BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 2.5.2024)

Sammendrag av innhold

EUs nye forordning om etablering av et rammeverk for krav til økodesign for å fremme bærekraftige produkter (økodesignforordningen) er ett av de viktigste nye regelverkene i EUs politikk for å fremme bærekraftige produkter som ledd i omstilling til en grønn sirkulær økonomi. Et forsterket produktrammeverk er et av de største nye grepene i EUs handlingsplan for sirkulær økonomi fra 2020, som er en viktig del av EUs grønne giv for et mer bærekraftig og konkurransedyktig Europa. Det er enighet i trilogforhandlinger om forordningen, og forordningen vedtas endelig i første del av 2024.

Bakgrunn for den nye økodesignforordningen

Mer enn 90 % av tapt biomangfold og press på vannsystemer samt halvparten av globale klimagassutslipp er knyttet til utvinning og prosessering av naturressurser. Den årlige globale avfallsmengden ventes å øke med 70 % innen 2050 om utviklingen fortsetter som nå. Opptil 80% av produkters miljøbelastning gjennom hele dets livssyklus kan avgjøres i designfasen, og forordningen skal redusere denne miljøbelastningen og bedre hvordan EUs indre marked fungerer.

Forordningen bygger på og utvider arbeidet som allerede er gjort for økodesign for energirelaterte produkter, hvor hovedfokuset har vært på energieffektivitet. Den vil erstatte dagens økodesigndirektiv, med noen unntak regulert i forordningens overgangsordninger. De nye reglene skal gjelde for de aller fleste produkter og innebærer at krav til økodesign blir normen for alle produkter i det indre marked. Forordningen stiller nye, brede krav til økodesign som, i tillegg til energieffektivitet, skal omfatte positive bærekraftsaspekter og sirkularitet gjennom hele livsløpet, herunder krav til holdbarhet, reparerbarhet, materialgjenvinnbarhet, innhold av materialgjenvunnet råvare mv.

Overordnet rammeverk for økodesign

Forordningen er et overordnet rammeverk for fastsettelse av økodesignkrav for å fremme miljømessig bærekraftige produkter, og for å tilpasse produkter til en klimanøytral, ressurseffektiv og sirkulær økonomi, som reduserer mengder generert avfall og fremmer et samlet lavere klima- og miljøfotavtrykk i hele produktenes livsløp. Dette overordnede rammeverket vil gjelde for alle produkter, med unntak av noen få områder som mat, fôr, legemidler, levende planter, dyr og avlsmateriale. Kjøretøy er delvis unntatt fra virkeområdet. Formålet til det nye rammeverket er å gjøre bærekraftige produkter til normen, redusere deres karbon- og miljøfotavtrykk gjennom hele livsløpet, og å sikre fritt varebytte for disse produktene i det indre markedet og et indre marked som mer effektivt virker for omstilling til sirkulær økonomi.

Konkrete krav til produktene vil framgå av underliggende produktspesifikke regler som Europakommisjonen skal utarbeide. Forordningen åpner også for muligheten til å fastsette horisontale krav til økodesign som skal gjelde for flere produktgrupper med tekniske likheter som gjør det mulig å fastsette felles krav, slik som tekstiler eller elektroniske produkter. Europakommisjonen skal vedta flerårige arbeidsplaner med prioriteringer av produkter som skal få mer detaljerte regler for økodesign. Kriteriene for å utarbeide disse prioriteringene er blant annet potensialet for å redusere produktgruppenes miljøpåvirkning og volumet av salg og handel i EU. Dette bygger på metoden som har blitt brukt for energirelaterte produkter under økodesigndirektivet.

Ifølge forordningen skal Europakommisjonen i utgangspunktet prioritere følgende produktgrupper i den første arbeidsplanen: jern, stål, aluminium, tekstil (blant annet klær og fottøy), møbler (inkludert madrasser), dekk, vaskemidler, maling, smøremidler, kjemikaler, energirelaterte produkter, IKT-produkter og andre elektroniske produkter.

Forordningen legger til rette for å begrense bruk og innhold av stoffer som gir grunn til bekymring, slik at produkter blir mer miljøvennlige og at innhold av helse- og miljøfarlige kjemikalier ikke er et hinder for økt materialgjenvinning og bruk av sekundær råvare i nye produkter.

Økodesignkrav: omfang og fastsettelse

Europakommisjonen skal fastsette økodesignkrav til produkter i egne produktspesifikke regelverk (delegerte rettsakter) for å fremme disse aspektene ved produkter, der det er relevant:

• holdbarhet og pålitelighet
• mulighet for ombruk
• mulighet for oppgradering, reparasjon, vedlikehold og istandsettelse
• innhold av stoffer som gir grunn til bekymring ("substances of concern")
• energiforbruk og energieffektivitet
• ressursforbruk og ressurseffektivitet
• vannforbruk og effektivisering av vannforbruk
• innhold av materialgjenvunnet råvare
• mulighet for refabrikkering og materialgjenvinning
• mulighet for materialutnyttelse
• karbon – og miljøfotavtrykk
• forventet avfallsgenerering

Når det er relevant skal økodesignkrav sørge for at produkter ikke blir for tidlig foreldet.

Bare produkter som tilfredsstiller de produktspesifikke økodesignkravene kan bli tatt i bruk eller bragt i omsetning i EU/EØS-området (for EØS/EFTA-landene forutsetter dette at forordningen og de delegerte rettsaktene innlemmes i EØS-avtalen). Delegerte rettsakter vil som regel gjelde etter en periode på minst 18 måneder etter at de har trått i kraft slik at de økonomiske aktørene har tid til omstilling. I tillegg skal medlemslandene innføre tiltak for å hjelpe små og mellomstore bedrifter til å anvende økodesignkrav fastsatt i delegerte rettsakter.

Økodesignkrav omfatter krav til utforming, ytelseskrav og informasjonskrav.

Når Europakommisjonen forbereder økodesignkrav for en produktgruppe, skal de foreta en konsekvensanalyse. I tillegg vil Europakommisjon involvere en ekspertgruppe, økodesignforumet, med representanter fra medlemslandene og alle relevante aktører for et produkt eller produktgruppe, som for eksempel bransjeorganisasjoner, fagforeninger, importører, forskere og forbruker- og miljøorganisasjoner. Økodesignforumet vil også bidra til forberedelse av den flerårige arbeidsplanen og evalueringer under økodesignforordningen.

Økodesignforordningen åpner for at økonomiske aktører kan foreslå egne regler om økodesignkrav som et alternativ til delegerte rettsakter. Det defineres hvilke elementer slike egne regler bør inneholde og hvilke bevis som skal fremlegges. De foreslåtte egne reglene blir vurdert av Europakommisjonen.

Særlig om informasjonskrav og digitalt produktpass

Økodesignforordningen gir hjemmel for å sette spesifikke informasjonskrav om de enkelte produkttypenes miljømessige bærekraft, og oppstiller visse minimumskrav. Avhengig av produkttype, vil informasjonskravene for eksempel kunne inkludere informasjon om energiforbruk, innhold av materialgjenvunnet råvare, innhold av stoffer som gir grunn til bekymring, holdbarhet, mulighet for reparasjon, tilgjengelighet av reservedeler og egnethet for materialgjenvinning. Stoffer som gir grunn til bekymring skal kunne spores gjennom hele verdikjeden til produktet.

Alle produkter som er regulert i delegerte rettsakter under økodesignforordningen skal i utgangspunktet ha digitale produktpass. Dette vil gjøre det lettere for aktørene langs hele produktets verdikjede og for forbrukerne å ta mer informerte valg samtidig som arbeidet for tilsynsmyndigheter forenkles. Digitale produktpass skal bidra til å gjøre reparasjoner, ombruk og materialgjenvinning enklere. Produktspesifikke regelverk vil spesifisere hvilke data som skal inkluderes i produktpasset for det bestemte produkt/produktgruppe. De vil bli lagret av den økonomiske aktøren som er ansvarlig for å lage passet eller en tjenesteyter som handler på vegne av denne aktøren. Den økonomiske aktøren som bringer produktet i omsetning eller tar det i bruk, skal i tillegg laste opp deler av informasjonen knyttet til det digitale produktpasset i et sentralt register for digitale produktpass forvaltet av Europakommisjonen.

Forordningen krever at tollmyndighetene som et minimum verifiserer at den unike produktidentifikatoren i produktpassregisteret og produktidentifikatoren som er oppgitt i tolldeklarasjonen samsvarer.  

En produktspesifikk rettsakt vil også kunne inneholde krav angående merking av produkter slik at forbrukerne kan ta bevisste valg i kjøpssituasjonen. Det vil følgelig innebære plikter for økonomiske aktører. Merking skal kunne gi klar og lett forståelig informasjon som gjør det lett å sammenligne ulike produkter. 

Særlig om plikter angående samsvarsvurdering og CE-merking

Økodesignforordningen inneholder en rekke plikter til økonomiske aktører som bringer i omsetning et produkt som er dekket av en delegert rettsakt eller tar det i bruk. Disse pliktene inkluderer blant annet plikter knyttet til samsvarsvurdering- og erklæring, CE-merking og dokumentasjon. Når økodesignkrav er vedtatt for et produkt, skal CE-merking vise at produktet er i samsvar med økodesignforordningen og de vedtatte økodesignkravene. Det er det synlige resultatet av en samsvarsvurderingsprosess.

Tiltak for å hindre at usolgte produkter destrueres

Økonomiske aktører pålegges en generell plikt til å innføre nødvendige tiltak for å forebygge destruksjon av usolgte varer.

I tillegg må store økonomiske aktører som kasserer usolgte produkter være åpen (transparent) om mengde, grunn til kassering, osv. Informasjon skal publiseres årlig på hjemmesiden til den økonomiske aktøren. Denne plikten vil gjelde for mellomstore bedrifter seks år etter ikrafttredelsen av forordningen.

Det vil i første omgang være forbudt for store økonomiske aktører å destruere usolgte tekstiler (klær, fottøy og accessoirer) fra og med to år etter ikrafttredelsen av økodesignforordningen, og etter seks år for mellomstore bedrifter. Dette forbudet vil ikke gjelde for mikrobedrifter og små bedrifter. Europakommisjonen vil kunne vedta delegerte rettsakter for å forby destruksjon av andre utvalgte produkter etter en beslutningsprosess som er fastlagt i forordningen. Hvilke andre usolgte produktgrupper som Europakommisjonen eventuelt vurderer å innføre et destruksjonsforbud mot vil være inkludert i den flerårige arbeidsplanen.

Tilsyn

Reglene om tilsyn støtter opp under eksisterende regler om markedstilsyn og produktsamsvar og innfører noen mer spesifikke krav. I den nasjonale strategien som markedstilsynsforordningen pålegger, skal det være et kapittel dedikert til denne forordningen med blant annet hvilke produkter eller krav som er prioritert for tilsyn. Tilsynsmyndighetene skal bruke informasjons- og kommunikasjonssystemet ICSMS. Gruppen for markedsovervåkningsmyndigheter på området (administrative cooperation group, "ADCO") skal møtes regelmessig og identifisere felles prioriteringer for medlemslandenes tilsynsstrategier eller prioriteringer for EUs støtte.

Grønne offentlige anskaffelser

Økodesignforordningen åpner for at Europakommisjonen kan vedta gjennomføringsrettsakter som inneholder obligatoriske minimumskriterier og minimumskrav for grønne offentlige anskaffelser for kjøp av produkter dekket av delegerte rettsakter, eller for arbeid eller tjenester hvor disse produktene er brukt for aktiviteter som er gjenstanden for disse anskaffelser. Dette kan være i form av obligatoriske tekniske spesifikasjoner, tildelingskriterier, bestemmelser om oppfyllelse av kontraktsvilkår eller mål.

Erstatning til forbruker

Dersom et produkt ikke oppfyller økodesignkravene fastsatt i delegerte rettsakter, skal produsenten (importør eller representant for produsenten dersom produsenten ikke er etablert i EØS) være ansvarlig for skade som forbrukeren pådrar seg.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Når forordningen blir innlemmet i EØS-avtalen, må den gjennomføres i norsk rett. I dag er økodesigndirektivet gjennomført i økodesignforskriften som Energidepartementet forvalter. I tillegg til krav til energieffektivitet vil det nå komme flere nye typer krav til ressurseffektivitet, bærekraft mv. Reglene vil videre få et vesentlig utvidet virkeområde og gjelde for langt flere typer produkter enn dagens økodesigndirektiv.

EUs forsterkede produktrammeverk som økodesignforordningen er en del av, gjør det nødvendig å utvide formålet med nasjonale miljøregelverk utover gjeldende formål, som i hovedsak er å redusere negative miljøkonsekvenser i form av forurensning. Økodesignforordningen (og øvrige nye EU-regelverk for sirkulær økonomi) får nå som formål å fremme positive bærekraftsegenskaper og egenskaper som fremmer en sirkulær økonomi. Formålet er å redusere den samlede miljøbelastningen fra uttak av naturressurser ved produksjon og forbruk av produkter. Dette rekker utover formålet og virkeområdet til forurensningsloven og produktkontrolloven som ikke har til formål å regulere ressursforbruk som sådan.

Klima- og miljødepartementet har derfor lagt frem et forslag til en ny lov om bærekraftige produkter og verdikjeder som skal gi hjemmel for et nytt og forsterket rammeverk for bærekraftige produkter som er under utvikling i EU. Forslaget til ny lov skal gi et hjemmelsgrunnlag for EU/EØS-rettsakter på produktområdet som Klima- og miljødepartementet har et hovedansvar for.

Økodesignforordningen blir ikke innlemmet i EØS-avtalen tidsnok til at forordningen kan gjennomføres i den nye loven om bærekraftige produkter og verdikjeder som foreslås våren 2024. Departementet har derfor gått for en trinnvis tilnærming til gjennomføring av nye krav til økodesign. Lovforslaget som fremmes våren 2024 skal sikre at det er hjemmel i lov for krav i rettsakter under gjeldende økodesigndirektiv hvor Norge har måttet ta forbehold om Stortingets samtykke til innlemmelse i EØS-avtalen på grunn av hjemmelsmangel. Når økodesignforordningen er innlemmet i EØS-avtalen, vil den foreslås gjennomført i loven.

Den nye økodesignforordningen vil oppheve økodesigndirektivet, med noen unntak. I henhold til overgangsbestemmelsene i økodesignforordningen skal deler av økodesigndirektivet fortsatt gjelde for noen produkter regulert av allerede gjennomførte produktspesifikke rettsakter, dels i stedet for og dels i tillegg til bestemmelsene i økodesignforordningen. Overgangsordningene er dels tidsbegrenset, dels gjelder de til de produktspesifikke rettsaktene oppheves eller erklæres foreldet.

Under økodesignforordningen vil produktspesifikke krav bestemmes i delegerte rettsakter som vedtas av Europakommisjonen etter konsultasjon med medlemslandene. Disse vil også måtte gjennomføres i norsk regelverk, forutsatt at disse innlemmes i EØS-avtalen. Utfyllende rettsakter til forordningen planlegges gjennomført som norske forskrifter, på samme måte som etablert praksis for forordninger vedtatt under økodesigndirektivet.

Klima- og miljømessige, økonomiske og administrative konsekvenser

Den nye økodesignforordningen er på et overordnet nivå og de fleste konkrete pliktene og kravene til økodesign gjelder først når produkter eller produktgrupper blir regulert i underliggende rettsakter. Forordningen vil derfor i seg selv i hovedsak ikke føre til nevneverdige klima- eller miljøkonsekvenser, eller økonomiske og administrative konsekvenser for næringslivet, forbrukerne eller forvaltningen. Slike konsekvenser vil komme som følge av de underliggende rettsaktene som etter hvert blir vedtatt.

Forordningens direkte forbud mot destruksjon av usolgte tekstiler (klær og fottøy mv.) vil ha en direkte kostnad for de virksomhetene som blir omfattet av forbudet. Det samme vil plikten i forordningen til andre bransjer om å publisere informasjon om destruksjon av usolgte varer. Dette kan bidra til positive klima- og miljøeffekter som følge av at bransjen beveger seg bort fra rask mote og overproduksjon, i tillegg til å redusere avfallsmengdene.

Det er ikke mulig å kvantifisere klima- eller miljømessig nytte eller økonomiske og administrative kostnader av fremtidige rettsakter om økodesign. Helt generelt kan det sies at det ligger en klar klima- og miljømessig gevinst gjennom design av produkter som gir lengre levetid, bedre energieffektivitet, økt ombruk og enklere materialgjenvinning av produktene når de kasseres mv. Mer enn 90 prosent av tapt biomangfold og press på vannsystemer, samt halvparten av globale klimagassutslipp er knyttet til utvinning og prosessering av naturressurser. EU-kommisjonen anslår at produktdesign kan avgjøre opp til 80 prosent av klima- og miljøpåvirkningen av et produkt gjennom hele produktets livssyklus. De underliggende rettsaktene vil derfor kunne ha stor betydning for klima- og miljøpåvirkningene fra produkter som produseres eller brukes i EU/EØS.   

Tilsvarende vil de kommende, underliggende rettsaktene ha både økonomiske og administrative kostnader for næringslivet, som ikke kan vurderes før de konkrete rettsaktene foreligger. For næringslivet kan det være økte produksjonskostnader, men samtidig fordelen av økt konkurransekraft på eksportmarkeder. For forbrukerne kan det være at mange produkter kan bli dyrere i innkjøp, men med lengre levetid, er enklere å reparere og har lavere strømforbruk, og dermed blir billigere i bruk over livsløpet. Felles regelverk vil gjøre det enklere for næringsdrivende som opererer på det indre markedet å dokumentere bærekraftsegenskaper og konkurrere på like vilkår som ellers i EU/EØS, noe som er sentralt for norsk næringsliv. Norsk næringsliv har i flere sammenhenger understreket behovet for rask og effektiv gjennomføring av det forsterkede produktrammeverket i Norge.  For myndighetene kan det påregnes noe administrative kostnader til gjennomføring av regelverk, veiledning til næringslivet og oppfølging av regelverk gjennom tilsyn. 

Konsekvenser av de kommende rettsaktene vil bli vurdert i EØS-notat for de enkelte rettsaktene etter hvert som disse kommer, og vil også inngå i høring av forslag til norsk gjennomføring av disse rettsaktene. 

Sakkyndige instansers merknader

Miljødirektoratet sendte på oppdrag fra Klima og miljødepartementet Europakommisjonens initiativ for å gjøre bærekraftige produkter til normen, inkludert forslaget til ny økodesignforordning, på høring med frist for innspill 18. mai 2022. Høringsinnspillene finnes på høringssiden. De aller fleste aktørene, herunder Avfall Norge, Miljømerking Norge, Naturvernforbundet, Norsk Industri og Oslo kommune var positive til EU-kommisjonens forslag som bidrar til lengre levetid, ombruk og materialgjenvinning av produkter.

Miljødirektoratet sendte også innspill til Kommisjonens høring av initiativet om å gjøre bærekraftige produkter til normen 22. juni 2022, og til Kommisjonens høring om prioriteringer under ny økodesignforordning i EU 12. mai 2023.

EUs initiativ for å gjøre bærekraftige produkter til normen, inkl. forslaget til ny økodesignforordning ble presentert på EØS-referansegruppemøte for miljø i Klima- og miljødepartementet 22. juni 2022. En rekke aktører fra norsk næringsliv, organisasjoner mv. deltok på møtet. Aktørene som deltok på møtet var i all hovedsak positive til forslaget.

Forslaget til rettsakt ble forelagt spesialutvalget for miljø ved skriftlig prosedyre 25. november 2022. Spesialutvalget fant rettsakten EØS-relevant og akseptabel.

Klima og miljødepartementet sendte forslag til lov om bærekraftige produkter og verdikjeder på høring med frist 1. oktober 2023.  Flere aktører har påpekt viktigheten av informasjon om kommende regelverk og mulighet for involvering.

Oppdatert EØS-notat ble sendt på skriftlig prosedyre til spesialutvalget for miljø (18.4.24 - 25.4.24). Det fremkom ingen merkander til EØS-notatet.

Vurdering

Formålet til den nye økodesignforordningen er å forbedre den miljømessige og sosiale bærekraften til produkter, å sikre fritt varebytte for disse produktene i det indre markedet, og å fremme et mer effektivt fungerende indre marked for omstilling til sirkulær økonomi. Forordningen er hjemlet i EU-traktatens (TFEU) artikkel 114 om det indre markedet. Forordningen er dermed knyttet til det indre markedet og fritt varebytte, som er i kjernen av EØS-avtalen. Den erstatter økodesigndirektivet, som også er hjemlet i TFEU artikkel 114, og som er en del av EØS-avtalen. Økodesignforordningen vurderes derfor som EØS-relevant og akseptabel med tilpasninger. Tilpasninger vil primært gjelde forordningens henvisninger til regelverk som ikke er tatt inn i EØS-avtalen, og hvilke oppgaver EFTAs overvåkingsorgan (ESA) skal ivareta. Det må også vurderes behov for tilpasninger til forordningens krav om tollkontroll knyttet til produktpasset. Gjennomføringen av rettsakten krever lovvedtak og Stortingets samtykke er påkrevd.

Norge har arbeidet for og er positiv til at flere produktgrupper og -egenskaper inkluderes i økodesignregelverket. Norge støtter at det stilles krav for å fremme bærekraftige produkter, herunder at det stilles krav for å fremme produkter som varer lenger, er lettere å reparere og materialgjenvinne samt krav til innhold av miljøgifter og stoffer som gir grunn til bekymring eller som er til hinder for materialgjenvinning, og innblandingskrav for bærekraftige sekundære råvarer som virkemidler for å styrke markedet for sekundære råvarer. Det er viktig at etterspørselen etter sekundære råvarer øker både for å stimulere til materialgjenvinning og for at denne blir lønnsom og bærekraftig.

Norge støtter videre at det stilles krav for å gjøre det lettere å få tilgang til informasjon om bærekraftsaspekter ved produktene for både private og profesjonelle aktører, og er positive til en gjennomgående digitalisering av tilgang til dokumentasjon og informasjon og utvikling av nye verktøy slik som digitale produktpass.

Forordningen er et overordnet rammeregelverk. Norge vil følge aktivt med på utformingen av delegerte rettsakter for spesifikke produkter og benytte seg av muligheten til å delta i ekspertgruppene som involveres i arbeidet med å utarbeide konkrete produktspesifikke regler.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 20

Status

Europaparlamentets komité for miljø (ENVI) støttet enigheten fra triologforhandlingene 11. januar 2024. Forordningen er ikke endelig vedtatt og publisert i EU-tidende (official journal). Den første arbeidsplanen skal vedtas senest 9 måneder etter at forordningen har trådt i kraft.