BAKGRUNN (fra departementets EØS-notat, sist oppdatert 11.4.2024)
 

Sammendrag av innhold

Bakgrunn

EUs klimakvotesystem er en sentral del av den europeiske innsatsen for å redusere utslipp av klimagasser fra industri, kraftproduksjon og luftfart. Hovedprinsippet er at det settes et tak for de samlede lovlige utslippene i EU gjennom at et visst antall kvoter er tilgjengelige i et kvotemarked. Formålet med systemet er å skape insentiver til å redusere utslippene fra de kvotepliktige aktivitetene (som er listet opp i vedlegg 1 til EUs klimakvotedirektiv) i tråd med overordnede klimamål.

EUs klimapakke "Klar for 55" (Fit for 55) skal sikre at EU når målet om å redusere utslippene av klimagasser med 55 prosent fra 1990 til 2030. Den legger også grunnlaget for klimanøytralitet innen 2050. Som del av klimapakken er det vedtatt å utvide klimakvotesystemet til å inkludere maritim transport i eksisterende EU ETS (ETS1), samt å opprette et nytt kvotesystem for veitrafikk, bygninger og ytterligere sektorer (ETS2). Dette følger av direktiv EU 2023/959, som endrer EUs klimakvotedirektiv.

Majoriteten av klimakvoter i EU ETS utstedes gjennom auksjoner. I praksis fungerer dette ved at en auksjonsplattform – som per 2024 er en europeisk børs - arrangerer jevnlige auksjoner etter avtale med medlemslandene. Historisk sett har det vært relativt få budgivere i kvoteauksjonene, men alle oppgjørspliktige i kvotesystemet, samt et fåtall statlige og finansielle virksomheter, har rett til å delta i budrunder. Når budrunden er ferdig, kan kvotene selges videre, kanselleres eller brukes til oppgjør av utslipp av klimagasser.

Gjennomføringen av "Klar for 55" gjør at maritim sektor må kunne delta i kvoteauksjonene, samtidig som det skal utstedes og auksjoneres egne kvoter for ETS2. EUs nye klimapakke fører også til at klimakvoter skal auksjoneres for å finansiere REPowerEU og Det sosiale klimafondet, samtidig som virkeområdet til innovasjonsfondet modifiseres. Reglene for auksjoner må tilpasses disse endringene. Endringene denne rettsakten medbringer er så omfattende at rettsakten erstatter eksisterende forordning EU nr. 1031/2010.

Rettsaktens innhold

Tilgang til auksjoner for skipsoperatører og omsettere av brensel (som reguleres av ETS2)

Utslipp av klimagasser fra maritim transport er inkludert i EUs klimakvotesystem fra og med 1. januar 2024, og auksjoner for ETS2 vil starte opp fra og med 2027. De eksisterende reglene for å delta i auksjoner vil utvides til å også gjelde for skipsoperatører og omsettere av brensel under ETS2. Det betyr at skipsoperatører kan delta i de samme auksjonene som anleggs- og luftfartøysoperatører, mens omsettere av brensel skal kunne delta i ETS2-auksjonene (det blir ikke mulig for oppgjørspliktige under ETS1 å delta i ETS2-auksjoner og omvendt). Regelverket må derfor tilpasses slik at aktuelle aktører kan søke om å delta i auksjoneringssystemet.

Skipsoperatører og omsettere av brensel vil dekkes av de samme søknadskravene som anleggs- og luftfartøysoperatører, og dagens regler utvides derfor til også skipsoperatører og omsettere av brensel. Det innebærer at de må ha konto i klimakvoteregisteret og konto i en bank; nominere en person som representerer operatøren i forbindelse med auksjonene; tilfredsstille bakgrunnssjekkene til auksjonsplattformen; demonstrere at operatøren har finansiell kapasitet til å fullbyrde bud; vise at de kan forholde seg til en hypotetisk innføring av maksgrense på bud; og anledning til å stille garantier til oppgjørssystemet i forkant av en auksjon.

 Auksjoner for ETS2

Auksjoner blir den eneste kanalen for utstedelse av kvoter for det nye kvotesystemet for veitrafikk, bygninger og ytterligere sektorer. ETS2-landene må utnevne en auksjoneringsansvarlig som vil ha ansvaret for å auksjonere og behandlingen av salgsinntekter.

I utgangspunktet vil auksjonssystemet for ETS2 speile auksjonssystemet for ETS1, men det innføres noen spesialtilpasninger for ETS2 slik at kvotemarkedet skal fungere optimalt. Disse tilpasningene beskrives under.

Reservepris

I et velfungerende marked vil kvoteprisene i auksjonene være forholdsvis like kvoteprisene i sekundærmarkedet. Hvis auksjonsbudene er langt lavere enn kvoteprisene i markedet, tyder dette på at noe har vært galt med auksjonene, noe som igjen kan føre til usikkerhet og problemer med karbonmarkedet. Derfor skal auksjoner hvor kvoteprisen divergerer betydelig fra prisen i markedet kanselleres. I praksis gjennomføres dette ved å beregne en reservepris som viser hvilket prisnivå som anses å være for lavt til at auksjonen kan fullføres: Dersom kvoteprisen i auksjonene er under reserverprisen, avlyses auksjonen. Imidlertid er det lite hensiktsmessig å benytte en reservepris i oppstartfasen av et nytt kvotesystem fordi det vil ta tid å etablere et funksjonelt marked. Auksjonsplattformen vil derfor ikke benytte en reservepris før et ETS2-marked med tilstrekkelig likviditet er utviklet.

Frekvens for auksjoner

Auksjoner skal avholdes ukentlig for å sikre en jevn til tilførsel av kvoter til markedet. For ETS2 kan det derimot bli spesielt høy etterspørsel etter kvoter i oppstartsfasen ettersom mange kan være interessert i å handle kvoter på dette tidspunktet. For å imøtekomme en potensielt høy etterspørsel, kan det innledningsvis arrangeres færre auksjoner med høyere auksjonsvolum i ETS2.

Ingen mulighet for medlemsland å engasjere egen auksjonsplattform under ETS2

Hovedregelen i auksjoneringsforordningen er at land som deltar i ETS1 og ETS2 skal gå sammen for å inngå en felles avtale med en auksjoneringsplattform hvor kvotene skal selges. Hensikten er at en felles auksjonsplattform gjør det enklere for små og mellomstore bedrifter å delta i auksjoner, samtidig som sikkerheten styrkes. Innenfor ETS1 kan deltakerlandene likevel unntas denne regelen hvis de ønsker å engasjere en annen auksjoneringsplattform. For å sørge for at markedet fungerer optimalt i innføringsperioden, vil ikke dette unntaket være mulig under ETS2.

Tilpasninger for auksjonering av luftfartskvoter

Tildeling av vederlagsfrie kvoter til luftfartøysoperatører fases ut i 2024 og 2025, og mesteparten av kvotene til luftfartsbransjen vil auksjoneres fra og med 2026. Den nye forordningen for auksjonering av klimakvoter hensyntar dette.

Videre finnes det i dag to kvotetyper i EUs etablerte klimakvotesystem (ETS1): generelle kvoter og luftfartskvoter. Dette var nødvendig fra 2013 til 2020 ettersom det var begrensninger for hvilke operatører som kunne bruke hvilke kvotetyper i dette tidsrommet. Disse begrensningene opphørte derimot i 2021, noe som betyr at generelle kvoter og luftfartskvoter kan brukes om hverandre. Dermed er det ikke lenger behov for luftfartskvoter, og utstedelsen av disse kvotene vil avsluttes fra og med 2025. Som følge av dette vil det arrangeres felles auksjoner for alle kvoter for ETS1 fra og med 1. januar 2025.

Varsel om frivillig kansellering av kvoter
EUs klimakvotedirektiv oppfordrer land som deltar i EU ETS å kansellere auksjonering av kvoter hvis strømprodusenter stenger ned i deres territorium. Forordningen om auksjonering av klimakvoter legger føringer for hvilke maler, tidsfrister og metodologi deltakerland skal bruke for å informere kommisjonen om slike kanselleringer. Kvoter skal subtraheres fra aktuelle lands auksjonsvolum etter et eventuelt fratrekk til markedsstabiliseringsreserven, og kvoter vil fjernes fra auksjonene i forskjellige perioder i året basert på hvor mange kvoter som skal kanselleres

Øvrige endringer

For øvrig endres regler som berører beregning av auksjonvolumet til innovasjonsfondet, og regler for oppnåelsen av inntektsmålet for det sosiale klimafondet og REPowerEU. Rettsakten gir videre regler for at den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndigheten (ESMA) skal motta informasjon om transaksjoner fra auksjonene.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Rettsakten er hjemlet i direktiv 2003/87 EF (klimakvotedirektivet) artikkel 10(4). Rettsakten forventes gjennomført i norsk rett ved henvisning i klimakvoteforskriften.

Deler av ETS2-bestemmelsene er ikke gjennomført i norsk rett. Det er behov for å endre klimakvoteloven for å utvide lovens virkeområde før det kan fastsettes forskriftsendringer relatert til auksjonering av ETS2-kvoter. Det foreslås følgelig at forordningens bestemmelser om auksjonering av kvoter under ETS2 ikke gis virkning som forskrift på nåværende tidspunkt. Når det gjelder nasjonal gjennomføring av ETS2 utover krav til tillatelse og overvåkning og rapportering, vil Klima- og miljødepartementet komme tilbake til Stortinget med forslag til eventuelle lovendringer. Auksjoneringsbestemmelsene som omhandler ETS2 vil gjennomføres i norsk rett først etter at loven er endret. Behovet for lovendring utløses av bestemmelsene om ETS2 i direktiv 2003/87 EF (klimakvotedirektivet), ikke denne rettsakten, som følgelig kan innlemmes i EØS-avtalen uten Stortingets samtykke.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Tilgang til auksjoner

Skipsoperatører og omsettere av drivstoff som søker om å delta i auksjoner må oppfylle en del krav som vil kreve ressurser fra operatørens side. Det forventes at det vil være arbeidskrevende for søkere å tilfredsstille auksjonsplattformen bakgrunnssjekker, samt dokumentere interne rutiner for hvordan operatøren skal etterleve regler om maksstørrelse på bud. De resterende arbeidsoppgavene forventes å kreve arbeid, men i mindre grad enn de forannevnte søknadsbetingelsene.

Norske myndigheter får ingen konsekvenser av reglene om tilgang til auksjoner fordi vi ikke drifter auksjonsplattformen.

Auksjoner for ETS2

Myndighetene til alle land som deltar i ETS2 må utnevne en auksjonsansvarlig. Organisasjonen som får dette ansvaret må administrere innkommende transaksjoner, bokføre inntekter, og eventuelt overføre videre kvoteinntekter til aktuelle aktører. Dette vil kreve noe arbeid.

Det må utnevnes en ny aksjonsplattform i forbindelse med ETS2. Auksjonsplattformen som får ansvaret med å gjennomføre ETS2-auksjoner skal begynne å auksjonere ETS2-kvoter fra og med 2027. Å arrangere budrunder vil være en gjentakende og stor oppgave, og det antas at auksjonsplattformen må sette av signifikante ressurser for å gjennomføre auksjonene. Det er per nå usikkert om Norske aktører vil få en rolle i en slik plattform. Derimot er det sikkert at medlemslandene skal inngå en felles avtale med en auksjonsplattform i EU, noe som vil kreve en del møtevirksomhet og koordinering på tvers av landene.

Øvrige endringer

Den europeiske investeringsbanken er utnevnt som auksjonsansvarlig for innovasjonsfondet. På kort sikt antas det at banken må sette av ytterligere ressurser til å behandle inntekter som kommer fra frontvektingen av kvoter som auksjoneres for innovasjonsfondet. Dette vil også tilgjengeliggjøre mer midler som berettigede aktører kan søke om.

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten ble forelagt Spesialutvalget for miljø (der berørte departementer er representert) ved skriftlig prosedyre (12.3.24 - 4.4.24). Det fremkom ingen merknader eller innspill til EØS-notatet for rettsakten.

Vurdering

Rettsakten erstatter en rettsakt som allerede er innlemmet i EØS-avtalen. Auksjonering av klimakvoter er en sentral del av klimakvotesystemet som Norge har deltatt i siden 2008 gjennom EØS-avtale. EU-regelverket om auksjonering av klimakvoter må innlemmes i EØS-avtalen for at Norge skal kunne motta inntekter fra auksjonering av klimakvoter. Rettsakten vurderes som EØS-relevant og akseptabel.

Den gamle rettsakten, som erstattes av denne rettsakten, inneholder tilpasninger for EFTA-statene. Det vil derfor være behov for lignende tilpasninger til denne rettsakten. 

Status

Forordningen ble vedtatt av EU-Kommisjonen 17. oktober 2023, og publisert i EU-Tidende 20. desember 2023. Forordningen trer i kraft 21. januar 2024.

Rettsakten er til vurdering i EFTA-statene.