BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 20.5.2024)

Sammendrag av innhold

Bakgrunn

EUs mål om utslippskutt under Parisavtalen skal oppfylles gjennom et klimarammeverk som består av tre pilarer:

1. Det europeiske kvotesystemet (EU ETS) som blant annet regulerer utslipp fra industri, kraftproduksjon, petroleumsvirksomhet og luftfart. 

2. Innsatsfordelingsforordningen som fastsetter nasjonale utslippsmål for perioden 2021-2030 for sektorer som transport, jordbruk, avfall og bygg, samt deler av industri og petroleumssektoren.  

3. Regelverk om bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer. 

Til sammen setter de tre pilarene et samlet tak på utslippene fra EU-landene. Sammen med en rekke supplerende regelverk skal de tre pilarene sikre at EU når sine overordnede klimamål for 2030.  

I desember 2020 besluttet EU å forsterke sitt overordnede klimamål for 2030 fra et kutt på 40 prosent fra 1990 til et mål om å kutte nettoutslippene med 55 prosent fra 1990. Det følger av EUs klimalov at netto karbonopptak fra skog og andre arealer kan bidra til måloppnåelsen med inntil 225 millioner tonn CO2-ekvivalenter (2,2 prosent av utslippene i EU) i 2030. Et forsterket klimamål krever forsterket klimaregelverk. Temaet for dette EØS-notatet er endringene i klimakvotedirektivet om det europeiske klimakvotesystemet (EU ETS).

Endringene i klimakvotedirektivet inngår i det EU har kalt «Fit for 55» eller "Klar for 55"-pakken. Pakken ble lagt frem 14. juli 2021 og inneholdt forslag til nye eller reviderte regelverk som til sammen skal sørge for at EU når sine klimamål.  

Hovedtrekk i rettsakten

Økt ambisjonsnivå: Formålet med endringene er å sikre at klimakvotesystemet gir et tilstrekkelig bidrag til oppfyllelsen av det overordnede klimamålet for 2030 og å få en gradvis og balansert utslippsutvikling fram mot målet om klimanøytralitet i 2050. Hovedgrepet er en raskere årlig nedtrapping av antall tilgjengelige kvoter. I tillegg slettes det et antall klimakvoter. Antall kvoter som gjøres tilgjengelig i 2030 blir dermed 62 prosent lavere enn utslippene var i 2005, mot en reduksjon på 43 % fra 2005 til 2030 i det tidligere regelverket. 

Utvidet omfang: Kvotesystemets virkeområde utvides til også å omfatte utslipp fra maritim transport (skipsfart). Inkludering av maritim transport gjør det nødvendig å øke samlet antall kvoter i kvotesystemet med drøyt 78 millioner kvoter i 2024. Maritim transport inngår i kvotesystemet på linje med andre sektorer, så den årlige nedtrappingen av kvotemengden gjelder også for maritim transport. Det etableres også et uavhengig og parallelt kvotesystem for utslipp fra veitrafikk, oppvarming av bygninger og ikke-kvotepliktige utslipp fra industrien, dvs. utslipp som omfattes av innsatsfordelingsforordningen. Videre endres virkeområdet for direktivet slik at energiintensive virksomheter som investerer i utslippsreduserende teknologi fremdeles kan forbli kvotepliktige i den femårsperioden de er inne i, eventuelt også påfølgende femårsperiode. Virksomheten kan da beholde eventuell vederlagsfri tildeling selv om aktiviteten ikke lenger er kvotepliktig. Samtidig endres direktivet slik at virksomheter som brenner mer enn 95% biomasse og oppfyller bærekraftkriteriene ikke lenger skal være kvotepliktige eller motta vederlagsfrie kvoter. Innen 2026 skal Kommisjonen vurdere om det er mulig med kvoteplikt på utslipp fra forbrenning av avfall med sikte på innføring av kvoteplikt fra 2028. Medlemsstatene må sikre at utslippene fra avfallsforbrenning overvåkes og rapporteres fra 2024. Innen 2026 skal Kommisjonen også rapportere om hvordan negative utslipp fra permanent lagring av klimagasser kan inkluderes i kvotesystemet, og eventuelt også fremme forslag til regelverksendringer.  

Styrket markedsstabiliserende reserve (MSR): Den markedsstabiliserende reserven brukes til å skape balanse i tilbud og etterspørsel etter kvoter. Endringene i kvotesystemets omfang og ambisjonsnivå gjør det nødvendig med justeringer i hvordan den markedsstabiliserende reserven er innrettet. 

Utvidelse og styrking av Innovasjonsfondet: Innovasjonsfondet - som brukes til å gi støtte til innovativ fornybar energi, CO2-fangst og lagring og utslippsreduserende prosjekter i industrien - utvides vesentlig, både med hensyn til hvilke prosjekter som kan få støtte og hvor mye penger det er i fondet. Innovasjonsfondet skal få inntektene fra auksjonering av minst 575 millioner klimakvoter, mot 450 millioner kvoter i tidligere regelverk. Videre utvides Innovasjonsfondets virkeområde til å omfatte skipsfart og sektorene som omfattes av det nye kvotesystemet (veitrafikk, bygg og ikke-kvotepliktig industri). Kvoter som ikke lenger skal tildeles vederlagsfritt som følge av etableringen av en CO2-grensejusteringsmekanisme (Carbon Border Adjustment Mechanism - CBAM, se forordning (EU) 2023/956) skal auksjoneres til inntekt for Innovasjonsfondet. I tillegg kan fondet få ekstrainntekter dersom den vederlagsfrie tildelingen til industrien reduseres som følge av at industrien ikke leverer nullutslippsplaner eller følger opp energieffektiviseringsplaner i tråd med regelverket. Det åpnes videre for at Innovasjonsfondet kan gi støtte til prosjekter gjennom bruk av differansekontrakter for utslippsreduksjoner (CCfDs eller Carbon Contracts for Difference) som kan brukes til å garantere en fast CO2-pris høyere enn kvoteprisen til aktører som ønsker å investere i innovative klimavennlige teknologier. Differansekontrakter kan dermed gi incentiver til utslippskutt utover gjeldende kvotepris. 

Moderniseringsfondet: Fondet er etablert for å bistå utvalgte EU-land med lav BNP med omstilling av energisektoren og for å forbedre energieffektiviteten, jf. kvotedirektivets artikkel 10d. Fondet utvides og spisses mer inn mot klimatiltak slik at fondet blir mer i samsvar med målene i European Green Deal og den europeiske klimaloven. Fondet skal ikke lenger kunne brukes til å gi støtte til fossile brensler, og andelen av fondet som må benyttes til prioriterte formål økes. 

Bruk av auksjonsinntekter: Kvotedirektivets artikkel 10 nr. 3 om bruk av auksjonsinntekter endres slik at medlemsstatene heretter må bruke alle inntekter til klimarelaterte formål (ikke bare halvparten, som er tilfellet i dag). Norge har unntak fra kravene i artikkel 10 nr. 3 siden budsjettspørsmål faller utenfor EØS-avtalens virkeområde, se EØS-komitébeslutning nr. 152/2012 og 112/2020.  

Tildeling av vederlagsfrie kvoter: Kvotedirektivet etablerer en kobling mellom EU ETS og den nye grensejusteringsmekanismen (CBAM). Sektorene som omfattes av CBAM (f.eks. sement, jern/stål, aluminium og gjødsel) får over perioden 2026-2034 gradvis redusert tildeling av vederlagsfrie kvoter i takt med innfasingen av CBAM. Vederlagsfri tildeling som frigjøres som følge av CBAM skal auksjoneres til inntekt for Innovasjonsfondet. Utslippsstandardene som legges til grunn for beregningen av den vederlagsfrie tildelingen til virksomhetene skal strammes inn raskere. Maksimal årlig innstramming i utslippsstandard økes fra 1,6 til 2,5 prosent, det vil si at den vederlagsfrie tildelingen vil kunne reduseres raskere innenfor sektorer som har rask forbedring av utslippsintensiteten. Det stilles også som betingelse for full vederlagsfri tildeling at stasjonære virksomheter investerer i teknikker for å øke energieffektiveteten og for å redusere utslippene. Virksomheter med høy utslippsintensitet må dessuten utarbeide og sette i verk en klimanøytralitetsplan for å få tildelt kvoter fullt ut. Virksomheter som ikke oppfyller disse kravene får den vederlagsfrie tildelingen kuttet med 20 %. Kvoter som likevel ikke tildeles vederlagsfritt som følge av disse kravene skal i stedet brukes til å unngå at den tverrsektorielle korreksjonsfaktoren kommer til anvendelse på de mest effektive virksomhetene innenfor hver bransje. Hvis det er kvoter til overs etter dette skal halvparten auksjoneres til inntekt for Innovasjonsfondet og halvparten auksjoneres av medlemsstatene som kan bruke inntektene for å finansiere tiltak for å motvirke gjenværende karbonlekkasjerisiko blant CBAM-sektorene. 

Fangst og lagring av CO2: Det innføres unntak for kvoteplikt på CO2 som bindes permanent i kjemiske produkter og som dermed ikke slippes ut i atmosfæren. Direktivets vedlegg 1 linje 27 endres slik at alle former for transport av CO2, ikke bare transport av CO2 gjennom rørledninger, omfattes av kvoteplikt såfremt CO2'en transporteres for lagring i et lager med tillatelse etter direktiv 2009/31/EF (CCS-direktivet). Utslipp fra aktivitet som dekkes av andre deler av kvotehandelsdirektivet, omfattes ikke av kvoteplikt for transport av CO2. Denne endringen i vedlegg 1 linje 27 om transport av CO2 må ses i sammenheng med bestemmelsen i kvotehandelsdirektivet artikkel 12 nr. 3a som gjør det klart at det ikke er plikt til å levere kvoter for utslipp som fanges, transporteres og lagres permanent i et lager med gyldig tillatelse etter direktiv 2009/31/EF (CCS-direktivet). Videre oppheves artikkel 10 a) nr. 3, en bestemmelse som nedfeller forbud mot tildeling av vederlagsfrie kvoter til blant annet installasjoner for fangst av CO2, rørledninger for transport av CO2 og CO2-lager. Dette innebærer at CCS-aktiviteter vil kunne søke om, og kvalifisere for, tildeling av vederlagsfrie kvoter. 

Årssyklusen i kvotesystemet: Tidligere skulle vederlagsfrie kvoter deles ut til de kvotepliktige innen 28. februar hvert år. Ny frist for utdeling av kvoter er 30. juni hvert år. Tidligere skulle de kvotepliktige operatørene innlevere kvoter til oppgjør innen 30. april året etter at utslippene fant sted. Ny frist er 30. september året etter at utslippene fant sted. De nye fristene gir mer tid til nødvendig prosess uten at miljøintegriteten svekkes. 

Nærmere om kvoteplikt for utslipp fra maritim transport

Maritim transport inkluderes i kvotesystemet gjennom en flaggnøytral og rutebasert tilnærming. Kvoteplikten omfatter alle CO2-utslipp fra skip som går mellom havner i EU, halvparten av CO2-utslippene fra reiser mellom EU havn og havn i tredjeland, og alle CO2-utslipp fra skip som ligger til kai i en EU-havn. Ifølge Kommisjonens konsekvensvurdering er det lav risiko for at skip vil forsøke å unngå kvoteplikt ved å anløpe ekstra havner før endelig destinasjon i EU fordi slike anløp medfører ekstra kostnader. 

Kvoteplikten gjelder kommersiell transport av varer eller passasjerer med skip fra 5 000 bruttotonn og oppover, og som er regulert under MRV-forordningen (2015/757). Disse står for om lag 90% av alle CO2-utslippene i sektoren i EU. Disse aktørene har allerede krav om overvåking, rapportering og verifikasjon av utslipp i henhold til MRV-forordningen (2015/757). Kommisjonen skal innen utgangen av 2026 vurdere mulighetene for å utvide kvoteplikten til å omfatte skip mellom 400 og 5 000 bruttotonn, inkludert offshoreskip. Store deler av kyst- og nærskipsflåten i Norge og Europa er skip under 5000 bruttotonn og vil foreløpig ikke omfattes av kvoteplikt. Det er skipsoperatøren (rederiet) eller den som har overtatt ansvaret for driften av skipet som blir kvotepliktig. 

Det legges opp til en gradvis innfasing av kvoteplikten med 40 % kvoteplikt i 2024, 70 % kvoteplikt i 2025 og først i 2026 vil det være kvoteplikt for 100 % av verifiserte utslipp. Overvåking, rapportering og verifikasjon av utslipp skal gjøres som foreskrevet av MRV-forordningen.

Det er full auksjonering av klimakvoter til skipsfart. Auksjonsinntektene fordeles mellom landene i tråd med den eksisterende fordelingsnøkkelen, men likevel slik at land med mer enn 15 rederier per million innbyggere kan få en høyere andel av inntektene. Inntektene øremerkes klimatiltak, jf. klimakvotedirektivet artikkel 10 nr. 3 (som EFTA-statene har unntak fra). 

I tillegg til de alminnelige reglene om sanksjoner i kvotesystemet åpnes det for muligheten til å utvise skip som seiler for en skipsoperatør som i to eller flere rapporteringsperioder på rad ikke har levert kvoter, med det resultat at skipet kan anholdes av flaggstaten om dette er en EU-stat og forbys tilgang til EU-havner i andre medlemsland. Som en følge av inkluderingen av maritim transport i kvotesystemet er det også gjort oppdateringer av MRV-forordningen, som i hovedsak består i inkludering av definisjoner av administrerende myndighet og aggregerte utslippsdata på selskapsnivå og krav om å rapportere disse dataene til administrerende myndighet etter verifikasjon.

Det administrative ansvaret for utslipp fra maritim transport i kvotesystemet tillegges staten skipsoperatøren er registrert i. Hvis skipsoperatøren er registrert i et land utenfor EU vil EU-staten der skipsoperatørens skip har hatt flest anløp de to foregående årene tillegges det administrative ansvaret. Kommisjonen skal regelmessig oppdatere en oversikt over hvilken medlemsstat som administrerer hver enkelt skipsoperatør.

Eget kvotesystem for CO2-utslipp fra veitrafikk, bygninger og andre sektorer (ETS2)

Direktivet etablerer et uavhengig og parallelt kvotesystem for utslipp av klimagasser fra veitrafikk, bygninger og andre sektorer. Med "andre sektorer" siktes det til ikke-kvotepliktige deler av industrien, se nytt kapittel IVa i kvotedirektivet. At disse utslippene ikke inkluderes i det eksisterende kvotesystemet for stasjonære virksomheter og luftfart skyldes ifølge Kommisjonen at disse sektorene har ulikt utslippsreduksjonspotensial og ulike faktorer som påvirker etterspørselen etter kvoter. Kommisjonen ønsker å innhente erfaringer før det eventuelt vurderes å slå kvotesystemet for veitrafikk, bygninger og andre sektorer sammen med det øvrige kvotesystemet (EU ETS).

Kvotesystemet for veitrafikk, bygninger og andre sektorer (ofte omtalt som ETS2) har en egen, separat kvotemengde og en annen type kvoter som ikke kan benyttes innenfor EU ETS, dvs. kvotesystemet for stasjonære installasjoner, luftfart og skipsfart. Kvoter fra EU ETS kan heller ikke benyttes til oppgjør i kvotesystemet for veitrafikk, bygninger og andre sektorer. 

Plikten til å levere kvoter for utslipp vil gjelde fra og med 2027, eventuelt fra 2028 dersom olje- eller gassprisen i 2026 overstiger et bestemt nivå. 

Hvilke utslipp som omfattes av kategoriene "veitrafikk" og "bygninger" og "andre sektorer" fremgår av nytt vedlegg III til klimakvotedirektivet og skal tilsvare definisjonene i FNs klimapanel sine retningslinjer for utslippsregnskap. Det er forbrenning av "brensler" innenfor de aktuelle utslippskategoriene som skal være kvotepliktig. Ifølge ny artikkel 3 bokstav (af) skal "brensler" defineres som ethvert energiprodukt nevnt i artikkel 2 nr. 1 i direktiv 2003/96/EF (energiskattedirektivet), inkludert brenslene som er nevnt i tabell A og C i vedlegg til energiskattedirektivet, samt andre produkter som er beregnet på bruk, tilbys for salg eller brukes som motorbrensel eller oppvarmingsbrensel som nevnt i artikkel 2 nr. 3 i energiskattedirektivet. Dette omfatter bensin, gassolje, parafin, LPG, naturgass, tungolje, kull og koks, samt tilsvarende produkter som for eksempel autodiesel. Brensler med utslippsfaktor "null" omfattes ikke av kvoteplikten. Definisjonen av "brensler" spesifiserer at bruk av brensel til å produsere elektrisitet er inkludert. Bruk av jordbruksmaskiner på vei med fast dekke er eksplisitt unntatt fra definisjonen av "veitrafikk". 

Utslippene som omfattes av ETS2 kommer fra millioner av forskjellige utslippskilder. Det vil være svært administrativt krevende om hver enkelt kilde skulle være kvotepliktig. ETS2 er derfor basert på såkalt "oppstrøms" kvoteplikt, der distributører av fossile brennstoff blir kvotepliktige. Med distributører av drivstoff menes de aktørene som gjør drivstoffet tilgjengelig i markedet, og som er ansvarlige for å betale avgifter i henhold til direktiv (EU) 2020/262. Dette direktivet er ikke innlemmet i EØS-avtalen. I praksis antas det at kvoteplikten vil bli ilagt de virksomhetene som er ansvarlige for å betale særavgifter for drivstoff i Norge, det vil si at ikke bare distributører, men også importører og produsenter av drivstoff vil omfattes. Når det gjelder pliktsubjektene som vil omfattes av ETS2 (dvs. distributører av brensler) er det snakk om 12 norske distributører av flytende brensler. ETS2 vil imidlertid også omfatte omsetting av naturgass og biogass. Når disse aktørene inkluderes vil det være snakk om opp mot 20 distributører i Norge. "Oppstrøms" kvoteplikt innebærer altså at kvoteplikten ikke ilegges sluttbruker, men vil bli håndhevet på samme sted i verdikjeden som den norske CO2-avgiften på fossile brensler. Det er rimelig å forvente at distributører av brennstoff vil sende sine kvotekostnader videre til bilistene, huseierne og industribedriftene gjennom økt pris på fossilt brennstoff. For å unngå dobbelttelling skal distribusjon av brensel til bruk i kilder som omfattes av det øvrige kvotesystemet (EU ETS) ikke omfattes av ETS2.

Pliktene som pålegges de kvotepliktige distributørene av brensler innføres gradvis. De kvotepliktige skal overvåke sine utslipp fra 1. januar 2024 og rapportere utslippene til myndighetene første gang innen 30. april 2025 (for 2024-utslippene). Fra 1.1.2025 må distributørene ha skaffet seg tillatelse til kvotepliktige utslipp hvis de skal distribuere brensel. Plikten til å levere kvoter tilsvarende utslippene fra brenselet som selges til veitrafikk, bygninger og ikke-kvotepliktig industri inntrer fra 2027. Første kvoteoppgjør blir dermed i 2028, og omfatter utslippene i perioden 1.1.2027 til 31.12.2027. Det er lagt inn en mekanisme som automatisk vil utsette innføringen av kvoteplikt med ett år dersom prisen på olje eller gass overstiger et bestemt nivå i 2026. 

Kvotesystemet for veitrafikk og bygg er hjemlet i kvotedirektivet, men utslippene fra veitrafikk og bygg skal fremdeles være en del av landenes forpliktelser under innsatsfordelingen, i hvert fall fram til 2030. Ambisjonsnivået i kvotesystemet for veitrafikk og bygg samkjøres derfor med ambisjonsnivået i innsatsfordelingen. Innen 1. januar 2025 skal Kommisjonen fastsette samlet antall kvoter for året 2027. Kvotemengden skal reduseres årlig slik at antall kvoter som gjøres tilgjengelig i ETS2 i 2030 skal være 42 prosent lavere enn utslippene var i 2005. Til sammenligning skal utslippene innenfor det øvrige kvotesystemet (EU ETS) reduseres med 62 prosent fra 2005 til 2030, mens ambisjonsnivået i innsatsfordelingen er et samlet kutt på 40 prosent fra 2005 til 2030. Innen 1. januar 2028 vil Kommisjonen rapportere til Europaparlamentet og Rådet om det nye kvotesystemet for veitrafikk og bygg, nærmere bestemt om effektivitet, administrasjon og praktiske sider ved systemet. Antall kvoter i kvotesystemet for veitrafikk og bygg kan justeres i 2028 dersom det viser seg at utslippstallene ligger vesentlig høyere enn kvotemengden. Innen 31. oktober 2031 vil Kommisjonen vurdere hensiktsmessigheten av å integrere veitrafikk og bygg i det vanlige kvotesystemet (EU ETS). 

ETS2 vil sikre et minimumsnivå på utslippskostnader for sektorene som omfattes, og vil således bidra til utslippskutt innenfor innsatsfordelingen. Kvotesystemet vil med andre ord bidra til oppfyllelsen av landenes mål under innsatsfordelingen og gjøre det mer sannsynlig at utslippstaket i innsatsfordelingen overholdes. Som del av Klar for 55-pakken er det også innført en rekke supplerende virkemidler som nye krav til ladeinfrastruktur i transportsektoren og nye utslippsstandarder for produsenter av person- og varebiler. ETS2 og supplerende EU-virkemidler vil imidlertid ikke i seg selv være tilstrekkelig til å sikre oppfyllelse av forpliktelsene i innsatsfordelingen, så landene vil måtte supplere med nasjonale tiltak for å redusere utslippene.

Økte utslippskostnader for veitrafikk og bygninger kan få negative sosiale virkninger for utsatte grupper. Det tas flere grep for å ivareta disse gruppene sine interesser. Det etableres et "Social Climate Fund" som skal brukes til å kompensere grupper utsatt for energi- og mobilitetsfattigdom. Se eget EØS-notat med omtale og vurdering av Social Climate Fund. I tillegg er det innført mekanismer som skal motvirke høye kvotepriser i ETS2. Om kvoteprisen overstiger 45 euro i mer enn to måneder skal det frigjøres og auksjoneres 20 millioner kvoter fra en egen markedsstabiliserende kvotereserve. Hvis kvoteprisen i mer enn tre påfølgende måneder er mer enn dobbelt så høy som gjennomsnittsprisen i de seks forutgående månedene skal det frigjøres og auksjoneres 50 millioner kvoter fra den markedsstabiliserende reserven. For årene 2027 og 2028 holder det at prisen er halvannen ganger så høy for at det skal frigjøres kvoter.

Kvotene i kvotesystemet for veitrafikk og bygg må gjøres tilgjengelig for de kvotepliktige. Alle klimakvotene skal auksjoneres til de kvotepliktige. Systemet blir enklere å administrere når det ikke åpnes for vederlagsfri tildeling.  

Auksjonering av klimakvoter genererer betydelige inntekter. Store deler av inntektene fra auksjonering av kvoter i ETS2 skal brukes til å finansiere Det sosiale klimafondet. Resten av auksjonsinntektene fordeles mellom medlemsstatene ut fra landenes andel av de europeiske utslippene fra veitrafikk og bygninger i perioden 2016-2018. Inntektene fra auksjonering skal gjøre det mulig for medlemsstatene å ta tak i sosiale konsekvenser av de økte utslippskostnadene knyttet til veitrafikk og bygg utover de bidragene som kommer fra Social Climate Fund, og det er nærmere angitt hvilke formål auksjonsinntektene skal brukes til. 

Nærmere om den markedsstabiliserende reserven

Det gjøres en del endringer i innrettingen av den markedsstabiliserende reserven (MSR). Den markedsstabiliserende reserven er en mekanisme i kvotesystemet som er etablert for å håndtere ubalanse mellom tilbudet av og etterspørselen etter klimakvoter. Utgangspunktet her er "antall tilgjengelige kvoter i markedet", dvs. samlet antall kvoter som hittil er utstedt minus antall kvoter som hittil er levert til oppgjør. Hvis "antall tilgjengelige kvoter" overstiger en fastsatt terskelverdi skal et gitt antall kvoter midlertidig tas ut av markedet og plasseres i en reserve. Når "antall tilgjengelige kvoter" ligger under en fastsatt terskelverdi skal et gitt antall kvoter fra reserven gjøres tilgjengelig i markedet. For nærmere beskrivelse av den markedsstabiliserende reserven, se nærmere i EØS-notat til beslutning (EU) 2015/1814. 

Ved beregningen av "antall tilgjengelige kvoter" (dvs. overskuddet av klimakvoter) har det så langt ikke vært tatt hensyn til de klimakvotene som utstedes til luftfartøysoperatører. Fra 2021 kan kvoter utstedt til luftfart og kvoter utstedt til stasjonære virksomheter brukes om hverandre. For at beregningen av balansen i tilbudet av klimakvoter skal bli riktig må det tas hensyn til kvoter utstedt til luftfart. Tilsvarende gjelder kvoter utstedt til skipsfart. Av denne grunn justeres artikkel 1 nr. 4a i beslutning (EU) 2015/1814 for å ta hensyn til den delen av den felleseuropeiske kvotemengden som utstedes til luftfart. 

Reglene for innskudd i reserven endres slik at det helt frem til 2030 som utgangspunkt vil være 24 prosent av de tilgjengelige kvotene som settes inn på reserven hvert år, ikke 12 prosent av antall tilgjengelige kvoter i markedet.

Det er først når "antall tilgjengelige kvoter" overstiger 833 millioner at det blir aktuelt å sette overskudd inn i reserven. Hvis "antall tilgjengelige kvoter" er like over 833 millioner tonn vil det imidlertid kunne gjøre store utslag om 24 prosent av "antall tilgjengelige kvoter" skal settes inn på reserven. Hvis "antall tilgjengelige kvoter" er på 832 millioner ville det ikke gjøres innskudd, mens det vil gjøres et innskudd på om lag 200 millioner kvoter dersom "antall tilgjengelige kvoter" er 834 millioner kvoter. Det er på denne bakgrunn innført en ny begrensning i inntaksreglene som sier at dersom "antall tilgjengelige kvoter" er på mellom 833 millioner og 1096 millioner kvoter så skal man bare skal sette inn den delen av de tilgjengelige kvotene som overstiger 833 millioner. Hvis "antall tilgjengelige kvoter" er 1096 millioner kvoter eller høyere, skal man sette inn et antall kvoter tilsvarende 24 prosent av tilgjengelige kvoter. Samtidig er det gjort en teknisk forenkling i hvordan man beregner "antall tilgjengelige kvoter"; denne endringen har ingen materielle konsekvenser. 

Den markedsstabiliserende reserven inneholder en slettemekanisme som fra 2023 innebærer at deler av innskuddet i reserven vil kunne bli slettet permanent. Denne mekanismen har vært relativt innfløkt, der det avgjørende for om slettemekanismen skulle anvendes var at innskuddet på reserven oversteg samlet antall kvoter som ble auksjonert året før. Ved utgangen av 2022 stod det om lag 3 000 millioner kvoter på reserven. Auksjonsvolumet i 2022 var knapt 500 millioner. Følgelig slettet EU om lag 2 500 millioner kvoter permanent fra kvotesystemet i mai 2023. Denne slettemekanismen forenkes gjennom direktivet slik at EU fra 2024 vil slette alt innskudd på reserven som overstiger 400 millioner kvoter. Hvis det ved utgangen av 2023 står 500 millioner kvoter på reserven, vil 100 millioner kvoter bli slettet permanent i 2024. 

Det etableres også en egen markedsstabiliserende reserve for det nye kvotesystemet for veitrafikk, bygninger og andre sektorer (ETS2). Denne reserven er basert på egne regler, med egne terskelverdier for innskudd og uttak. Eventuelle innskudd i reserven skal skje med virkning fra 1. september 2028. Det skal imidlertid stå 600 millioner kvoter på reserven fra 2027, jf. kvotedirektivets artikkel 30d nr. 2. Bakgrunnen for dette er at ny artikkel 30h i klimakvotedirektivet åpner for at den markedsstabiliserende reserven for ETS2 kan brukes til å motvirke uforholdsmessig høye kvotepriser. Avhengig av hvor høy kvoteprisen blir kan et antall kvoter fra den markedsstabiliserende reserven gjøres tilgjengelig i markedet for å bidra til å redusere kvoteprisen. 

Merknader
Rettslige konsekvenser

Norge har deltatt i EUs kvotesystem siden 2008. EUs kvotedirektiv er innlemmet i EØS-avtalens vedlegg XX om miljø. Endringer i rettsakter som allerede er innlemmet i EØS-avtalen regnes i utgangspunktet som EØS-relevante. 

Rettsakten er gjennomført i norsk rett gjennom endringer i klimakvoteloven og klimakvoteforskriften. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Rettsakten gjelder fordeling av klimakvoter over en ti-årsperiode. Kvotene er verdipapirer som kan omsettes i et marked, og representerer store økonomiske verdier. Rettsakten har således omfattende økonomiske konsekvenser for de virksomhetene som omfattes av regelverket, og også for staten som vil få inntekter fra auksjonering av klimakvoter. 

Raskere nedtrapping og sletting av kvoter vil isolert sett bidra til å øke prisen på klimakvoter. Dette vil gi staten høyere inntekter per auksjonerte klimakvote, og den vederlagsfrie tildelingen får høyere verdi per kvote. Høyere kvotepris gir sterkere insentiver til utslippskutt, men kan også gi økt risiko for karbonlekkasje, dvs. at virksomheter i områder med karbonprising (som Norge) flytter produksjon og utslipp til land med mindre streng klimapolitikk og lavere karbonpris. Dette er den primære grunnen til at mange konkurranseutsatte norske virksomheter mottar kvoter vederlagsfritt. Det er usikkert i hvilken grad det forsterkede klimakvotedirektivet, herunder økt ambisjonsnivå med raskere nedtrapping og reduksjon i antall kvoter, samt innstrammingen i systemet for tildeling av vederlagsfrie kvoter, vil øke risikoen for karbonlekkasje. Risikoen for karbonlekkasje henger også sammen med andre prosesser og regelverk (bl.a. CO2-grensejusteringsmekanismen (Carbon Border Adjustment Mechanism - CBAM)). Karbonlekkasje kan gi lavere verdiskaping i norsk økonomi og en reduksjon i statens inntekter. 

Innføring av kvoteplikt for utslipp fra maritim transport (skipsfart) samt veitrafikk, bygg og andre sektorer (ETS2) vil isolert sett føre til økte kostnader og administrative konsekvenser for disse sektorene. At flere sektorer blir kvotepliktige vil også øke de administrative konsekvensene for myndighetene, primært Miljødirektoratet. 

I forlengelsen av ETS2 har EU besluttet å opprette Det sosiale klimafondet for å legge til rette for en rettferdig omstilling. Fondet finansieres av auksjonering av klimakvoter til inntekt for fondet opp til et tak på EUR 65 000 000 000. Disse klimakvotene tas både fra EU ETS og ETS2. Finansieringen av fondet vil redusere medlemsstatenes inntekter fra auksjonering tilsvarende. Den norske andelen av kvotene som overføres til Det sosiale klimafondet er ifølge Kommisjonen verdt om lag 485 millioner 2020-euro over perioden 2025–2032, noe som tilsvarer ca. 5,5 milliarder norske kroner. 

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten har vært behandlet på skriftlig prosedyre (20.01.22 til 04.02.22) i Spesialutvalget for miljøsaker, der berørte departementer er representert. 

Klima- og miljødepartementet sendte Kommisjonens forslag til forsterket klimaregelverk på høring med frist 15. september 2021. En rekke norske høringsinstanser leverte uttalelser med kommentarer til Kommisjonens forslag til endringer i EUs kvotesystem. Instansene var i all hovedsak positive til Kommisjonens forslag, men det var også enkelte bekymringer, særlig knyttet til risikoen for karbonlekkasje (dvs. at europeisk klimapolitikk fører til økte globale utslipp som følge av at bedrifter eller investeringer flyttes fra Europa til områder med svakere klimapolitikk). Flere høringsinstanser understreker viktigheten av å se Kommisjonens ulike forslag i sammenheng, særlig i lys av at ansvaret for nasjonal oppfølging er delt mellom flere departementer. Blant annet basert på innkomne uttalelser utarbeidet regjeringen norske posisjoner, se avsnittet Vurdering nedenfor, og medvirket aktivt til EUs arbeid med utformingen av regelverket.

Kommisjonen sendte også forslaget til endringer i kvotesystemet på offentlig høring med frist 8. november 2021: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12660-Climate-change-updating-the-EU-emissions-trading-system-ETS-_en

Forslag til endringer i klimakvoteloven og klimakvoteforskriften for å gjennomføre EU-regelverket i norsk rett har vært på offentlig høring i Norge. Høringsuttalelsene er tilgjengelige på Miljødirektoratets hjemmesider, se egne lenker i dette EØS-notatet.

Vurdering

Norge har deltatt i EUs kvotesystem siden 2008. EUs kvotedirektiv er innlemmet i EØS-avtalens vedlegg XX om miljø. Endringer i direktiver som allerede er innlemmet i EØS-avtalen vurderes som utgangspunkt som EØS-relevante, men alle nye rettsakter underlegges en selvstendig vurdering før det tas endelig stilling til EØS-relevansen. Klima- og miljødepartementet har bedt Utenriksdepartementet om en særskilt vurdering av EØS-relevansen av kvotesystemet for veitrafikk, bygninger og andre sektorer (ETS2). Basert på en rettslig helhetsvurdering finner Utenriksdepartementet det mest nærliggende å konkludere med at bestemmelsene om ETS2 er EØS-relevante i den forstand at vi er rettslig forpliktet til å innlemme dem i EØS-avtalen. Norge har på denne bakgrunn åpnet for at direktiv (EU) 2023/959 med de siste endringene i klimakvotedirektivet, inkludert bestemmelsene om ETS2, innlemmes i EØS-avtalens vedlegg XX om miljø.

Norge har en positiv grunnholdning til det forsterkede kvotedirektivet og støtter økningen av ambisjonsnivået gjennom redusert antall kvoter i kvotesystemet. Prising av klimagassutslippene, for eksempel gjennom kvoter og avgifter, er et av grunnprinsippene og hovedvirkemiddelet i norsk klimapolitikk. Norge har tidligere vært tydelig overfor EU på viktigheten av karbonprising og kvotesystemet som et effektivt virkemiddel i klimapolitikken, men også viktigheten av å redusere risikoen for karbonlekkasje. Norge er opptatt av å ha handlingsrom i den nasjonale virkemiddelbruken, inkludert bruk av avgift. 

Norge støtter inkludering av maritim transport (skipsfart) i kvotesystemet. Inkludering av maritim transport i kvotesystemet innebærer at det innføres felleseuropeisk karbonprising både for innenriks og utenriks skipsfart. Norsk innenriks skipsfart betaler allerede CO2-avgift på drivstoff. Utenriks skipsfart, definert som seilaser mellom en norsk havn og til/fra destinasjoner i utlandet, betaler ikke norsk CO2-avgift. Kvoteplikten for maritim transport vil bygge på en innarbeidet rapportering gjennom det eksisterende MRV-systemet, se eget EØS-notat om forordning (EU) 2023/957. Det legges opp til en robust gjennomføringsmekanisme for å sikre at kvoteplikten etterleves.

Budsjettspørsmål faller utenfor EØS-avtalens virkeområde. Norge er derfor opptatt av å få videreført den gjeldende norske tilpasningen til kvotedirektivets artikkel 10 nr. 3 som innebærer at EFTA-statene får unntak fra kravet om at inntekter fra auksjonering av klimakvoter skal øremerkes nærmere angitte klimaformål. Norge bruker allerede mer penger på godkjente klimaformål enn inntektene vi har fra auksjonering av klimakvoter. 

En fullstendig oversikt over alle initiativene som inngår i Klar for 55-pakken er tilgjengelig på regjeringen.no. https://www.regjeringen.no/no/tema/klima-og-miljo/innsiktsartikler-klima-miljo/eus-klimapakke-klar-for-55/id2887217/  

Status

Rettsakten ble publisert i Official Journal 16. mai 2023.

Rettsakten er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. Per mai  2024 mangler ennå nasjonal gjennomføring av en del bestemmelser, hovedsakelig knyttet til det nye kvotesystemet for veitrafikk, bygninger og andre sektorer (ETS2). Enkelte andre bestemmelser er heller ikke gjennomført i norsk rett, i påvente av utfyllende bestemmelser som vil inngå i underliggende rettsakter. De underliggende rettsaktene forventes vedtatt i løpet av 2024 og kan gjennomføres i norsk rett når de er innlemmet i EØS-avtalen.