BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 29.2.2024)
 

Sammendrag av innhold

Bakgrunn

EUs klimakvotesystem ("EU ETS" eller "ETS1") er en sentral del av den europeiske innsatsen for å redusere utslipp av klimagasser fra industri, kraftproduksjon og luftfart. Hovedprinsippet er at det settes et tak for de samlede lovlige utslippene i EU gjennom at et visst antall kvoter er tilgjengelige i et kvotemarked. Formålet med systemet er å skape insentiver til å redusere utslippene fra de kvotepliktige aktivitetene (som er listet opp i vedlegg 1 til direktiv 2003/87/EF (EUs klimakvotedirektiv)) i tråd med overordnede klimamål.

EUs klimapakke "Klar for 55" (Fit for 55) skal sikre at EU når målet om å redusere utslippene av klimagasser med 55 prosent fra 1990 til 2030. Den legger også grunnlaget for klimanøytralitet innen 2050. Som del av klimapakken er det vedtatt å utvide klimakvotesystemet til å inkludere maritim sektor, samt å opprette et helt nytt klimakvotesystem for veitrafikk, bygninger og ytterligere sektorer (ETS2).

Endringene i EUs klimakvotedirektiv følges opp med endringer i underliggende rettsakter, herunder forordning (EU) 2019/1122 (heretter "registerforordningen"). Denne forordningen oppretter et unionsregister, som er en viktig del av EUs klimakvotesystem. Registeret kan anses som en nettbank hvor kvoter utstedes, oppbevares og overføres. Alle land som deltar i EUs klimakvotesystem forvalter en nasjonal del av unionsregisteret. Det norske registeret for klimakvoter ("klimakvoteregisteret") administreres av Miljødirektoratet ("registermyndigheten"). En sentral del av registerforvaltningen er å åpne og stenge kontoer, godkjenne og fjerne brukere samt overvåke og oppdatere data i klimakvoteregisteret. Alle kan søke om å åpne konto i registeret, men operatører med oppgjørsplikt i klimakvotesystemet må åpne konto for å kunne levere inn kvoter for sine utslipp. Gjennomføringen av "Klar for 55"-pakken innebærer at regelverket for unionsregisteret må oppdateres slik at skipsoperatører og omsettere av brensel (sistnevnte skal reguleres under ETS2)  kan åpne konto og levere inn kvoter for sine utslipp.

Rettsaktens innhold

Fjerning av luftfartskvoter og innføring av ETS2-kvoter
Innenfor EUs etablerte klimakvotesystem (ETS1) finnes det to kvotetyper: generelle kvoter og luftfartskvoter. Frem til 2020 kunne luftfartøysoperatører benytte luftfartskvoter og generelle kvoter til oppgjør av kvoteplikt, mens anleggsoperatører bare kunne benytte generelle kvoter. Dette ble endret fra 2021, slik at generelle kvoter og luftfartskvoter nå kan brukes om hverandre. Dermed er det ikke lenger behov for utstedelse av nye luftfartskvoter, og dette vil derfor avsluttes fra og med 2025.

Det vil etableres en ny kvotetype for EUs nye klimakvotesystem for veitrafikk, bygninger og ytterligere sektorer (ETS2). ETS2 vil isoleres fra ETS1, og det blir således ikke mulig for omsettere av brensel under ETS2 å bruke kvoter fra ETS1. Det vil heller ikke være mulig for operatører under ETS1 å bruke kvoter fra ETS2. Det blir imidlertid mulig å oppbevare begge kvotetypene på handels- og statskontoer i klimakvoteregisteret.

Med dette som bakteppe endrer også forordningen enkelte registertekniske bestemmelser som er relevante for auksjonering av forskjellige kvotetyper.

Driftskontoer for skipsoperatører
Utslipp av klimagasser fra maritim transportaktivitet vil bli inkludert i EUs klimakvotesystem fra og med 1. januar 2024. I den forbindelse opprettes en ny kontotype, driftskonto for skipsoperatører, som blir obligatorisk for skipsoperatører som blir oppgjørspliktige i klimakvotesystemet. EU-kommisjonen skal innen 1. februar 2024 publisere en liste over hvilke skipsoperatører som vil omfattes av klimakvotesystemet og hvilke land som vil være administrativ stat for de forskjellige skipsoperatørene. Skipsoperatørene har 40 arbeidsdager på seg til å søke om driftskonto til administrerende myndighet i kvotesystemet etter at listen er publisert. Dersom de ikke er på denne listen, skal de søke om driftskonto innen 65 arbeidsdager etter et skips første havneanløp i EØS-området. Registermyndigheten vil på sin side ha 20 arbeidsdager på å åpne driftskonto etter at skipsoperatørene har sendt inn fullstendig kontosøknad. I 2024 vil registermyndigheten imidlertid ha 40 arbeidsdager på å åpne driftskonto for skipsoperatører ettersom et stort antall operatører vil søke om konto omtrent på samme tid.

Skipsoperatører må legge ved mye informasjon og en rekke dokumenter i søknaden om å åpne driftskonto. En del av dette vil dreie seg om generell informasjon som selskapsnavn, organisasjonsnummer, kontaktpersoner og lignende. I tillegg skal skipsoperatøren legge ved en komplett liste over skip som de er ansvarlige for. Ansvaret for oppgjørsplikten ligger i henhold til EUs klimakvotedirektiv på skipsoperatøren, som er skipets eier, eller enhver annen som har overtatt det tekniske ansvaret i henhold til ISM-koden og i tillegg påtatt seg forpliktelsene etter klimakvotesystemet. Denne ansvarsoverføringen skal i så fall dokumenteres ved en kontrakt mellom skipets eier og den ISM-ansvarlige, som må vedlegges søknaden om driftskonto for skipsoperatøren. For kontoer som er åpnet beskriver forordningen regler for registrering og verifisering av utslipp, innlevering av kvoter og kriteriene for å stenge driftskontoer.

Driftskontoer for ETS2
I forbindelse med EUs nye klimakvotesystem for veitrafikk, bygninger og andre sektorer (ETS2) opprettes det en ytterligere ny kontotype, driftskonto for omsettere av brensel. Hver omsetter skal ha en driftskonto, og de må søke om konto maks 20 arbeidsdager etter at de har mottatt tillatelse til å slippe ut klimagasser. I 2025 har registermyndighetene 40 arbeidsdager på å åpne en driftskonto etter å ha mottatt komplett søknad fra omsetteren. Fra 2026 reduseres fristen til 20 arbeidsdager. Det åpnes opp for at registermyndigheten kan bruke informasjon fra ETS1 om ETS2-kontoer så lenge informasjonen tilfredsstiller kravene om åpning av driftskonto. Utover å fremvise gyldig utslippstillatelse, er betingelsene for å åpne driftskonto at de må legge ved en del informasjon om virksomheten og kontaktpersoner, samt dokumentere konsernstruktur der dette er relevant. For kontoer som er åpnet beskriver endringsrettsakten regler for registrering og verifisering av utslipp, innlevering av kvoter og kriteriene for å stenge driftskontoer.

Kontoer for myndigheter
Klimakvotedirektivet har lenge åpnet for at EU kan inngå ikke-bindende avtaler med tredjeland i forbindelse med teknisk og administrativ koordinering av kvoter i EU ETS eller andre klimakvotesystemer. I denne sammenheng kan det bli aktuelt for et tredjeland å åpne konto i klimakvoteregisteret, noe registerregelverket ikke har beskrevet tidligere. Endringsrettsakten gjør det derfor mulig å åpne tredjelandskontoer.

Opprettelsen av ETS2 gjør at omsettere av brensel som fra tidligere betaler CO2-avgift i EU også vil ilegges oppgjørsplikt i klimakvotesystemet. Under visse betingelser kan imidlertid medlemsland unnta omsettere av brensel som betaler CO2-avgift fra oppgjørsplikten i kvotesystemet for årene fra 2027 til 2030. Et kriterium for dette unntaket er at det aktuelle medlemslandet sletter et visst antall kvoter fra auksjonsvolumet for ETS2. Det vil derfor opprettes en egen avdragskonto for CO2-avgifter i klimakvoteregisteret hvor denne slettingen vil finne sted.

Tildeling
Forordningen innfører et krav om at operatører må ha levert inn kvoter for alle registrerte utslipp før de kan få utlevert vederlagsfrie kvoter på sin driftskonto. Dette gjelder for både anlegg og luftfartøysoperatører. Videre er det mulig at luftfartøysoperatører får tildelt vederlagsfrie kvoter for et år hvor den aktuelle operatøren ikke har flyvninger innenfor virkeområdet til EUs klimakvotesystem. I slike tilfeller må luftfartøysoperatøren levere tilbake kvotene de ikke har krav på, og forordningen åpner for at disse kvotene kan returneres til potten med vederlagsfrie kvoter. Derfra kan kvotene deles ut til en annen operatør såfremt operatøren innfrir kravene for å motta vederlagsfrie kvoter.

Andre endringer
Forordningen introduserer også en rekke mindre endringer, blant annet krav om at kontoer skal registrere mor- og datterselskaper, status for handelsplattform og – der det er relevant – navn på skipsoperatør slik det fremkommer i skipsdatabasen Thetis MRV. Videre presiseres det at etter forordningens ikrafttredelse vil registermyndighetene få 12 måneder på å gå gjennom informasjonen for kontoer som ikke har registrert status for handelsplattform eller LEI-nummer (Legal Entity Identifier). Det tydeliggjøres også at kvoter fra kansellerte auksjoner ikke skal overføres til budgivere, og at finansmyndighetene som forvalter markedsmisbruksforordningen regelmessig kan motta informasjon fra klimakvoteregisteret.

Merknader
Rettslige konsekvenser
Registerforordningen (2019/1122) er inkorporert i norsk rett ved klimakvoteforskriften § 7-1 og gjelder som norsk forskrift. Det tas sikte på å gjennomføre denne endringsrettsakten i norsk rett gjennom endring av klimakvoteforskriften § 7-1 som henviser til rettsakten slik den er innlemmet i EØS-avtalen.

Deler av ETS2-bestemmelsene er ikke gjennomført i norsk rett. Det er behov for å endre klimakvoteloven for å utvide lovens virkeområde før det kan fastsettes forskriftsendringer relatert til registerfordringens ETS2-bestemmelser. Det foreslås følgelig at forordningens bestemmelser om ETS2 ikke gis virkning som forskrift på nåværende tidspunkt. Når det gjelder nasjonal gjennomføring av ETS2 utover krav til tillatelse og overvåkning og rapportering, vil Klima- og miljødepartementet komme tilbake til Stortinget med forslag til eventuelle lovendringer. Registerbestemmelsene som omhandler ETS2 vil gjennomføres i norsk rett først etter at loven er endret. Behovet for lovendring utløses av bestemmelsene om ETS2 i direktiv 2003/87 EF (klimakvotedirektivet), ikke denne rettsakten, som følgelig kan innlemmes i EØS-avtalen uten Stortingets samtykke.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Forordningen fører til administrative konsekvenser for både forvaltere og brukere av registeret. Skipsoperatører må søke om å opprette driftskonto, registrere brukere og fremskaffe nødvendig informasjon. Det forventes at majoriteten av dokumentasjonen som skal legges ved søknaden om å åpne driftskonto vil være relativt enkel å forberede. Likevel vil de administrative konsekvensene sannsynligvis være større for utenlandske skipsoperatører, da det stilles krav om at kopier av enkelte utenlandske dokumenter må legaliseres.

Det kan også bli utfordrende for operatørene å forstå, utforme og inngå kontrakter mellom skipseier og den ISM-ansvarlige. Slike kontrakter finnes ikke i markedet fra før, og aktørene må derfor sette seg inn i kontraktkravene og utvikle kontraktmaler på egenhånd. Dersom kontrakten ikke er skrevet på engelsk, er det også et krav om at aktørene leverer en engelsk oversettelse av kontrakten. Alt i alt kan dette bli ressurskrevende. Det antas at det er forholdsvis overkommelig å gjøre seg kjent med kvoteregisteret for brukere som får registertilgang. 

Registermyndigheten må på sin side behandle et stort antall søknader fra skipsoperatører som ønsker å åpne driftskonto. Dette innebærer å gjøre seg kjent med en ny og verdensomspennende bransje, gjøre bakgrunnssjekker på virksomheter og personer og vurdere helt nye dokumentkrav etter strenge tidsfrister. I tillegg vil det være flere utenlandske aktører som søker om driftskonto, og myndighets- og eierstrukturene i bransjen ofte er kompliserte. Det kan også bli krevende å vurdere innholdet i kontraktene mellom skipseier og den ISM-ansvarlige ettersom hverken de private aktørene eller myndigheter har hatt befatning med denne type dokumenter tidligere. Samlet sett forventes det at myndighetene får et svært stort arbeidsomfang i perioden når skipsoperatører sender inn søknader. Også etter denne innledende perioden antas det at forordningen vil ha betydelige administrative konsekvenser for registermyndigheten. Skipsoperatørene vil sannsynligvis utgjøre en betydelig andel av den totale mengden kvotepliktige aktører, og i tillegg forventes det relativt hyppige endringer av hvem som har rett på driftskonto for skipsoperatører, som følge av de hyppige endringene i eierstruktur i bransjen generelt sett.

Oppgjørspliktige omsettere av brensel innenfor ETS2 må også søke om driftskonto i klimakvoteregisteret. Det viktigste kravet for å åpne konto for disse operatørene er at de har gyldig utslippstillatelse, og det forventes at det blir enkelt å sende over dette dokumentet. Registermyndigheten må deretter vurdere søknadene og åpne konto der kriteriene er oppfylt. Dette vil føre til betydelig merarbeid for forvaltningen. Stater med CO2-avgift som unntar operatører fra oppgjørsplikt i ETS2 i årene fra 2027 til 2030 må videre opprette avdragskonto for CO2-avgifter. Det antas at dette vil være en liten administrativ oppgave.

Endringen som innebærer at utdeling av vederlagsfrie kvoter til anlegg og luftfartøysoperatører ikke kan gjennomføres ved mislighold av oppgjørsplikten, forventes i utgangspunktet ikke å få store konsekvenser for operatørene. Grunnen er at de fleste med oppgjørsplikt i klimakvotesystemet leverer inn kvoter innen tidsfristen. Imidlertid kan det oppstå situasjoner hvor operatøren av forskjellige grunner ikke leverer inn nok kvoter i tide. Dette kan da få svært store økonomiske konsekvenser for operatøren. Operatøren kan likevel levere inn det resterende antallet kvoter når som helst, noe som gjør at registermyndighetene kan dele ut kvotene til anleggets driftskonto.

Økningen i antall kontoer på grunn av innlemmelsen av maritim transportaktivitet i ETS1 og opprettelsen av ETS2 vil øke den rutinemessige arbeidsbyrden for registermyndigheten. Det blir blant annet økt behov for å veilede nye registerbrukere, oppdatere informasjon og endre brukertilganger. Videre har registermyndigheten et ansvar med å gjennomføre bakgrunnssjekker, sjekke kontohavere opp mot sanksjonslister og følge med på overføringsmønstre. Det forventes at omfanget av disse oppgavene vil bli betraktelig større på grunn av oppfølging av maritim sektor og omsettere av brensel. Videre, ettersom det opprettes en egen kvotetype for ETS2, må registermyndigheten i praksis følge med på to kvotemarkeder. Dette vil kreve ytterligere ressurser. 

De øvrige endringene forventes å få relativt små konsekvenser for både registerbrukere- og administratorer.

Sakkyndige instansers merknader

Rettakten er forelagt Spesialutvalget for miljøsaker, der berørte departementer er representert, ved skriftlig prosedyre (23.11.23 - 06.12.23). 

Vurdering

Rettsakten endrer en rettsakt som allerede er innlemmet i EØS-avtalen. Rettsakten er en sentral del av EUs klimakvotesystem, som Norge har deltatt i gjennom EØS-avtalen siden 2008. Rettsakten vurderes som EØS-relevant og akseptabel. 

Status

Forordningen ble vedtatt av EU-Kommisjonen 25. oktober 2023, og publisert i EU-Tidende 29. desember 2023. Forordningen trer i kraft 1. januar 2024.

Deler av forordningen trer først i kraft på senere tidspunkt. Forordningen artikkel 1 punkt (21), (22), (25) og (28)(c), som gjelder visse regler om overføring av kvoter til luftfartsoperatører, trer i kraft 1. januar 2025. Forordningen artikkel 1 punkt (30)(b), som omhandler auksjoneringstabellen for ETS2, trer først i kraft 1. januar 2027.

Rettakten er til vurdering i EFTA-statene.