forordning med mål om å få dette vedtatt i SSC-møtet 26./27. november 2018.

De vesentligste endringene i det foreløpig siste utkastet til ny forordning fra kommisjonen, sammenholdt med dagens regelverk, er:

1. Vedtakelse av ytelsesplaner

• En ny prosedyre for vedtakelse av ytelsesplaner, der det blant annet er avklart hvilke ytelsesmål som skal gjelde midlertidig i de tilfeller ytelsesplanene først blir vedtatt etter starten av en referanseperiode.

• Utgangspunktet er at ytelsesplaner skal fastsettes på nasjonalt nivå, i stedet for på FAB-nivå (mellomstatlige samarbeidsstrukturer - funksjonelle luftromsblokker). Ytelsesplanene kan imidlertid fastsettes på FAB-nivå, dersom dette antas å gi best løsninger.

• Klarere kriterier for i hvilke tilfeller en vedtatt ytelsesplan kan revideres som følge av endrede forutsetninger eller uforutsette hendelser i løpet av referanseperioden.

Det er også fastsatt klarere kriterier for når en lokal ytelsesplan anses å være i tråd med ytelsesmålene på unionsnivå. Dette betyr at evalueringen av ytelsesplanene i mindre grad blir en skjønnsmessig øvelse fra kommisjonens side. Utgangspunktet er at lokale ytelsesmål skal ligge innenfor unionsmålene for de enkelte ytelsesområdene. Unntak kan i enkelte tilfeller forsvares, eksempelvis dersom man har levert spesielt bra på et ytelsesområde i tidligere referanseperioder, eller dersom man leverer forholdsmessig mye bedre enn andre sammenlignbare tjenesteytere.

2. Fastsettelse av kostbasen for tjenesteyterne

Kostbasen er det grunnlaget flysikringsavgiftene beregnes ut fra. Kostbasen består av tjenesteyternes fastsatte kostnader ("determined cost"). Det sentrale ved avgiftsreguleringen er at kostbasen fastsettes av statene gjennom ytelsesplanen i forkant av referanseperioden, for at disse kostnadene skal holdes under styrt kontroll. Det fastsettes kostbaser separat for "en-route" og "terminal" flysikringstjenester definert i egne avgiftssoner.

Reglene om hvilke kostnader som tillates å inngå i kostbasen er foreslått noe endret fra tidligere. Som i dag skal de fastsatte kostnadene bestå av: ansattekostnader, operasjonelle kostnader, avskrivingskostnader, kapitalkostnader (unntatt kostnader fra leasede midler) og eksepsjonelle kostnader. Det går frem av det nye regelforslaget at kostnader fra nye investeringer tilknyttet operasjonelle endringer, kun skal inkluderes i kostbasen dersom investeringene er konsistente med ATM Master Plan, som er det felleseuropeiske overordnede veikartet for modernisering av ATM-funksjonalitet.

3. Beregning av avgifter

Enhetsraten («unit rate») er den sentrale kostnadsfaktoren ved beregning av hvilken flysikringsavgift luftromsbrukerne skal betale ved hver enkelt flygning. Enhetsraten fastsettes, i nasjonal valuta, ved å ta utgangspunkt i kostbasen («determined cost»), og dele denne på prognostisert trafikk («service units»). Kostbasen må imidlertid først justeres i forhold til en rekke faktorer, eksempelvis insentivmekanismene, inflasjon, kryssfinansiering, mm.

I foreliggende utkast til forordning er det gjort tydeligere at offentlige tilskudd til tjenesteyterne ikke skal inngå i beregningsgrunnlaget for enhetsraten, samt at det klargjøres hvordan dette dras fra i kostbasen før avgiftsgrunnlaget beregnes. Herunder er det lagt inn en bestemmelse som gir staten anledning til å unnta fra fradrag administrative kostnader tjenesteyter har i forbindelse med behandling av de offentlige tilskuddene.

En sentral endring ved beregning av avgifter, i forhold til dagens regime, er at man skal benytte flygedata fra den faktisk flydde ruten, i stedet for den ruten som fremgikk av siste registrerte flygeplan. Dette er gjort for å sikre større samsvar mellom flygeplan og faktisk flydd rute og en mest mulig rettferdig avgiftsberegning og fordeling av avgiftsprovenyet til de involverte tjenesteyterne.

4. Insentivordninger

En klarere og mer detaljert insentivordning for tjenesteyterne med hensyn til oppnåelse av ytelsesmålene innen nøkkelområdet kapasitet. Insentivene består av økonomisk bonus (tilleggsbetaling) eller malus (prisavslag) alt etter om tjenesteyter leverer bedre eller dårligere enn det fastsatte kapasitetsmålet. Insentivordningen skal være asymmetrisk, slik at en eventuell malus ("prisavslaget") som følge av økte forsinkelser, skal være forholdsmessig større enn en eventuell bonus (tilleggsbetaling) som følge av reduserte forsinkelser. Bonus/malus gir seg utslag i en økning eller reduksjon av enhetsraten (flysikringsavgiften) i det andre året etter det året man måler forsinkelser fra (n+2).

Det foreslå også noen endringer i insentivordningen for tjenesteyterne med hensyn til oppnåelse av ytelsesmålene innen nøkkelområdet kostnadseffektivitet:

• Den såkalte trafikkrisikodelingsmekanismen endres slik at tjenesteyterne får en noe økt risiko for inntektsvariasjon som følge av at trafikken ikke blir som forutsatt. Ved at tjenesteyter må påta seg risiko for trafikkvariasjon opptil 15 % fra prognostisert trafikk, mot tidligere 10 %, økes inntektsrisikoen til 5,9 % (fra 4,4 % i eksisterende regelverk). Dette kan imidlertid slå ut i både positiv og negativ retning for tjenesteyter.

• Kostnadsdelingsmekanismen endres også på enkelte punkter. Utgangspunktet i denne mekanismen er at tjenesteyter får beholde besparelsen/overskuddet, og må dekke overskridelsen/underskuddet, dersom faktiske kostnader i løpet av en referanseperiode ikke blir de samme som de på forhånd fastsatte kostnadene («determined cost»). Mekanismen unntar imidlertid enkelte kostnader fra dette regimet. Slike kostnader kan dekkes inn, eller må tilbakebetales til, luftromsbrukerne alt etter om de blir større eller mindre enn forutsatt.

- Nytt i foreslått regelverk er at uforutsatte endringer i kostnadene ved nye investeringer kan unntas fra kostnadsdelingsmekanismen (og dermed potensielt etterbetales).

- I tillegg presiseres det at endringer i kostnader tilknyttet lånerenter, og tilknyttet endringer i regler om pensjon og skatt, må være både uforutsette og signifikante.

- Senere inndekning/tilbakebetaling skal skje i form av tilpasning av enhetsraten:

- - For investeringer: i den påfølgende referanseperioden. Statene kan imidlertid, etter konsultasjon med partene, bestemme at etterbetaling ikke skal skje. Innkreving kan skje for kostnader tilsvarende maksimalt 2 % mer enn den på forhånd fastsatte totalkostnad («determined cost») for hele referanseperioden, etter begrunnet forespørsel fra tjenesteyter og etter konsultasjon med luftromsbrukerne. Tilsynsmyndighetene har her en sentral selvstendig rolle i eventuelt å tillate etterbetaling.

- - For myndighetskostnader mm.: i året etter det påfølgende året (n+2) fra det året kostnadsforskjellen oppstår.

- - For kostnader som følge av endring i lånerenter og regler om skatt og pensjon: i den påfølgende referanseperioden, om nødvendig de to påfølgende referanseperiodene.

- I tillegg må større nye investeringer (over 5 MEUR) godkjennes av nasjonale tilsynsmyndigheter, etter konsultasjon med luftromsbrukerne, før de kan tilføyes til en allerede fastsatt ytelsesplan (og sikres etterbetaling).

5. Forenklet avgiftsregime («simplified charging scheme»)

Det åpnes for at statene kan benytte et forenklet avgiftsregime («simplified charging scheme»). Dette må i så fall benyttes for hele referanseperioden, men kan benyttes for hver enkelt avgiftssone. Et slikt forenklet avgiftsregime innebærer at:

• Trafikkrisikodelingsmekanismen ikke skal benyttes.

• Unntakene fra hovedregelen i kostnadsdelingsmekanismen («cost exempt») ikke skal benyttes.

• Det skal ikke gjøres tilpasninger i enhetsraten som følge av over-/underskudd fra modulering av flysikringsavgifter.

Forutsetningen for bruk av et forenklet avgiftsregime er at:

• Kommisjonen har akseptert ytelsesmål i statens utkast til ytelsesplan.

• Ytelsesmål innen miljø, kapasitet og sikkerhet har blitt nådd i de tre siste år før vedtakelse av utkastet til ytelsesplan.

• Ytelsesplanen skal inneholde insentivordningen for kapasitet.

• Luftromsbrukerne har blitt konsultert med hensyn til bruk av ordningen, og ordningen blir akseptert av luftromsbrukerne som representerer 65 % av IFR-trafikken det i luftrommet som tjenesteyteren har ansvar for.

6. Måling av ytelse

Ytelsesregimet måler oppnådd ytelse innenfor de fire nøkkelområdene gjennom ytelsesindikatorer. Dette er overvåkingsindikatorer (tidligere kalt PIs) og indikatorer med måltall (KPIs). De viktigste er naturligvis KPIs, ettersom det er i forhold til disse at man vurderer om medlemsstatene og tjenesteyterne oppnår de mål som settes gjennom ytelsesplanene.

I forslag til ny forordning er det gjort noen endringer i utvalget av ytelsesindikatorer:

- Man har fjernet bruken av RAT (Risk Analysis Tool) for klassifisering av enkelte luftfartshendelser, innen ytelsesområdet sikkerhet.

- Man har fjernet måling av effektiviteten av en flygning ut fra siste registrerte flight plan, innen ytelsesområdet miljø.

I tillegg er det gjort en rekke endringer av overvåkingsindikatorer, spesielt innen ytelsesområdet miljø.

Merknader

Rettslige konsekvenser
Rettsakten tilhører gruppe 2 (rettsakter som krever forskriftsendring som ikke griper vesentlig inn i norsk handlefrihet). Rettslig grunnlag for rettsakten er TFEU art. 100 (tidligere TEF art. 80).

Nytt forslag til ytelsesforordning medfører at forskrift 19.12.2014 nr. 1847 om flysikringsavgifter må endres. Dette er den forskriften som implementerer avgiftsforordningen i norsk rett.

I tillegg må det gjøres en endring i forskrift 19.12.2014 nr. 1846 om etablering og gjennomføring av Det felles europeiske luftrom, som er den forskriften som i dag implementerer ytelsesforordningen i norsk rett.

Økonomiske og administrative konsekvenser
For myndighetene (staten) pålegger det nye utkastet til forordning en tettere oppfølging av ytelsesstyringen fra myndighetssiden, herunder ved at myndighetene må ta flere aktive valg med hensyn til hvordan ytelsesstyringen skal fungere på nasjonalt plan. Dette medfører noe mer administrativt arbeid, herunder konsultasjoner med tjenesteytere og luftromsbrukere. I det hele tatt legges betydelig større ansvar og muligheter for nasjonale tilpasninger til de nasjonale tilsynsmyndighetene. Hos Luftfartstilsynet er det fra før meget begrensede ressurser dedikert til å arbeide med denne materien. Det forventes en noe større arbeidsbelastning som vil utløse behov for ekstra ressurser. Det er uvisst hvor stort behovet vil bli, men Luftfartstilsynet antar å klare dette ved å gjøre interne omprioriteringer innenfor eksisterende budsjettrammer, selv om det kan forventes justeringer i innretning og inndekning i den avgiftsfinansierte inntektssiden (gebyrer) for Luftfartstilsynet innenfor samme totalramme. Endelig ressrssituasjon kan først vurderes om noe tid.

For tjenesteyteren (Avinor Flysikring AS) vil det nye forslaget til forordning trolig også medføre en noe større administrativ byrde. Tjenesteyteren vil også få en noe større økonomisk risiko, blant annet som følge av en endret trafikkrisikodelingsmekanisme og den nye obligatoriske insentivmekanismen knyttet til kapasitetsmålsettingen.

Sakkyndige instansers merknader
Rettsakten vil ikke vil følge fast track-prosedyren, da det vil være behov for tilpasningstekst. Endelig vurdering gjøres ikke før endelig forordning er klar.

Luftfartstilsynet vurderer at rettsakten er EØS-relevant og akseptabel. Samferdselsdepartementet slutter seg til denne vurderingen.

Vurdering
Luftfartstilsynet vurderer at rettsakten er EØS-relevant og akseptabel. Den skal erstatte to forordninger som allerede er tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett.

Det vil være behov for tilpasningstekst.

Samferdselsdepartementet slutter seg til Luftfartstilsynets vurdering.

Vurdering
Luftfartstilsynet vurderer at rettsakten er EØS-relevant og akseptabel. Den skal erstatte to forordninger som allerede er tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett.

Det vil være behov for tilpasningstekst. Endelig vurdering gjøres ikke før endelig forordning er klar.

Samferdselsdepartementet slutter seg til Luftfartstilsynets vurdering.

Status
Rettsakten ble vedtatt i EU 11. februar 2019, og publisert i Official Journal 25. februar 2019.

Saken vil bli sendt på høring i løpet av juni 2019.