BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 20.5.2024)

Bakgrunn

EUs mål om utslippskutt under Parisavtalen skal oppfylles gjennom et klimarammeverk som består av tre pilarer:

1. Det europeiske kvotesystemet (EU ETS) som blant annet regulerer utslipp fra industri, kraftproduksjon, petroleumsvirksomhet og luftfart. 

2. Innsatsfordelingsforordningen som fastsetter nasjonale utslippsmål for perioden 2021-2030 for sektorer som transport, jordbruk, avfall og bygg, samt deler av industri og petroleumssektoren.  

3. Regelverk om bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer. 

Til sammen setter de tre pilarene et samlet tak på utslippene fra EU-landene. Sammen med en rekke supplerende regelverk skal de tre pilarene sikre at EU når sine overordnede klimamål for 2030.  

I desember 2020 besluttet EU å forsterke sitt overordnede klimamål for 2030 fra et kutt på 40 prosent fra 1990 til et mål om å kutte nettoutslippene med 55 prosent fra 1990. Det følger av EUs klimalov at netto karbonopptak fra skog og andre arealer kan bidra til måloppnåelsen med inntil 225 millioner tonn CO2-ekvivalenter (2,2 prosent av utslippene i EU) i 2030. Et forsterket klimamål krever forsterket klimaregelverk. Temaet for dette EØS-notatet er Kommisjonens forslag til endringer i det europeiske kvotesystemet (EU ETS) for luftfart.

Endringer i kvotesystemet for luftfart er del av det EU har kalt «Fit for 55» eller "Klar for 55"-pakken. Pakken ble lagt frem 14. juli 2021 og inneholdt forslag til nye eller reviderte regelverk som til sammen skal sørge for at EU når sine klimamål. 

Sammendrag av innhold

Klimagassutslipp fra luftfartssektoren har vært en del av det europeiske kvotesystemet siden 2012. Luftfartøysoperatører må levere kvoter for klimagassutslippene fra sine flyvninger innad i EØS-området. I det europeiske kvotesystemet er det en egen type kvoter og en egen kvotemengde for luftfart. Fra 2021 kan imidlertid kvotene i de to systemene brukes om hverandre. Kvoteprisen blir dermed den samme i begge systemene, og i praksis inngår luftfarten som en integrert del av EU ETS. Gjennom rettsakten gjøres det nå enkelte justeringer i kvotesystemet for luftfart. 

Formålet med endringene er tredelt:

• Sikre at luftfartssektoren bidrar til oppfyllelsen av 2030-målet i tråd med European Green Deal. I den forbindelse konsolideres samlet antall kvoter på dagens nivå og den lineære reduksjonsfaktoren gis anvendelse på luftfarten slik at også antall kvoter til luftfart gradvis reduseres over tid. 
• Avgrense omfanget av det europeiske kvotesystemet slik at det kun omfatter flyvninger innad i EØS-området frem til utgangen av 2026. Utslipp fra flyvninger inn og ut av Europa reguleres av FNs luftfartsorganisasjon sitt markedsbaserte virkemiddel for å begrense utslipp fra internasjonal luftfart (ICAO CORSIA). 
• Fase ut den vederlagsfrie tildelingen av klimakvoter til luftfart (overgang til full auksjonering fra 2026). 

Samlet kvotemengde og tildeling av kvoter:

Samlet tildeling av kvoter for 2024 skal tilsvare den samlede tildelingen av kvoter til luftfartøysoperatører som var aktive i 2023, men redusert med den lineære reduksjonsfaktoren som fremgår av EUs kvotedirektiv. Gjennom de siste endringene i EUs kvotesystem (direktiv 2023/959) økes reduksjonsfaktoren til 4,3 prosent i årene 2024 til 2027 og til 4,4 prosent i årene 2028 til 2030. Til sammenligning var den opprinnelige reduksjonsfaktoren på 2,2 prosent i hele perioden 2021-2030. Økt reduksjonsfaktor bidrar til økt ambisjonsnivå i kvotesystemet.  

Den vederlagsfrie tildelingen av klimakvoter til luftfart utfases gradvis frem mot full auksjonering i 2026. I 2024 skal 25 prosent av kvotene som ellers ville blitt tildelt vederlagsfritt i det aktuelle året auksjoneres - på toppen av den andelen på 15 prosent som allerede auksjoneres. I 2025 skal 50 prosent av kvotene som ellers ville ha blitt tildelt vederlagsfritt, auksjoneres. Resten tildeles vederlagsfritt. Fra og med 2026 vil luftfartøysoperatørene ikke lenger få tildelt vederlagsfrie kvoter. Samtidig justeres bestemmelsen om bruk av inntekter fra auksjoneringen av klimakvoter. Medlemsstatene skal avgjøre hvordan inntektene fordeles, bortsett fra de inntektene som går til EU sentralt. Medlemsstatene skal bruke inntektene i tråd med føringene i kvotedirektivets artikkel 10 nr. 3, som lister opp en rekke nærmere spesifiserte klimaformål.  

Støtte til alternative flydrivstoff: 

I tidsrommet 1. januar 2024 til 31. desember 2030 skal det settes av 20 millioner klimakvoter som ellers ville ha blitt gjort tilgjengelig til luftfart. Disse 20 millioner kvotene skal forbeholdes vederlagsfri tildeling for å dekke prisdifferansen mellom fossilt flydrivstoff og godkjente alternative flydrivstoff - basert på søknader fra de enkelte luftfartøysoperatørene. Formålet er å fremme avkarbonisering av luftfart. Godkjente alternative drivstoff er følgende:

• hydrogen fra fornybare kilder (kan få dekket inntil 70 pst av prisforskjellen mellom hydrogen og fossilt flydrivstoff)
• fornybare drivstoff av ikke-biologisk opphav (inntil 95 pst av prisforskjellen)
• ikke-fossile godkjente alternative flydrivstoff ved flyplasser beliggende på øyer mindre enn 10 000 kvadratkilometer og som ikke har vei eller togforbindelse til fastlandet (inntil 100 pst av prisforskjellen)
• ikke-fossile godkjente alternative flydrivstoff ellers (inntil 50 pst av prisforskjellen)

Det kan tas hensyn til andre former for støtte på nasjonalt nivå. Overlydsfly kvalifiserer ikke for støtte. Kommisjonen skal innen 1. januar 2028 vurdere ordningen med tanke på mulig forlengelse frem til utgangen av 2034.

ICAO CORSIA - FNs luftfartsorganisasjons markedsbaserte virkemiddel for å begrense utslipp fra internasjonal luftfart:

Rettsakten gjennomfører EUs forpliktelser i henhold til ICAOs globale markedsbaserte virkemiddel for å begrense utslipp fra internasjonal luftfart - CORSIA. Gjennom et tillegg til kvotedirektivets artikkel 12 stilles det krav om at EUs luftfartøysoperatører etterlever CORSIA-forpliktelsene hva gjelder flyvninger til, fra og utenfor EØS, Sveits og Storbritannia. Samtidig endres artikkel 11a for å sikre at luftfartøysoperatører som er basert i EU bruker godkjente internasjonale utslippsenheter for å gjøre opp for sine forpliktelser for flyvninger til eller fra tredjeland som deltar i CORSIA. Rettsakten klargjør også hvordan flyvninger til/fra EØS, Sveits og Storbritannia utført av ikke-europeiske operatører skal håndteres og videre hvordan EØS-baserte operatører skal behandles på ruter der CORSIA ikke håndheves likt. 

Rettsakten forlenger beslutningen om å avgrense omfanget av det europeiske kvotesystemet til kun å gjelde flyvninger innad i EØS-området frem til utgangen av 2026. Dersom ICAOs generalforsamling ikke innen utgangen av 2025 styrker effekten av CORSIA slik at minst 70 prosent av klimagassutslippene fra internasjonal luftfart omfattes, skal virkeområdet til EUs kvotesystem utvides slik at det omfatter utslipp fra flyvninger fra EØS-området til nærmere angitte land utenfor EØS som deltar i CORSIA.

Kommisjonen skal opprette en liste med oversikt over hvilke stater som deltar i CORSIA. Bakgrunnen for dette er at et lands deltakelse i CORSIA har betydning for luftfartøysoperatørenes forpliktelser knyttet til flyvninger til og fra det aktuelle landet. Flyvninger til og fra land som ikke deltar i CORSIA omfattes ikke av utslippsforpliktelser under CORSIA eller EU ETS, men fra 2027 skal det leveres klimakvoter under EUs kvotesystem for utslipp fra flyvninger fra EØS-området til land som ikke deltar i CORSIA. .

Øvrige bestemmelser:

Kommisjonen skal vurdere om klimaeffekter av luftfart som ikke skyldes CO2 - det vil si utslipp av NOx, sot, oksidert svovel og effekter fra vanndamp, inkludert flystriper (contrails) - skal inkluderes i kvotesystemet slik at det også må leveres kvoter tilsvarende klimaeffekten av disse utslippene. Kommisjonen skal levere en rapport om saken innen 1. januar 2028. Operatørene skal rapportere på klimaeffekter som ikke skyldes CO2 med virkning fra 1. januar 2025. 

Rettsakten gir Kommisjonen hjemmel til å fastsette egne, utfyllende forordninger med mer detaljert regelverk på flere områder. 

Rettsakten må ses i sammenheng med endringene i klimakvotedirektivet, se direktiv (EU) 2023/959, der det gjøres andre endringer i klimakvotesystemet som får betydning også for luftfart. Som en del av "Klar for 55"-pakken er det også vedtatt en egen rettsakt (ReFuelEU Aviation) for å fremme bruken av bærekraftig drivstoff i luftfarten, se forordning (EU) 2023/2405. 

Merknader
Rettslige konsekvenser

Norge har deltatt i EUs kvotesystem for luftfart siden 2012, se EØS-komitébeslutning nr. 6/2011 om innlemmelse av direktiv 2008/101/EF (luftfartskvotedirektivet) i EØS-avtalen. Direktivet er innlemmet i EØS-avtalens vedlegg XX om miljøsaker. Endringer i rettsakter som allerede er innlemmet i EØS-avtalen regnes i utgangspunktet som EØS-relevante. 

Rettsakten er gjennomført i norsk rett gjennom endringer i klimakvoteloven og klimakvoteforskriften. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Rettsakten gjelder blant annet fordeling av klimakvoter i perioden 2024-2030. Kvotene er verdipapirer som kan omsettes i et marked, og representerer store økonomiske verdier. Rettsakten har således omfattende økonomiske konsekvenser for de luftfartøysoperatørene som omfattes av regelverket, og også for staten som vil få inntekter fra auksjonering av klimakvoter. Raskere nedtrapping av den tilgjengelige kvotemengden vil isolert sett bidra til å øke prisen på klimakvoter. Dette vil gi staten høyere inntekter per auksjonerte klimakvote, og den vederlagsfrie tildelingen får høyere verdi per kvote. Høyere kvotepris gir sterkere insentiver til utslippskutt. Den gradvise utfasingen av tildelingen av vederlagsfrie kvoter frem mot 2027 vil ha økonomiske konsekvenser for de kvotepliktige luftfartøysoperatørene som tidligere har fått tildelt kvoter vederlagsfritt da de vil måtte kjøpe kvoter i markedet. Kommisjonen har i sin konsekvensvurdering kommet frem til at full auksjonering ikke vil føre til urimelige kostnader for operatørene og at operatørene kan sende utslippskostnadene videre til sine kunder gjennom økte priser. 

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten har vært behandlet i Spesialutvalget for miljøsaker, der berørte departementer er representert.  

Klima- og miljødepartementet sendte Kommisjonens forslag til endringer i klimakvotedirektivet på høring med frist 15. september 2021. Ingen instanser har gitt uttrykk for innvendinger mot Kommisjonens forslag. NHO og NHO Luftfart ga uttykk for støtte til forslaget, inkludert den foreslåtte innstrammingen og avviklingen av vederlagsfri tildeling av kvoter til luftfart, men peker samtidig på viktigheten av at det fra norsk side føres en helhetlig, forutsigbar og ambisiøs klimapolitikk der man unngår dobbel virkemiddelbruk i form av CO2-avgift på toppen av kvoteplikten. Blant annet basert på innkomne uttalelser utarbeidet regjeringen norske posisjoner og medvirket til EUs arbeid med utformingen av EUs forsterkede klimaregelverk.

Forslag til endringer i klimakvoteloven og klimakvoteforskriften for å gjennomføre EU-regelverket i norsk rett har vært på offentlig høring i Norge. Høringsuttalelsene er tilgjengelige på Miljødirektoratets hjemmesider, se egne lenker i dette EØS-notatet. 

Vurdering

Norge har deltatt i det europeiske kvotesystemet for luftfart siden oppstarten i 2012. Endringer i regelverk som allerede er innlemmet i EØS-avtalen regnes i utgangspunktet som EØS-relevante.

Rettsakten gjelder blant annet en etablering av en forpliktelse for medlemsstatene som knytter seg til den internasjonale organisasjonen ICAO, nærmere bestemt forpliktelser til å etterleve det markedsbaserte virkemiddelet ICAO CORSIA. EUs tredjelandspolitikk faller som utgangspunkt utenfor EØS-avtalens virkeområde. EØS-avtalen er imidlertid ikke til hinder for at bestemmelser som omhandler forhold til tredjeland kan innlemmes i avtalen. I tråd med praksis må det gjøres en konkret vurdering i hver enkelt sak, hvor det tas i betraktning om rettsakten kan anses å ha avgjørende betydning for det indre markeds og EØS-avtalens funksjon. I forbindelse med innlemmelse av delegert kommisjonsforordning 2019/1603 ble det konkludert med at rettsakten skulle innlemmes, men med en felleserklæring som sa at innlemmelse ikke skulle ha betydning for EØS-avtalens virkeområde når det gjelder tredjelandsbestemmelser. KLD foreslår derfor at også den foreliggende rettsakten innlemmes med en tilsvarende felleserklæring som i delegert kommisjonsforordning 2019/1603. Ved å innlemme rettsakten aksepterer vi at EU skal kunne regulere hva skjæringsfeltet skal være mellom EU ETS og CORSIA og dessuten hvilke utslippsenheter norske luftfartøyoperatører kan benytte til å oppfylle CORSIA. Gjennom utfyllende regelverk vil det være EU, ikke Norge, som avgjør hvilke flyvninger inn og ut av Norge som skal være omfattet av CORSIA og hvilke som skal være omfattet av EU ETS. Klima- og miljødepartementet ser dette som en naturlig konsekvens av at Norge over tid har akseptert å delta i CORSIA gjennom EUs klimakvoteregelverk. Felleserklæringene som sier at EØS-innlemmelse av CORSIA-bestemmelsene ikke skal påvirke EØS-avtalens virkeområde innebærer at Norge beholder en mulighet til å kunne si nei til nye eller endrede CORSIA-regler dersom EU gjennom fremtidig EU ETS-regelverk skulle forordne noe om CORSIA som vi ikke kan akseptere fra norsk side. 

Kvotedirektivets artikkel 10 nr. 3 krever at inntekter fra auksjonering av klimakvoter brukes til nærmere bestemte klimaformål. Budsjettspørsmål faller utenfor EØS-avtalens virkeområde. Norge har derfor unntak fra artikkel 10 nr. 3 når det gjelder bruken av inntekter fra auksjonering til stasjonære virksomheter, se EØS-komitébeslutning nr. 152/2012 og nr. 112/2020. 

Status

Rettakten ble publisert i EUs Official Journal 16. mai 2023 og trådte i kraft i EU 5. juni 2023. 

Rettakten ble innlemmet i EØS-avtalen 8. desember 2023 og gjennomført i norsk rett 31. desember 2023 gjennom endringer i klimakvoteloven og klimakvoteforskriften. Per mai 2024 mangler det ennå nasjonal gjennomføring av enkelte bestemmelser i rettsakten, blant annet enkelte bestemmelser knyttet til ICAOs globale markedsbaserte virkemiddel for å begrense utslipp fra internasjonal luftfart - CORSIA. Definisjonen av "non-CO2 aviation effects", dvs. klimaeffekter av luftfart som ikke skyldes CO2, og bestemmelser knyttet til tildeling av vederlagsfrie kvoter for å dekke kostnadene ved bærekraftige drivstoff til luftfart, er heller ikke gjennomført i norsk rett, i påvente av utfyllende bestemmelser som vil inngå i underliggende rettsakter. De underliggende rettsaktene forventes vedtatt i løpet av 2024.