BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 18.6.2024)

Sammendrag av innhold

Norge inngår som en integrert del av EUs klimakvotesystem (EU ETS), og følger det harmoniserte EU-regelverket på dette området. EU ETS-direktivet (2003/87/EF) og auksjoneringsforordningen ((EU) nr. 1031/2010) ble innlemmet i EØS-avtalen vedlegg XX pkt. 21ala den 26. juli 2012 (EØS-komitébeslutning nr. 152/2012). Auksjonering av klimakvoter i kvotemarkedet er et sentralt element i systemet. Auksjonsforordningen etablerer en metode for auksjonering og fordeler kvotene som skal selges mellom medlemsstatene etter en bestemt fordelingsnøkkel. 

I henhold til tilpasningene til auksjoneringsforordningen i EØS-komitébeslutningen skal EFTA-statene fra 2013 auksjonere sine klimakvoter sammen med EUs medlemsstater på en felleseuropeisk auksjonsplattform, og auksjonene også av EFTAstatenes kvoter overvåkes av en felleseuropeisk auksjonsovervåker. Kommisjonen og EUs medlemsstater har inngått to felles innkjøpsavtaler (Joint Procurement Agreement (JPA), som ligger til grunn for anskaffelse og etablering av hhv. felles auksjonsplattform (JPACAP) og auksjonsovervåker (JPAAM).  EFTA-statenes deltakelse i disse avtalene ble ikke diskutert i forbindelse med EØS-komitébeslutningen. Forordningen som da gjaldt for EUs budsjett var den gang til hinder for felles innkjøp med land utenfor EU. Iht. tilpasningene i EØS-komitebeslutningen skulle derfor EØS/EFTA statene inngå egne kontrakter med samme auksjonsplattformen og auksjonsovervåker som EU, og på denne måten få anledning til å auksjonerer sine kvoter sammen med EU-statene uten å delta i JPA.

Norge startet prosessen med å inngå egen kontrakt med den felleseuropeiske auksjonsplattformen etter at EØS-komitébeslutningen trådte i kraft 27. juli 2012.  Samtidig vedtok EU en ny budsjettforordningen (nr. 966/2012), som i artikkel 104 nr 1 fjerde ledd åpnet for felles innkjøp med EFTA-statene. EU ba da EFTA-statene slutte seg til JPA for innkjøp av hhv. auksjonsplattform og auksjonsovervåker.  De mente dette var eneste løsning som ville gi både EU og EFTA-landene tilstrekkelig sikkerhet for rettigheter og forpliktelser knyttet til tilgang til og håndtering av konfidensiell informasjon om auksjoneringen, samt eventuelt økonomisk tap og erstatningskrav knyttet til oppfølging av avtalene og gjennomføring av auksjonene. 

Nye tilpasninger

EU foreslår derfor at EØS-komiteen vedtar nye tilpasninger til auksjonsforordningen.  Med unntak av gjeldende tilpasning (a) innebærer dette at gjeldende tilpasninger enten bortfaller eller endres som følger:

• Gjeldende tilpasning (b) og (c) strykes. Dermed vil artikkel 24 (2) og artikkel 26 (1) og (2) om felles innkjøp av auksjonsovervåker og auksjonsplattform gjelde EFTA-statene på samme måte som EU-landene. 
• Gjeldende tilpasning (d) strykes også.  Den fastslår at EUs felles auksjonsplattform også kunne yte de samme auksjonstjenestene til EFTA-statene.  Det vil det ikke lenger være nødvendig å si, ettersom EFTA-statene nå skal delta i felles innkjøp på samme måte som EU-landene. Når vi nå skal bli parter til den felles innkjøpsavtalen blir vi også omfattet av kontrakten som iht. innkjøpsavtalen inngås av Kommisjonen på vegne av de landene som deltar i avtalen. 
• Gjeldende tilpasning (e) blir ny tilpasning (b) og endres slik at det nå ubetinget fastslås at artiklene 30-32 i auksjonsforordningen ikke gjelder for EFTA-statene.  Disse artiklene gjelder adgangen til og fremgangsmåten for å oppnevne en egen auksjonsplattform for medlemsland som ikke deltar i felles innkjøp for dette formål.  Dette var tidligere betinget av at EFTA-statene inngikk kontrakt med EUs felles auksjonsplattform.  Når vi nå blir parter til den felles innkjøpsavtalen blir vi også omfattet av kontrakten med auksjonsplattformen som er inngått i medhold av denne.  Da er ikke lenger alternativet med egen auksjonsplattform en aktuell mulighet.  Iht. artikkel 49 i den felles innkjøpsavtalen binder den partene så lenge de er bundet av auksjonsforordningens artikkel 26 (1) og (2) om felles auksjonsplattform, og så lenge den felles innkjøpsavtalen ikke er erstattet av en ny etter krav fra et kvalifisert flertall av partene, eller partene er blitt enige om opphør av avtalen.
• Gjeldende tilpasning (f) endres og blir ny tilpasning (c).  Tilpasningen gjelder artikkel 52 (3) som regulerer fordelingen av kostnader forbundet med  overvåking av auksjoneringen. Den innebærer at vil være omfattet av bestemmelsene om kostnadsfordeling ved overvåking av auksjoner på den felles auksjonsplattformen når vi tiltrer JPACAP og JPAAM.
• Ny tilpasning (d) fastslår at auksjonsplattformen(e) som oppnevnes iht. artikkel 26 (1) i auksjonsforordningen, skal auksjonere EFTA-statens andeler av utslippstillatelsene som omfattes av kapittel II og III i direktiv 2003/87/EF (klimakvotedirektivet). 

Forslag til avtaler om tiltredelse til JPACAP og JPAAM

De to tiltredelsesavtalene inngås mellom Island, Liechtenstein, Norge (heretter benevnt EFTA-landene) og Kommisjonen, som iht. artikkel 4 nr. 6 i JPACAP og JPAAM er gitt myndighet til å inngå slike tiltredelsesavtaler på vegne av avtalepartene etter godkjenning av Komiteen for styring av felles innkjøp under avtalene. 

Artikkel 1 i avtalen fastslår at EFTA-statene bli parter til disse når tiltredelsesavtalene trer i kraft. 

Artikkel 2, første ledd fastslår at EFTA-statene blir bundet av JPACAP og JPAAM i sin helhet når tiltredelsesavtalene trer i kraft, inkludert vedleggene til avtalen.  Artikkel 13 i avtalene er imidlertid unntatt.  Den gjelder beslutningsprosessen som skal følges når avtalene krever at Styringskomiteene enten godkjenner eller avgir uttalelse om forslag fra Kommisjonen.  Det er nærmere angitt i ulike bestemmelser i hhv JPACAP og JPAAM hvilke forslag som skal følge beslutningsprosessen i artikkel 13.  Det gjelder blant annet Kommisjonens initiering eller håndtering av rettstvister med auksjonsplattform og/eller auksjonsovervåker iht. inngåtte kontrakter og inngåelse av tiltredelsesavtaler iht. artikkel 4, oppnevning og evt. avsetting av medlemmer til Kontraktsforvaltnings- og Evalueringskomiteene under avtalene iht. artikkel 9, samt valg og håndtering av innkjøpsprosedyrer og kontraktsinngåelse iht. artikkel 12, 14, 17-19, 21, 23, 25-27, 32 og 37.  At artikkel 13 er unntatt innebærer at EFTA-statene ikke får rett til å stemme over slike forslag fra Kommisjonen. Det er som forventet.  EFTA-statene har heller ikke stemmerett i noen av EUs organer, byråer eller komiteer på områder under EØS-avtalen. Vi vil derimot ha stemmerett i komiteene som forvalter kontraktene under avtalene, ettersom dette er regulert i artikkel 14 i avtalene.  Dersom saker derfra må løftes til Forvaltningskomiteene, vil vi ikke ha stemmerett.

Andre ledd fastslår at EFTA-statene blir bundet av de rettsakter (acts) som er vedtatt fra JPACAP og JPAAM trådte i kraft og frem til tiltredelsesavtalene trer i kraft.  Det er i tråd med auksjonsforordningen artikkel 26 nr. 6, som fastslår at enhver medlemsstat som slutter seg til JPAAP og JPAAM etter at de trer i kraft skal akseptere de begreper og vilkår som Kommisjonen og medlemslandene er blitt enige om før de felles innkjøpsavtalene trådte i kraft og enhver beslutning som er vedtatt under avtalene.

Tredje ledd fastslår at begrepene "participating Member State(s)" og "Contracting Party (-ies)" i JPACAP og JPAAM skal tolkes slik at de også anses å omfatte EFTA-statene når tiltredelsesavtalene trer i kraft, med unntak av artikkel 13 (jf. omtale av den over).  Dermed likestilles vi med medlemslandene og Kommisjonen som er fullverdige parter til avtalen (i motsetning til "non-participating Member States" som gis mer begrensede rettigheter og forpliktelser som observatører iht. Title V i ).  Begrepene er ikke definert, men begrepet "participating Member States" er benyttet i JPACAP etter opplistingen av medlemslandene som er parter til avtalen, i fortalen, i enkelte av de særskilte bestemmelsene for "non-participating Member States" i Title V og i artikkel 51 om undertegning og ikrafttredelse.  Når det gjelder JPACAP gir dette, sammenholdt med Title V i  avtalen som fastslår hvilke bestemmelser som gjelder for "non-participating Member States", tilstrekkelig sikkerhet for at vi likestilles med medlemslandene som er fullverdige parter til avtalen som følge av artikkel 2 tredje ledd i tiltredelsesavtalen.  Det gjelder selv om avtalen for øvrig benytter begrepet "Member State" eller "Contracting Party (-ies)".   Det gjelder imidlertid ikke JPAAM, som ikke benytter begrepet "participating Member State(s)", bare "Contracting Party (-ies)" eller "Member States".  I forslaget til avtale om tiltredelse til JPAAM bør vi derfor foreslå en endring slik at artikkel 2 tredje ledd viser til "Member State(s)" og "Contracting Party (-ies) i stedete. 

Artikkel 3, første ledd fastslår at tiltredelsesavtalene når de trer i kraft i tråd med artikkel 4(4) blir en integrert del av hhv. JPACAP og JPAAM, og at de generelle vilkår i disse avtalene dermed også vil gjelde for tiltredelsesavtalene med mindre disse endrer hhv. JPAAP og JPAAM. 

Annet ledd fastslår at endringer til tiltredelsesavtalene skal foretas i tråd med artiklene om avtaleendringer i hhv. JPACAP (48) og JPAAM (41), med mindre det er snakk om endringer som følge av tiltredelsesavtaler iht. artikkel 4(6).  Artiklene er identiske, og fastslår i første ledd at avtalepartene kan foreslå endringer. Endringene må legges fram for Styringskomiteene.  De fastslår i annet ledd at endringene trer i kraft på det tidspunkt endringene selv angir, etter enstemmig godkjenning av medlemmene i Styringskomiteene.  Når tiltredelsesavtalene trer i kraft vil også EFTA-landene måtte gi sin tilslutning dersom vilkåret om enstemmighet skal være oppfylt. Som avtalepart når tiltredelsesavtalene trer i kraft vil vi være medlem av Styringskomiteene, jf artikkel 6 i JPACAP og JPAAM.   Artikkel 13 om Styringskomiteen, som ikke gjelder for EFTA-landene (jf. omtalen over av artikkel 2 i tiltredelsesavtalene), gjelder etter ordlyden ikke beslutninger om endringer i avtalene.  Verken JPACAP (48) eller JPAAM (41) viser i annet ledd til artikkel 13.  Derimot vil Kommisjonens forslag til endringer i vedleggene til JPACAP og JPAAM iht. tredje ledd i hhv. hhv. JPACAP (48) og JPAAM (41) måtte godkjennes av Styringskomiteene iht. prosedyren i artikkel 13(1). Slike endringer vil EFTA-landene derfor ikke ha stemmerett over.  Disse vedleggene regulerer imidlertid kun tekniske formalia for habilitetserklæring for medlemmer av Evalueringskomiteen, bekreftelse på at nasjonale prosedyrer for godkjenning av/tiltredelse til avtalene er gjennomført eller er unødvendig, deltakelse som observatør i Styringskomiteene og autentiske språkversjoner.

Opphør av avtalen reguleres ikke særskilt og følger dermed reglene i hhv. JPACAP (49) og JPAAM (42).  Av disse fremgår det at avtalene gjelder så lenge auksjonsforordningens artikler 24(2) og 26(1) eller (2) gjelder, og inntil de enten er erstattet av en annen avtale eller opphører.   Fremgangsmåten for å erstatte avtalene med en annen følger av iht. hhv. JPACAP (49(2)) og JPAAM (42)(2)).  Dersom et kvalifisert flertall i Styringskomiteen støtter krav om ny avtale, kan Kommisjonen fremme forslag til slik avtale.  Avtalene gir imidlertid ikke Styringskomiteen kompetanse til å vedta ny avtale iht. artikkel 13, og dermed vil alle avtaleparter måtte slutte seg til denne for at den skal erstatte eksisterende avtale.  Avtalene vil bare kunne opphøre dersom alle parter er enige om det, jf. iht. hhv. JPACAP (49(3)) og JPAAM (42)(3)).

Artikkel 4, første ledd fastslår at avtalene skal inngås på spansk, tysk, gresk, engelsk, fransk og italiensk, som er de språk som er angitt i vedlegg IV til JPACAP og JPAAM som gyldige (autentiske) språk.  EFTA-landene likestilles dermed bl.a. med de nordiske EU-landene Danmark, Finland og Sverige, som er parter til JPACAP og JPAAM som heller ikke er inngått på disse landenes språk.  Det anses verken nødvendig eller hensiktsmessig å stille krav om at tiltredelsesavtalene skal inngås og være autentiske på norsk. Avtalene gjelder innkjøpssamarbeid mellom EU- og EFTA-statene samt Kommisjonen. De gir ikke personer eller foretak rettigheter eller forpliktelser og har bare indirekte og i begrenset grad betydning for rettigheter og forpliktelser til ansatte i relevante myndigheter og foretak som ønsker å gi anbud på å yte tjeneste som auksjonsplattform eller auksjonsovervåker. 

Annet ledd fastslår at hhv. Kommisjonen og EFTA-landene skal undertegne en originalversjon av avtalen. 

Tredje ledd fastslår at Kommisjonen skal være depositar for avtalene.  Kommisjonen er også depositar for JPACAP og JPAAM, jf. hhv. artikkel 51(3) og 44(3) i disse avtalene.  Det tilsvarer løsningen for EØS-avtalen, som Generalsekretariatet for Rådet for Den europeiske union er depositar for iht. EØS-avtalen artikkel 129 nr. 2. 

Fjerde ledd fastslår at tiltredelsesavtalene trer i kraft 14 dager etter undertegning eller – dersom den kommer senere – erklæring fra EFTA-landene om at nasjonale prosedyrer for godkjenning av avtalene er gjennomført eller at de ikke er nødvendig.   EFTA-landene kan også velge å avgi erklæring om at fristen på 14 dager før ikrafttreden ikke skal gjelde.  Innholdet i slike erklæringer er fastlagt i det eneste vedlegget til avtalene. 

Artikkel 5 – Offentliggjøring ("Publication")

Avtalene og evt. endringer av den skal offentliggjøres på alle EU-språk I C-delen av EU-tidende.  JPACAP og JPAAM er publisert på samme måte i tråd med hhv. artikkel 53 og 46.  Vedlegg I

Eneste vedlegget til avtalen gjelder som nevnt i omtalen av artikkel 4 fjerde ledd over innholdet i erklæring om at nasjonale prosedyrer for godkjenning av avtalene er gjennomført eller at de ikke er nødvendig, og erklæring om at fristen på 14 dager før ikrafttreden ikke skal gjelde. 

Felles avtaler om innkjøp av hhv. felles auksjonsplattform (JPACAP) og auksjonsovervåker (JPAAM) 

JPACAP og JPAAM regulerer hvordan innkjøp av tjenester i form av CAP skal foregå, forvaltningen av inngåtte kontrakter, rettslige skritt under JPA eller inngåtte kontrakter, manglende overholdelse av avtalen og avgjørelse av evt uenigheter mellom partene til avtalen. Kommisjonen (KOM) er gitt fullmakter til å gjennomføre innkjøpsprosedyre, inngå og forvalte kontrakter, representere partene ved evt. søksmål og fremme forslag til vedtak under avtalene. Styringskomitéene under avtalene, som består av partenes representanter og ledes av KOM, skal på sin side følge opp KOMs gjennomføring av disse oppgavene iht. prosedyrer som i stor utstrekning krever at KOM enten skal innhente godkjenning eller uttalelse fra komitéene, som primært skal avgjøre ved konsensus, sekundært ved kvalifisert flertall. Styringskomiteene skal i utgangspunktet fatte vedtak med enstemmighet, men kan også ta avgjørelser ved kvalifisert flertall.  Kontraktsforvaltningskomitéene under avtalene, som består av utvalgte representanter oppnevnt av partene via Styringskomitéen, skal ha tilsvarende oppgaver i forhold til oppfølging av kontraktene som inngås. En Evalueringskomité oppnevnt av partene via Styringskomitéen, skal ha ansvar for å velge ut aktuelle tilbydere iht fastlagte kriterier. Avtalene inneholder også regler om håndtering av dokumenter og informasjon. Uenighet om partenes overholdelse, tolkning eller anvendelse av avtalen kan bringes inn for EU-domstolen av KOM eller et medlemsland dersom den ikke løses ved megling i Styringskomiteen. EU-domstolen står fritt til å avgjøre hvilke tiltak som skal pålegges i tilfelle brudd på avtalen.  

Det er EU-retten og generelle rettslige prinsipper som er felles for medlemslandene som gjelder ved avgjørelse av spørsmål og tvister som oppstår under avtalene. 

Oppfølging av og evt. tvister som oppstår i tilknytning til kontrakter som inngås under avtalene, skal skje iht. de regler som angis i kontraktene. Kontraktene skal også angi hvilken domstol som skal håndtere evt. tvister i tilknytning til disse.  Medlemslandene står hver for seg ansvarlige for erstaningsansvar utenfor kontrakt som følge av skade de eller deres myndigheter og ansatte har forårsaket.  Kommisjonens tilsvarende ansvar reguleres av EU-traktaten.  Kommisjonen kan søke regress hos ansvarlig medlemsland dersom den i utgangspunktet blir pålagt å betale erstatning.  Dersom det ikke lar seg gjøre å finne ut hvilke(t) medlemsland som er ansvarlig, blir alle landene solidarisk ansvarlig for skade.  Kommisjonen blir tilsvarende erstatningsansvarlig for skade den har forårsaket, og solidarisk ansvarlig for skade som verken kan tilskrives den eller et eller flere medlemsland.  Det solidariske erstatningsansvaret skal fordeles iht. deres andel av det totale antallet utslippstillatelser som er auksjonert i det året/de årene skaden oppstod. Land som kan påvise at de ikke forårsaket skaden fritas for erstatningsansvar. Landene fritas ikke for ansvar selv om de ikke deltok i avstemming eller stemte mot beslutninger i Styringskomiteene som forårsaket skaden. Avtalene regulerer også fordeling mellom avtalepartene av kostnadene ved auksjonering og overvåking av auksjonene, i tråd med artikkel 52 i auksjonsforordningen.  Avtalene skal tolkes i lys av fortalene og EU-retten, herunder særlig kvotehandelsdirektivet, auksjonsforordningen, kvoteregisterforordningen og EUs finansforordning og gjennomføringsreglene til den. Med unntak av sistenevnte er disse EU-rettsaktene innlemmet i EØS-avtalen vedlegg XX. De avsluttende bestemmelsene om endringer, undertegning og ikrafttredelse med mer er omtalt nærmere i omtalen av tiltredelsesavtalene over.

JPACAP har også særskilte bestemmelser om vilkår for deltakelse som observatører for EU-land som oppnevner egen auksjonsplattform og derfor ikke deltar i felles innkjøp gjennom JPACAP, men som likevel ønsker å delta som observatører. 

Avtalene viser til regler om innkjøp i EUs finansforordning og gjennomføringsreglene til den.  Disse er ikke en del av EØS-avtalen og blir heller ikke det som følge av at vi tiltrer JPACAP og JPAAM. Henvisningene til EUs budsjettregler innebærer bare at felles innkjøp iht. JPACAP og JPAAM må gjennomføres i overensstemmelse med budsjettreglene.  

EU-regelverket på dette området. EU ETS-direktivet (2003/87/EF) og auksjoneringsforordningen ((EU) nr. 1030/2010) ble innlemmet i EØS-avtalen vedlegg XX pkt. 21a1a den 26. juli 2012 (EØS-komitébeslutning nr. 152/2012).

Auksjonering av klimakvoter i kvotemarkedet er et sentralt element i systemet. Auksjonsforordningen etablerer en metode for auksjonering og fordeler kvotene som skal selges mellom medlemsstatene etter en bestemt fordelingsnøkkel.

I henhold til tilpasningene til auksjoneringsforordningen i EØS-komitébeslutningen skal EFTA-statene fra 2013 auksjonere sine klimakvoter sammen med EUs medlemsstater på en felleseuropeisk auksjonsplattform, og auksjonene også av EFTAstatenes kvoter overvåkes av en felleseuropeisk auksjonsovervåker. Kommisjonen og EUs medlemsstater har inngått to felles innkjøpsavtaler (Joint Procurement Agreement (JPA), som ligger til grunn for anskaffelse og etablering av hhv. felles auksjonsplattform (JPACAP) og auksjonsovervåker (JPAAM).  EFTA-statenes deltakelse i disse avtalene ble ikke diskutert i forbindelse med EØS-komité-beslutningen. Forordningen som da gjaldt for EUs budsjett var den gang til hinder for felles innkjøp med land utenfor EU. Iht. tilpasningene i EØS-komitebeslutningen skulle derfor EØS/EFTA statene inngå egne kontrakter med samme auksjonsplattformen og auksjonsovervåker som EU, og på denne måten få anledning til å auksjonerer sine kvoter sammen med EU-statene uten å delta i JPA.

Norge startet prosessen med å inngå egen kontrakt med den felleseuropeiske auksjonsplattformen etter at EØS-komitébeslutningen trådte i kraft 27. juli 2012.  Samtidig vedtok EU en ny budsjettforordningen (nr. 966/2012), som i artikkel 104 nr 1 fjerde ledd åpnet for felles innkjøp med EFTA-statene.  EU ba da EFTA-statene slutte seg til JPA for innkjøp av hhv. auksjonsplattform og auksjonsovervåker.  De mente dette var eneste løsning som ville gi både EU og EFTA-landene tilstrekkelig sikkerhet for rettigheter og forpliktelser knyttet til tilgang til og håndtering av konfidensiell informasjon om auksjoneringen, samt eventuelt økonomisk tap og erstatningskrav knyttet til oppfølging av avtalene og gjennomføring av auksjonene. 

Nye tilpasninger

EU foreslår derfor at EØS-komiteen vedtar nye tilpasninger til auksjonsforordningen.  Med unntak av gjeldende tilpasning (a) innebærer dette at gjeldende tilpasninger enten bortfaller eller endres som følger:

• Gjeldende tilpasning (b) og (c) strykes. Dermed vil artikkel 24 (2) og artikkel 26 (1) og (2) om felles innkjøp av auksjonsovervåker og auksjonsplattform gjelde EFTA-statene på samme måte som EU-landene. 
• Gjeldende tilpasning (d) strykes også.  Den fastslår at EUs felles auksjonsplattform også kunne yte de samme auksjonstjenestene til EFTA-statene.  Det vil det ikke lenger være nødvendig å si, ettersom EFTA-statene nå skal delta i felles innkjøp på samme måte som EU-landene. Når vi nå skal bli parter til den felles innkjøpsavtalen blir vi også omfattet av kontrakten som iht. innkjøpsavtalen inngås av Kommisjonen på vegne av de landene som deltar i avtalen. 
• Gjeldende tilpasning (e) blir ny tilpasning (b) og endres slik at det nå ubetinget fastslås at artiklene 30-32 i auksjonsforordningen ikke gjelder for EFTA-statene.  Disse artiklene gjelder adgangen til og fremgangsmåten for å oppnevne en egen auksjonsplattform for medlemsland som ikke deltar i felles innkjøp for dette formål.  Dette var tidligere betinget av at EFTA-statene inngikk kontrakt med EUs felles auksjonsplattform.  Når vi nå blir parter til den felles innkjøpsavtalen blir vi også omfattet av kontrakten med auksjonsplattformen som er inngått i medhold av denne.  Da er ikke lenger alternativet med egen auksjonsplattform en aktuell mulighet.  Iht. artikkel 49 i den felles innkjøpsavtalen binder den partene så lenge de er bundet av auksjonsforordningens artikkel 26 (1) og (2) om felles auksjonsplattform, og så lenge den felles innkjøpsavtalen ikke er erstattet av en ny etter krav fra et kvalifisert flertall av partene, eller partene er blitt enige om opphør av avtalen.
• Gjeldende tilpasning (f) endres og blir ny tilpasning (c).  Tilpasningen gjelder artikkel 52 (3) som regulerer fordelingen av kostnader forbundet med  overvåking av auksjoneringen. Den innebærer at vil være omfattet av bestemmelsene om kostnadsfordeling ved overvåking av auksjoner på den felles auksjonsplattformen når vi tiltrer JPACAP og JPAAM.
• Ny tilpasning (d) fastslår at auksjonsplattformen(e) som oppnevnes iht. artikkel 26 (1) i auksjonsforordningen, skal auksjonere EFTA-statens andeler av utslippstillatelsene som omfattes av kapittel II og III i direktiv 2003/87/EF (klimakvotedirektivet). 

Forslag til avtaler om tiltredelse til JPACAP og JPAAM

De to tiltredelsesavtalene inngås mellom Island, Liechtenstein, Norge (heretter benevnt EFTA-landene) og Kommisjonen, som iht. artikkel 4 nr. 6 i JPACAP og JPAAM er gitt myndighet til å inngå slike tiltredelsesavtaler på vegne av avtalepartene etter godkjenning av Komiteen for styring av felles innkjøp under avtalene. 

Artikkel 1 i avtalen fastslår at EFTA-statene bli parter til disse når tiltredelsesavtalene trer i kraft. 

Artikkel 2, første ledd fastslår at EFTA-statene blir bundet av JPACAP og JPAAM i sin helhet når tiltredelsesavtalene trer i kraft, inkludert vedleggene til avtalen.  Artikkel 13 i avtalene er imidlertid unntatt.  Den gjelder beslutningsprosessen som skal følges når avtalene krever at Styringskomiteene enten godkjenner eller avgir uttalelse om forslag fra Kommisjonen.  Det er nærmere angitt i ulike bestemmelser i hhv JPACAP og JPAAM hvilke forslag som skal følge beslutningsprosessen i artikkel 13.  Det gjelder blant annet Kommisjonens initiering eller håndtering av rettstvister med auksjonsplattform og/eller auksjonsovervåker iht. inngåtte kontrakter og inngåelse av tiltredelsesavtaler iht. artikkel 4, oppnevning og evt. avsetting av medlemmer til Kontraktsforvaltnings- og Evalueringskomiteene under avtalene iht. artikkel 9, samt valg og håndtering av innkjøpsprosedyrer og kontraktsinngåelse iht. artikkel 12, 14, 17-19, 21, 23, 25-27, 32 og 37.  At artikkel 13 er unntatt innebærer at EFTA-statene ikke får rett til å stemme over slike forslag fra Kommisjonen. Det er som forventet.  EFTA-statene har heller ikke stemmerett i noen av EUs organer, byråer eller komiteer på områder under EØS-avtalen. Vi vil derimot ha stemmerett i komiteene som forvalter kontraktene under avtalene, ettersom dette er regulert i artikkel 14 i avtalene.  Dersom saker derfra må løftes til Forvaltningskomiteene, vil vi ikke ha stemmerett.

Andre ledd fastslår at EFTA-statene blir bundet av de rettsakter (acts) som er vedtatt fra JPACAP og JPAAM trådte i kraft og frem til tiltredelsesavtalene trer i kraft.  Det er i tråd med auksjonsforordningen artikkel 26 nr. 6, som fastslår at enhver medlemsstat som slutter seg til JPAAP og JPAAM etter at de trer i kraft skal akseptere de begreper og vilkår som Kommisjonen og medlemslandene er blitt enige om før de felles innkjøpsavtalene trådte i kraft og enhver beslutning som er vedtatt under avtalene.

Tredje ledd fastslår at begrepene "participating Member State(s)" og "Contracting Party (-ies)" i JPACAP og JPAAM skal tolkes slik at de også anses å omfatte EFTA-statene når tiltredelsesavtalene trer i kraft, med unntak av artikkel 13 (jf. omtale av den over).  Dermed likestilles vi med medlemslandene og Kommisjonen som er fullverdige parter til avtalen (i motsetning til "non-participating Member States" som gis mer begrensede rettigheter og forpliktelser som observatører iht. Title V i ).  Begrepene er ikke definert, men begrepet "participating Member States" er benyttet i JPACAP etter opplistingen av medlemslandene som er parter til avtalen, i fortalen, i enkelte av de særskilte bestemmelsene for "non-participating Member States" i Title V og i artikkel 51 om undertegning og ikrafttredelse.  Når det gjelder JPACAP gir dette, sammenholdt med Title V i  avtalen som fastslår hvilke bestemmelser som gjelder for "non-participating Member States", tilstrekkelig sikkerhet for at vi likestilles med medlemslandene som er fullverdige parter til avtalen som følge av artikkel 2 tredje ledd i tiltredelsesavtalen.  Det gjelder selv om avtalen for øvrig benytter begrepet "Member State" eller "Contracting Party (-ies)".   Det gjelder imidlertid ikke JPAAM, som ikke benytter begrepet "participating Member State(s)", bare "Contracting Party (-ies)" eller "Member States".  I forslaget til avtale om tiltredelse til JPAAM bør vi derfor foreslå en endring slik at artikkel 2 tredje ledd viser til "Member State(s)" og "Contracting Party (-ies) i stedete. 

Artikkel 3, første ledd fastslår at tiltredelsesavtalene når de trer i kraft i tråd med artikkel 4(4) blir en integrert del av hhv. JPACAP og JPAAM, og at de generelle vilkår i disse avtalene dermed også vil gjelde for tiltredelsesavtalene med mindre disse endrer hhv. JPAAP og JPAAM. 

Annet ledd fastslår at endringer til tiltredelsesavtalene skal foretas i tråd med artiklene om avtaleendringer i hhv. JPACAP (48) og JPAAM (41), med mindre det er snakk om endringer som følge av tiltredelsesavtaler iht. artikkel 4(6).  Artiklene er identiske, og fastslår i første ledd at avtalepartene kan foreslå endringer. Endringene må legges fram for Styringskomiteene.  De fastslår i annet ledd at endringene trer i kraft på det tidspunkt endringene selv angir, etter enstemmig godkjenning av medlemmene i Styringskomiteene.  Når tiltredelsesavtalene trer i kraft vil også EFTA-landene måtte gi sin tilslutning dersom vilkåret om enstemmighet skal være oppfylt. Som avtalepart når tiltredelsesavtalene trer i kraft vil vi være medlem av Styringskomiteene, jf artikkel 6 i JPACAP og JPAAM.   Artikkel 13 om Styringskomiteen, som ikke gjelder for EFTA-landene (jf. omtalen over av artikkel 2 i tiltredelsesavtalene), gjelder etter ordlyden ikke beslutninger om endringer i avtalene.  Verken JPACAP (48) eller JPAAM (41) viser i annet ledd til artikkel 13.  Derimot vil Kommisjonens forslag til endringer i vedleggene til JPACAP og JPAAM iht. tredje ledd i hhv. hhv. JPACAP (48) og JPAAM (41) måtte godkjennes av Styringskomiteene iht. prosedyren i artikkel 13(1). Slike endringer vil EFTA-landene derfor ikke ha stemmerett over.  Disse vedleggene regulerer imidlertid kun tekniske formalia for habilitetserklæring for medlemmer av Evalueringskomiteen, bekreftelse på at nasjonale prosedyrer for godkjenning av/tiltredelse til avtalene er gjennomført eller er unødvendig, deltakelse som observatør i Styringskomiteene og autentiske språkversjoner.

Opphør av avtalen reguleres ikke særskilt og følger dermed reglene i hhv. JPACAP (49) og JPAAM (42).  Av disse fremgår det at avtalene gjelder så lenge auksjonsforordningens artikler 24(2) og 26(1) eller (2) gjelder, og inntil de enten er erstattet av en annen avtale eller opphører.   Fremgangsmåten for å erstatte avtalene med en annen følger av iht. hhv. JPACAP (49(2)) og JPAAM (42)(2)).  Dersom et kvalifisert flertall i Styringskomiteen støtter krav om ny avtale, kan Kommisjonen fremme forslag til slik avtale.  Avtalene gir imidlertid ikke Styringskomiteen kompetanse til å vedta ny avtale iht. artikkel 13, og dermed vil alle avtaleparter måtte slutte seg til denne for at den skal erstatte eksisterende avtale.  Avtalene vil bare kunne opphøre dersom alle parter er enige om det, jf. iht. hhv. JPACAP (49(3)) og JPAAM (42)(3)).

Artikkel 4, første ledd fastslår at avtalene skal inngås på spansk, tysk, gresk, engelsk, fransk og italiensk, som er de språk som er angitt i vedlegg IV til JPACAP og JPAAM som gyldige (autentiske) språk.  EFTA-landene likestilles dermed bl.a. med de nordiske EU-landene Danmark, Finland og Sverige, som er parter til JPACAP og JPAAM som heller ikke er inngått på disse landenes språk.  Det anses verken nødvendig eller hensiktsmessig å stille krav om at tiltredelsesavtalene skal inngås og være autentiske på norsk. Avtalene gjelder innkjøpssamarbeid mellom EU- og EFTA-statene samt Kommisjonen. De gir ikke personer eller foretak rettigheter eller forpliktelser og har bare indirekte og i begrenset grad betydning for rettigheter og forpliktelser til ansatte i relevante myndigheter og foretak som ønsker å gi anbud på å yte tjeneste som auksjonsplattform eller auksjonsovervåker. 

Annet ledd fastslår at hhv. Kommisjonen og EFTA-landene skal undertegne en originalversjon av avtalen. 

Tredje ledd fastslår at Kommisjonen skal være depositar for avtalene.  Kommisjonen er også depositar for JPACAP og JPAAM, jf. hhv. artikkel 51(3) og 44(3) i disse avtalene.  Det tilsvarer løsningen for EØS-avtalen, som Generalsekretariatet for Rådet for Den europeiske union er depositar for iht. EØS-avtalen artikkel 129 nr. 2. 

Fjerde ledd fastslår at tiltredelsesavtalene trer i kraft 14 dager etter undertegning eller – dersom den kommer senere – erklæring fra EFTA-landene om at nasjonale prosedyrer for godkjenning av avtalene er gjennomført eller at de ikke er nødvendig.   EFTA-landene kan også velge å avgi erklæring om at fristen på 14 dager før ikrafttreden ikke skal gjelde.  Innholdet i slike erklæringer er fastlagt i det eneste vedlegget til avtalene. 

Artikkel 5 – Offentliggjøring ("Publication") Avtalene og evt. endringer av den skal offentliggjøres på alle EU-språk I C-delen av EU-tidende.  JPACAP og JPAAM er publisert på samme måte i tråd med hhv. artikkel 53 og 46.  

Vedlegg I

Eneste vedlegget til avtalen gjelder som nevnt i omtalen av artikkel 4 fjerde ledd over innholdet i erklæring om at nasjonale prosedyrer for godkjenning av avtalene er gjennomført eller at de ikke er nødvendig, og erklæring om at fristen på 14 dager før ikrafttreden ikke skal gjelde. 

Felles avtaler om innkjøp av hhv. felles auksjonsplattform (JPACAP) og auksjonsovervåker (JPAAM) 

JPACAP og JPAAM regulerer hvordan innkjøp av tjenester i form av CAP skal foregå, forvaltningen av inngåtte kontrakter, rettslige skritt under JPA eller inngåtte kontrakter, manglende overholdelse av avtalen og avgjørelse av evt uenigheter mellom partene til avtalen. Kommisjonen (KOM) er gitt fullmakter til å gjennomføre innkjøpsprosedyre, inngå og forvalte kontrakter, representere partene ved evt. søksmål og fremme forslag til vedtak under avtalene. Styringskomitéene under avtalene, som består av partenes representanter og ledes av KOM, skal på sin side følge opp KOMs gjennomføring av disse oppgavene iht. prosedyrer som i stor utstrekning krever at KOM enten skal innhente godkjenning eller uttalelse fra komitéene, som primært skal avgjøre ved konsensus, sekundært ved kvalifisert flertall. Styringskomiteene skal i utgangspunktet fatte vedtak med enstemmighet, men kan også ta avgjørelser ved kvalifisert flertall.  Kontraktsforvaltningskomitéene under avtalene, som består av utvalgte representanter oppnevnt av partene via Styringskomitéen, skal ha tilsvarende oppgaver i forhold til oppfølging av kontraktene som inngås. En Evalueringskomité oppnevnt av partene via Styringskomitéen, skal ha ansvar for å velge ut aktuelle tilbydere iht fastlagte kriterier. Avtalene inneholder også regler om håndtering av dokumenter og informasjon. Uenighet om partenes overholdelse, tolkning eller anvendelse av avtalen kan bringes inn for EU-domstolen av KOM eller et medlemsland dersom den ikke løses ved megling i Styringskomiteen. EU-domstolen står fritt til å avgjøre hvilke tiltak som skal pålegges i tilfelle brudd på avtalen.  

Det er EU-retten og generelle rettslige prinsipper som er felles for medlemslandene som gjelder ved avgjørelse av spørsmål og tvister som oppstår under avtalene. 

Oppfølging av og evt. tvister som oppstår i tilknytning til kontrakter som inngås under avtalene, skal skje iht. de regler som angis i kontraktene. Kontraktene skal også angi hvilken domstol som skal håndtere evt. tvister i tilknytning til disse.  Medlemslandene står hver for seg ansvarlige for erstaningsansvar utenfor kontrakt som følge av skade de eller deres myndigheter og ansatte har forårsaket.  Kommisjonens tilsvarende ansvar reguleres av EU-traktaten.  Kommisjonen kan søke regress hos ansvarlig medlemsland dersom den i utgangspunktet blir pålagt å betale erstatning.  Dersom det ikke lar seg gjøre å finne ut hvilke(t) medlemsland som er ansvarlig, blir alle landene solidarisk ansvarlig for skade.  Kommisjonen blir tilsvarende erstatningsansvarlig for skade den har forårsaket, og solidarisk ansvarlig for skade som verken kan tilskrives den eller et eller flere medlemsland.  Det solidariske erstatningsansvaret skal fordeles iht. deres andel av det totale antallet utslippstillatelser som er auksjonert i det året/de årene skaden oppstod. Land som kan påvise at de ikke forårsaket skaden fritas for erstatningsansvar. Landene fritas ikke for ansvar selv om de ikke deltok i avstemming eller stemte mot beslutninger i Styringskomiteene som forårsaket skaden. Avtalene regulerer også fordeling mellom avtalepartene av kostnadene ved auksjonering og overvåking av auksjonene, i tråd med artikkel 52 i auksjonsforordningen.  Avtalene skal tolkes i lys av fortalene og EU-retten, herunder særlig kvotehandelsdirektivet, auksjonsforordningen, kvoteregisterforordningen og EUs finansforordning og gjennomføringsreglene til den. Med unntak av sistenevnte er disse EU-rettsaktene innlemmet i EØS-avtalen vedlegg XX. De avsluttende bestemmelsene om endringer, undertegning og ikrafttredelse med mer er omtalt nærmere i omtalen av tiltredelsesavtalene over.

JPACAP har også særskilte bestemmelser om vilkår for deltakelse som observatører for EU-land som oppnevner egen auksjonsplattform og derfor ikke deltar i felles innkjøp gjennom JPACAP, men som likevel ønsker å delta som observatører. 

Avtalene viser til regler om innkjøp i EUs finansforordning og gjennomføringsreglene til den.  Disse er ikke en del av EØS-avtalen og blir heller ikke det som følge av at vi tiltrer JPACAP og JPAAM. Henvisningene til EUs budsjettregler innebærer bare at felles innkjøp iht. JPACAP og JPAAM må gjennomføres i overensstemmelse med budsjettreglene.  

Merknader

Avklaring av bakgrunnen for EUs krav om tiltredelse til JPACAP og JPAAM, konsekvensene av en slik løsning og mulighetene for å fastholde den løsningen som følger av EØS-komitébeslutningen, har vært tidkrevende. Det er nå klart at tiltredelse er eneste mulighet for å komme i gang med salget av Norges klimakvoter sammen med EU-landenes på en felles auksjonsplattform. Det er den billigste  løsningen av de to alternativene i auksjonsforordningen; deltakelse i felles plattform eller oppnevning av egen auksjonsplattform med krav om å selge minimum 3,5 mill. kvoter i hver auksjon.

Ved tiltredelse likestilles vi med de medlemslandene som har valgt felles auksjonsplattform som løsning, dvs. alle medlemslandene unntatt Polen, Storbritannia og Tyskland. Vi gjør da som disse medlemslandene et valg mellom felles plattform og egen plattform, og binder oss i likhet med dem til dette valget så lenge auksjonsforordningens bestemmelser om dette ikke endres og avtalene om felles innkjøp av hhv. auksjonsplattform og auksjonsovervåker ikke erstattes av nye avtaler eller opphører.  Opphør krever at alle avtalepartene gir skriftlig tilslutning til det.

Tiltredelse til JPACAP og JPAAM vil gi større mulighet for innflytelse og ivaretakelse av Norges interesser. Tiltredelse  innebærer at EØS/EFTA-statene får delta fullt ut i prosedyrene for anskaffelse av den felleseuropeiske auksjonsplattformen og auksjonsovervåkeren, samt inngåelse og forvaltning av kontraktene med disse, men uten å ha stemmerett. Kommisjonen vil opptre på Norges vegne som part til avtalen med plattformen og ved eventuelle erstatningssøksmål. Norge vil påta seg et solidarisk erstatningsansvar dersom Kommisjonen skulle bli idømt erstatningsansvar og årsaken til dette ikke kan føres tilbake til noen av de andre partene til avtalen.  Eventuelle tvister mellom Norge og øvrige avtaleparter som ikke lar seg løse på annen måte, vil bli avgjort av EU-domstolen.  Tvister for EU-domstolen og erstatningsansvar kan ikke utelukkes helt, men risikoen vurderes som begrenset. 

Norsk deltakelse i avtalene for innkjøp av felles auksjonsplattform (JPACAP) og auksjonsovervåker (JPAAM) innebærer en viss overføring av myndighet til Kommisjonen og EU-domstolen. Dette anses som akseptabelt både fra et EØS-rettslig og et konstitusjonelt ståsted. Tiltredelsesavtalene skal forelegges Stortinget for samtykke etter Grunnlovens §26 annet ledd.

Tiltredelse til disse avtalene innebærer at EØS/EFTA-statene får delta fullt ut i prosedyrene for anskaffelse av den felleseuropeiske auksjonsplattformen og auksjonsovervåkeren, samt inngåelse og forvaltning av kontraktene med disse, men uten å ha stemmerett. Kommisjonen vil opptre på Norges vegne som part til avtalen med plattformen og ved eventuelle erstatningssøksmål. Norge vil påta seg et solidarisk erstatningsansvar dersom Kommisjonen skulle bli idømt erstatningsansvar og årsaken til dette ikke kan føres tilbake til noen av de andre partene til avtalen.  Eventuelle tvister mellom Norge og øvrige avtaleparter som ikke lar seg løse på annen måte, vil bli avgjort av EU-domstolen.  Tiltredelse vil gi større mulighet for innflytelse og ivaretakelse av Norges interesser. Tvister for EU-domstolen og erstatningsansvar kan ikke utelukkes helt, men risikoen vurderes som begrenset. 

Rettslige konsekvenser

Auksjonsforordningen er gjennomført i norsk rett.  Endringene i tilpasningene til forordningen og avtalene om tiltredelse til hhv. JPACAP og JPAAM medfører ikke behov for endringer i norsk rett, da det dreier seg om felles innkjøpssamarbeid mellom norske myndigheter, Kommisjonen og EU-landene.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Det er ingen ytterligere økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning for Norge ved endret tilpasning og tiltredelse til JPACAP og JPAAM.

Sakkyndige instansers merknader

Utenriksdepartementet har vurdert spørsmålet om tiltredelse opp mot EØS-avtalens institusjonelle oppbygning, den såkalte to-pilarstrukturen.  Det følger av denne at den type kompetanse som EU-domstolen og Kommisjonen gis overfor medlemsstatene, i utgangspunktet skal tilligge et EFTA-organ for EFTA-statene. Selv om det her gjelder egne avtaler, som blir bindende for Norge ved inngåelse (uten at etterfølgende innlemmelse i EØS-avtalen gjennom en EØS-komitébeslutning vil være nødvendig), finner Utenriksdepartementet at det like fullt er naturlig å legge samme utgangspunkt til grunn all den tid avtalen inngås for å følge opp EØS-komitébeslutningen om innlemmelse av auksjonsforordningen. Utenriksdepartementet viser til at EØS-avtalen åpner for at to-pilarsystemet kan fravikes, slik at man i særskilte tilfeller kan beslutte blant annet å la EU-organer få kompetanse til å fatte vedtak som binder EØS/EFTA-statene folkerettslig, eller som har direkte virkning overfor rettssubjekter i EØS/EFTA-statene.  Etter en konkret vurdering, mener departementet at tiltredelse vil være akseptabelt fra et EØS-rettslig ståsted. Det vises blant annet til at EU-domstolen også i enkelte andre særlige tilfeller er gitt kompetanse til å avgjøre tvister med Norge som part.

Justisdepartementets Lovavdeling har vurdert forholdet til Grunnloven. Den mener norsk tilslutning til JPA ikke nødvendiggjør overføring av myndighet til EU til å treffe vedtak med direkte virkning overfor private, og at tiltredelse kan skje etter Grunnloven § 26 annet ledd. Det vises til at praksis bygger på en nokså vid adgang til å overføre myndighet til å binde den norske staten folkerettslig uten at dette reiser spørsmål om bruk av Grunnloven § 115.

Vurdering

Det vurderes som nødvendig å innlemme de omtalte endringene i tilpasningene til forordning (EU) nr. 1031/2010 i EØS-avtalen for å sikre full norsk deltakelse i regelverket om auksjonering av klimakvoter (auksjonsforordningen). 

Andre opplysninger

Kommisjonsfordningen (EU) nr. 1031/2010 ble opprinnelig innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komitebeslutning nr. 152/2012 den 26. juli 2012. EØS-komitebeslutningen bygger på en forenklet løsning der EFTA-statene skal inngå egne kontrakter med auksjonsplattform og auksjonsovervåker, og på den måten få auksjonere sine kvoter sammen med EU på den felles auksjonsplattformen. I 2015 gjorde Kommisjonen det klart at den løsningen som lå til grunn i EØS beslutningen ikke lenger er juridisk akseptabel, og krevde at EFTA statene knytter seg til de felles innkjøpsavtalene som ligger til grunn for anskaffelsen av den felleseuropeiske auksjonsplattformen og auksjonsovervåkeren. Det tok tid å avklare bakgrunnen for EUs krav og konsekvensene for Norge. Forsøk på å fastholde den opprinnelige løsningen førte ikke frem.

En ny EØS-komitebeslutning tilrettelegger for at EFTA-statene kan bli parter i de to innkjøpsavtalene. Deltakelse i den nye EØS-komitebeslutningen og inngåelse av de to tilknytningsavtalene antas å være en sak av stor viktighet. Stortinget må derfor gi sitt samtykke i henhold til Grunnlovens §26, annet ledd.

Kopi av opprinnnelig tilpasning til kommisjonsfordning (EU) nr. 1031/2010 er vedlagt. 

Status

Forordning (EU) nr. 1021/2010 (auksjonsforordningen) ble opprinnelig innlemmet i EØS-avtalen i 2012 gjennom EØS-komitébeslutning nr. 152/2012. Dette EØS-notatet omhandler nødvendige endringer i tilpasningene til forordning (EU) nr. 1031/2010. Disse endringene i tilpasningene ble innlemmet i EØS-avtalen 5. desember 2012 gjennom EØS-komitébeslutning nr. 259/2018.